破立之間：西咸新區十年變遷

李嵱

2021年6月，一紙官宣，西安“全面代管”西咸新區。至此，糾結整整十年的 “西咸一體化”探索之旅以廢除表面的合體而終止，塵埃落定。

置于更為廣闊的發展時空審視西咸新區，體制之困造成的困境和掣肘，也如白駒過隙。與此同時，一個多中心的大西安時代，隨著西咸新區的有機融入，將揭開嶄新的歷史序幕。世界之城、文化之都的大西安未來格局，在破立之間，躍然而出。

從破與立之間，看西咸新區十年變遷。

十年，對一座新城來說，也許還無法捕捉到太多的真實感，但是當下用力的方向，決定了她未來的面貌和氣質。

為西咸新區植入明智化的未來氣質的是新加坡規劃大師劉太格。他說，一個好的城市規劃是讓每座城市都保有屬于自己的面貌和故事，讓市民感受到這座城市的靈魂，最終實現真正的安居樂業。

西咸新區似乎終于理清了一件事，我是誰？從哪里而來？到哪里去？從梁思成到劉太格，這是成就大西安未來世界之城文化之都的兩次幸運。

破題“西咸一體化”，有機融入大西安時代

2011年6月10日，《西咸新區總體規劃》正式獲批，當時西咸新區管委會領導在接受媒體采訪時用了一句話描述自己的心情：“又偉大又頭大。”

三年后的2014年1月6日，國務院發布國函〔2014〕2號文件，正式批復陜西省設立西咸新區，成為第七個國家級新區。

在這份《西咸新區總體規劃（2010-2020年）》當中，將西咸新區管理體制確定為“省市共建，開發建設以省為主”。彼時官方認為“以省為主”可以從資源調配、管理體制上更好地推進西咸新區的建設。

割裂的種子似乎從一開始就埋下了。如今追溯“西咸一體化”2002年啟動的背景，正是全國范圍城市化突飛猛進時期。當時包括西成渝等諸多中西部城市，還在欠發達序列。發展不平衡時代，“抱團取暖”的“西咸一體化”概念被寄予厚望。2009年，《關中-天水經濟區發展規劃》提出“加快推進西咸一體化建設，著力打造西安國際化大都市”。此后，西安灃渭新區、咸陽涇渭新區相繼成立，西咸新區雛形出現。

這個“跟風之作”遇阻的根本，第一是未達到“量變引起質變”，當時西安僅1000來億經濟總量，自顧不暇;第二是雙方無法理解“大西安”在國家中心城市序列中的布局，也就無法產生真正的自我認知。

“西咸一體化”推進速度之緩慢，早在2016年就被網友諷為陜西城市建設的“萬年梗”。“萬年梗”是個什么梗？從網友的吐槽可見一斑：

“原本是西安與咸陽雙城的故事，現在卻是西安、咸陽、西咸、省府四方博弈。”

“分割管理，何其難乎！賢臣擇主而事，看似簡單明了，卻難于上青天。這就是壁壘。”

“真正的融合是資源配置，管理到位，人員流動順暢，政策一致，甚至在觀念上都需要進一步融合。這些做不到，不管什么版本的一體化都將淪為笑話。”

《咸陽日報》理論版曾刊文也指出過，對于陜西及西安而言，西咸一體化不只是為了“打造大西安”“GDP過萬億”，而是要跳出城墻看西安。西安已經進入國家中心城市序列，承擔關中城市群發展引領，已經無法再用過去的省會視角審視。

2016年，時任陜西省委書記婁勤儉親自主持了大西安建設規劃設計匯報，他談到未來城市競爭已演變成為城市群競爭。作為單中心城市群的西安來說，“大西安”的城市格局若無質變，“西咸一體化”若無實質進展，那么西安中心城的能量級就無法核變。

了解西咸合體有多難，就更能理解這次破題的意義了。所幸，西咸新區的成立雖然與“西咸一體化”的命題有關，但遠不止于此。

從2011年“以省為主”形成“三足鼎立”，到2017年“石破天驚”的“代管”，到2021年“溫和有力”的“全面代管”。十年變化未停，終于迎來一個有機融入的新時代。

西咸新區真正意義的發展也許從廢除表面合體的體制變革開始，從有機融入陜西省和大西安的長遠規劃開始。十年磨一劍，西咸理清了最重要的問題，我是誰？也不枉這十年蓄勢待發之力了。

2021年6月，陜西省發改委印發了《關于西安市全面代管西咸新區的指導意見》，進一步優化西咸新區管理體制機制，西咸新區主體完全納入到西安的管理。

一紙官宣，西咸新區由西安全面代管，至此終結了西咸一體化的所有躊躇與糾結。

通知中寫道：此次將按照“全面授權、不留空白”的要求，由西安市全面管理西咸新區，劃分為直管區和共管區。在這個劃分下，直管區國土空間規劃納入西安市國土空間規劃統一編制。管理和審批事項等各項權責，全面授權西安市直接管理。結合通知，西安直管區面積占80%左右，人口占比約在90%以上。

西咸新區作為國家級新區，也承擔著國家重大發展和改革開放戰略任務。從2017年西安代管到這次“全面代管”，將進一步明確新區的行政歸屬。通過內涵式擴容做大城市平臺，提升城市影響力，有效輻射和帶動陜西和關中平原城市群的發展。

要知道，西安有著更高城市地位、更強經濟實力和更大資源平臺。此次調整，讓西安“任督二脈”被徹底打通。西安-西咸新區-咸陽的并立格局已成歷史。

打破西咸一體化的行政壁壘，西咸新區將成為大西安一個新的中心，這是十年奮斗逐漸清晰起來的一件事情。

破題一個中心，多中心時代的西咸新區

打破一個中心的固有思維，從大西安的時空規劃審視西咸新區，從民間的抱怨和期待來看西咸新區，其內涵所指人心所指，也是她未來的面貌和氣質所在。

西咸新區的規劃出自頂層設計師劉太格。

劉太格被譽為“新加坡規劃之父”，是新加坡“花園城市”和“居者有其屋”理念的實踐者，同時也是新加坡城市規劃和公共住宅建設的開拓者和奠基人。

2017年全國“兩會”期間，時任陜西省委書記婁勤儉展示給李克強總理看了一張圖，名字叫做“大西安空間格局規劃圖”，曾引發很多遐想和興奮。這張代表著西安未來的藍圖，有著令人心潮澎湃的解讀：大西安都市區約2400平方公里，到2050年，大西安將實現愿景目標——“世界城市、文化之都”。

2018年11月14日，官方公布了《大西安2050空間發展戰略規劃》，首次明確了大西安的格局和體量，在以西安、咸陽、渭南、楊凌、西咸新區為主體的約1.76萬平方公里規劃范圍內，實施“北跨、南控、西進、東拓、中優”空間戰略，促進大西安與周邊城市協同發展，共同打造國家一級城市群。

陜西某媒體當時的封面標題是：《世界級的大西安》，副標題寫道：“省委書記在大西安畫了一條線，下決心把它做成世界級”。

這條穿越西咸新區的新軸線，全長14公里，由南向北依次是歷史遺址周代鎬京、秦、漢和三國兩晉南北朝、隋唐和五代十國、宋、元、明、清，然后步入今天的西咸新區最北部的能源金貿區，新軸線成為中國五千年歷史的縮影。

劉太格講到這條穿越大西安新中心的新軸線誕生以及理念：長安，是一個軸線的城市。我們很碰巧有這個機遇規劃了這條軸線——從周朝拉到今天的中央商務區。一般的軸線是從北到南，西安軸線是從南到北，這個完全是天意。相當于以一個時空結合的軸線，把西安歷史名城的身份具體的體現出來。

新軸線打破了西安過去典型的“一心一軸”格局。

如今，以灃河、渭河交匯處為原點，南至秦嶺，北至嵯峨山，穿越三星閃存芯片項目、昆明池遺址、周豐鎬京遺址、西咸新區信息產業園、能源金融貿易區、五陵原帝陵帶等歷史和當代地標的“新軸線”逐漸從理想照進現實，西安由此開啟了多中心多軸線的特大城市空間發展格局。

這條新軸線貫穿西咸新區的部分，北起灃渭濕地，南至昆明池，面向文化旅游、總部經濟、金融商貿、科技創新等業態，地上與地下綜合利用、立體開發，是西咸新區多年來創新城市發展方式的實踐高地，同時被視為世界級城市大道的一個未來樣本。

而基于國家中心城市、國家級新區等諸多戰略疊加，新軸線（西咸新區段）也成為西部地區空前的創新政策高地。

2018年，西咸新區提出《西咸新區城市品質提升規劃建設相關規定（試行）》，是全國第一次以地方法規形式出臺的建設標準，涵蓋方方面面;隨即又發布“十五分鐘生活圈”，汲取北上廣深成渝蘇杭經驗，西咸被視為城市發展的“試驗田”。

2021年初，國家發改委印發了《2021年新型城鎮化和城鄉融合發展重點任務》提出，今年將支持福州、成都、西安等都市圈編制實施發展規劃。陜西省發改委已經將《西安都市圈發展規劃》上報國家發改委。在《西安都市圈發展規劃》之中，西咸新區被列為“一核一軸、兩翼三區、多組團”發展格局之中的“一核”，是西安城市開發的主陣地;在《關于西安市全面代管西咸新區的指導意見的通知》文件之中，西安“全面直管”西咸新區，全維度對接西安發展。

至此，西咸雙城的發展方向高度契合。

西咸新區總體發展定位：一是打造西安國際化大都市的主城功能區和生態田園新城;二是打造引領內陸型經濟開發開放戰略高地建設的國家級新區。

十年后，西咸新區的顏值是有的。

渭河、灃河、涇河從這座新城穿境而過，隨坡就坡、隨灣就灣的濱水生態景觀帶像一條五彩綢帶，蜿蜒曲折地鋪設在渭河邊上。科技創新港周邊1500畝的新渭沙濕地、2000多畝的澇渭濕地和5000多畝的渭濱濕地，也盡顯生態之美。陜西最大的孵化器和科技成果轉化“特區”——秦創原創新驅動平臺也落戶于此。從海綿城市、地下綜合管廊，到中深層無干擾供熱、裝配式建筑、合圍式巨構等，創新城市發展方式的諸多理念在創新港這個美麗小鎮集中應用，新城散發著綠色、低碳、可持續的氣質。

從梁思成到劉太格，破解大城市病的良藥

多年后，“明智化”的種子深埋在西咸新區的規劃初心中，慢慢開始顯露出它的原動力。

從梁思成到劉太格，一脈傳承的人文精神，成為西咸新區破解大城市病的一劑良藥。應當說，這也是這座城的幸運。

2018年，劉太格在《首屆創新城市發展方式（西咸）國際論壇》上發表演講，講述了自己的西咸緣以及自己怎么來規劃西咸新區的。他通過新加坡的蛻變為例，講述了規劃、文化、交通、環境等“一盤棋”規劃的重要性與系統性。1985年，新加坡通過了比較明智化的政府政策和規劃。只用了二十五年，新加坡就變成宜居、繁榮、進步的城市。

劉太格將整個大西安分成兩個城市三個片區，兩個城市一個是中心城區，另一個是西咸新區加咸陽。兩個城市下面又分成11個片區，再往下細分成衛星鎮，總共有68個，中間有快速路、地鐵等連接。劉太格說，一個城市，最終會長成大鵬鳥。你要在規劃時就把它畫出來，看它從“小鵬鳥→中鵬鳥→大鵬鳥”。只做局部，相當于50只火雞湊在一起，城市必雜亂無章。

根據方案的呈現，西咸新區以一個現代、時尚、生態、科技、文化、活力的大西安新中心躍然紙上。而組團生態田園城市的模式規劃理念，在近兩年的發展中逐漸落地。

新型城市形態的搭建，除向外界展示了城市發展方式更多可能之外，亦給破局城市發展進程中所并發的“城市病”，做了一些創新性的探索，諸如人口問題、環境問題和資源問題。

“把城市做好，一定要明智化。”劉太格從2014年開始在西咸新區882平方公里的土地上踐行他的明智化理念。 西咸新區豐富而獨有的歷史文化資源，在規劃中異常吸引他，他渴望在此實現時空結合的規劃觀。

劉太格認為，世界級古都都面臨一個問題：新舊分治。這是一座城市的使命，卻將為世界留下一個無與倫比的遺產。他非常珍視西安和咸陽的歷史文化遺產。西安歷史上歷代都城皆是中華文明圈城市的奠基者。這些歷史遺址，奠定了西安在超大城市中“古今輝映”格局。

西安城墻雖渡盡劫波，終演變成這座古城的一個立體公園。當年梁思成在北京沒有實現的理想，得以在西安呈現。這是大西安的第一次幸運。

2015年，西安市規劃委員會總規劃師韓驥從梁思成的舊城保護理念里重新審視城市的新與舊、破與立。他在《梁思成的規劃思想與西安古城保護》一文中寫道：“從城市的固有骨干和建筑的整個系統著眼，是西安古城保護的突出特點，它來源于梁先生對中國古都的精深見解。梁先生指出：北京建筑的整個體系是全世界保存得最完好，而且最有活力、最特殊、最珍貴的藝術杰作。這是我們對北京城不可忽略的起碼認識。”

韓驥認為，正是從這個“不可忽略的起碼認識”出發，西安古城保護一開始就對城市歷史文化層次和古城原有的整體文化特征進行分析研究，在此基礎上，提出“保護名城的完整格局，顯示唐城的宏大規模，保護周、秦、漢代的偉大遺址”的戰略目標，進行控制兩環（唐長安城、明西安府城）、兩線（唐城中軸線、明城中軸線）、若干點片（文物點和保護區）的平面格局和“內低外高、軸線對稱”的空間形態。

“對古都城墻存廢的論述與保護利用的構想，是梁先生對古都保護的卓越貢獻。由于歷史的差錯和80年代沉痛的反思，梁先生保護北京城墻的理想在西安得以實現，這是我們城市的幸運。一座規模宏大的古城被完整地保存下來，就全國而言，是失之東隅，收之桑榆，對于西安的古城保護則是舉足輕重的戰略步驟。”

早在1945年，梁思成就提出了城市“有機疏散”、平衡發展城市等原則。那份未被采用的2.5萬字的報告，既是當時世界上最先進的城市發展理念，也是一座城市未來最全面和系統的規劃。它提出“古今兼顧、新舊兩利”的改造原則，通過規劃新城來疏散舊城，以達到新城建設和舊城保護雙贏的目的。

半個世紀后，從劉太格對于西咸新區和大西安的規劃理念中，可以看到和梁思成一脈相承的人文精神。

劉太格說，“我們在做城市規劃時，要知道到底什么是城市？如果這個定義沒有搞清楚，無法做規劃。要把城市做好，其實不純粹是科學性東西，我們要有適當人文學者的心、科學家的腦、藝術家的眼。如果用人比喻，要用藝術家的眼睛。希望規劃師做規劃時候，要跟土地談戀愛，不要把土地當做一堆土想改就改，一定要把它當做戀人。”劉太格認為，即使是高密度的城市，也可以成為一座宜居和友好的城市。城市可以與人比較，不僅要考慮它的外在美，同時要考慮它的內在美和心靈美。有這三種美，市民對城市就有鄉愁，這也是規劃師最在意的事。

從梁思成到劉太格，是大西安跨越百年蛻變之路上的兩次幸運。

劉太格為西咸新區和大西安所做的時空規劃，為西安成為世界之城、文化之都埋下了驚艷的種子。

秦創原元年：“看見”西咸新區的新角度

從秦創原元年的發展，同樣看到西咸新區當下用力的方向，以及她未來的氣質和面貌。可以看到從宏觀到微觀、從大到小都在朝著同一個目標用勁兒，朝著創新型城市發展格局探索。

西咸新區是國家創新城市發展方式的綜合試驗區。2014年，國務院批復其作為國家級新區的時候，就賦予新區創新城市發展方式。新區堅持做優城市格局，以生態紅線、水資源底線框定城市邊界，統籌生產、生活、生態三大空間，構建綠色生態、職住均衡、組團發展的城市空間格局。

2021年3月30日，秦創原創新驅動平臺建設大會召開時，明確將西咸新區作為秦創原創新驅動平臺的總窗口，決心從根本上解決陜西科技成果轉化“最后一公里”的難題，為高校和企業之間架起一道加快科技成果“走出實驗室，走向生產線”的橋梁。

這一年成為秦創原建設的元年。西咸新區開始竭盡全區之力推動這個創新平臺的建設。截至11月底，全區簽約隆基股份年產15GW高效單晶硅片切片、中國電子西部數字經濟產業基地、陜汽新能源智能商用汽車創新中心等產業項目255個，投資額1964億元;新登記市場主體20.53萬戶，總量達41.29萬戶;新增已落地科技型企業361家;新增入庫科技型中小企業950家，是去年全年的1.6倍，240家高新技術企業通過省科技廳評審，是去年全年的1.8倍，總窗口的示范作用、科創企業聚集效應開始呈現。

2021年底，西咸新區發布《西咸新區支持秦創原總窗口建設若干措施（試行）》，這些優惠措施有意降低準入門檻，企望讓一般的科技成果轉化企業和創新創業人才均能享受到政策紅利，從而快速聚集科技型企業、加速科技成果轉化為企業的實際需求，用真金白銀來培育企業、資助人才。這也是西咸新區近年來堅持創造良好的科技創業生態的一個縮影。

2021年11月26日，“秦創原創新生態城”發布會暨項目啟動儀式在西咸新區秦創原資本超市舉行，這個項目對于打造科技創新高地，深化“兩鏈”融合 ，助力秦創原和西安高質量發展無疑具有重要意義。

“希望秦創原創新生態城盡快建成投用。”西安交通大學城市學院經濟系教授袁曉玲非常看好秦創原的創新業態，她認為，“科學家+工程師+企業家”這一業態涵蓋了科技成果轉化為產品的全過程，同時具備科技研發所需的檢驗檢測、小試中試等功能，相信可以極大推動區域科技成果轉化。

2021年也是秦創原建設元年，西咸新區把秦創原建設作為融入全省重大戰略、服務新區產業發展、加速市場化轉型的關鍵支撐，以秦創原創新生態城為核心，聚焦“兩鏈”融合，招引科技研發團隊、企業、工程師、企業家、服務機構、金融機構等各類主體，儲備項目309個，科技型成果轉化項目278個;設立總規模6億元的春種基金、總規模20億元的陜西秦創原科技創新投資基金，以直投及子基金賦能成長期企業成長，通過股權投資、基金引導，招引、孵化培育一批總部研發類、科技創新項目，持續推進空間開發、招商運營、培育孵化，實現要素聚集、生態營造，建立 “空間+服務+投資+金融”的科技創新服務體系。

袁曉玲說，“‘秦創原’顧名思義就是秦地、秦人創新、創業之地，引申為三秦大地創新智慧之源、創業動力之源。秦創原讓西咸新區得以融入到科技創新的國家戰略和陜西發展的重大決策當中，是陜西高質量發展的強大引擎，更是陜西改革創新的主戰場。它的啟動將打破陜西科技優勢與經濟發展轉化之間的‘壁壘’對于陜西搶抓發展黃金機遇，點燃‘兩鏈’融合發展，提升陜西各地區、各行業的發展質量，具有戰略意義。”

2021年5月，“秦創原”上交所路演，是擴大影響力、吸引資本眼球的重要創舉。據袁曉玲介紹，產業部門企業齊動員以產業鏈、供應鏈兩鏈融合，推動鏈長制實現延鏈、補鏈、強鏈為目標，使產業發展有了當家人、引路人、護航人，為優勢產業發展提供保障;通過“科學家+工程師”隊伍發展模式，形成以高校和科研院所專家人才（科學家）為核心，以企業工程技術人員等（工程師）協作為基礎，以企業或高水平創新平臺為依托，以攻克產業重大技術難題、促進科技成果轉化、孵化科技企業為目的，形成科學家與工程師相對固定合作模式和工作機制的科研（產業）創新團隊，為科技成果轉化加速。

秦創原建設元年取得的喜人成果，讓袁曉玲非常期待它未來的發展。

有時候我們難以看清，這是一個開創的時代呢，還是一個過渡的時代？歷史學家錢穆說，過渡決不是了局，不能常此過渡;開創卻又不是急切可了的，我們得耐煩，得忍勞，得死守，得苦干。

2021年，對于經歷了破與立之間十年變遷的西咸新區而言，也許意味著一個開創性的時代，真正拉開了序幕。

（本文部分圖片由西咸新區提供，特別致謝！）