地方政府“雙招雙引”工作中存在的問題及對策

逯萍

新冠疫情爆發(fā)以來，促使世界各國重新審視全球經(jīng)濟格局，貿易保護主義、逆全球化、美日制造業(yè)回流、全球產業(yè)鏈供應鏈重構，國內經(jīng)濟活力和發(fā)展速度大幅下降等問題或危機苗頭開始顯現(xiàn)。新的形勢迫切要求各級地方政府在“雙招雙引”上要進一步創(chuàng)新發(fā)力，取得新的更大的成效，進而推動我國在百年未有之大變局中爭取主動。

地方政府“雙招雙引”工作中存在的主要問題

（一）體制機制不健全，執(zhí)行力不強

體制不健全。近年來，不少地方政府提出了全員招商的理念，但在實際執(zhí)行過程中，招商部門依然是各地“雙招雙引”的主要實施者，沒有真正形成多部門信息共享、統(tǒng)籌聯(lián)動的體制，加之招商部門往往沒有行政職能，導致在協(xié)調項目落地的過程中顯得力不從心。此外，有些地方雖然成立了由地方主要領導牽頭、各部門主要負責人為成員的招商工作委員會或相關領導機構，但是各成員單位責任并不明晰，制度可操作性不強，在遇到“雙招雙引”問題時，依然是在立足各單位職能的基礎上，沿用原來的領導推動協(xié)調模式，沒有形成運行順暢、協(xié)同高效的系統(tǒng)循環(huán)，很多項目錯過了最佳的洽談和落地時機。

機制不完善。當前，“雙招雙引”工作機制不完善主要表現(xiàn)在以下方面：一是推進機制不完善。沒有形成項目洽談、簽約、落地等各環(huán)節(jié)、全過程的推進機制，使得項目和人才引進的隱形成本增加。二是協(xié)調機制不完善。地方政府各職能部門之間沒有形成順暢的溝通協(xié)調機制，甚至存在推諉扯皮、不管不問等現(xiàn)象，致使項目和人才落地困難、進展緩慢。三是信息共享機制不完善。沒有形成良性互動的“雙招雙引”信息共享機制，一些重要信息只掌握在主要領導和主要部門手里，導致“雙招雙引”效率不高。四是獎懲機制不完善。有的地方存在“雙招雙引”說起來重要、干起來次要、使用干部時不要”的現(xiàn)象。

規(guī)劃不嚴肅。政府作為一個地方的戰(zhàn)略規(guī)劃者，必須要在深入調研自身資源、優(yōu)勢和特色產業(yè)的基礎上，通過制定科學的“雙招雙引”規(guī)劃，謀劃好要發(fā)展的片區(qū)、產業(yè)布局、重點招引的項目類型等。當前，不少地方政府缺乏長、短期“雙招雙引”規(guī)劃，導致“雙招雙引”工作開展不力。

（二）營商環(huán)境存短板，吸引力不夠

契約精神不強，落地兌現(xiàn)難。“雙招雙引”是引進方與投資方基于共同的合作意愿，通過明確雙方權利義務而產生的契約關系。但在項目執(zhí)行過程中，經(jīng)常出現(xiàn)協(xié)議執(zhí)行不順暢、權利不能及時足額享受、義務不能完成或者部分完成等問題。一是政府政策兌現(xiàn)不及時。為吸引項目落地，政府往往在項目洽談簽約時給足項目優(yōu)惠政策，但在實際兌現(xiàn)中，卻因資金不足、流程不暢等原因兌現(xiàn)不了或兌現(xiàn)時間過長。二是項目落地難。一方面，地方政府不能及時為項目提供政策和資金扶持，致使項目在困難面前雪上加霜;另一方面，鑒于地方政府的不誠信，一些項目在遇到問題時首先想到的是放棄合作，而不是想方設法擺脫困境。

法治氛圍不足，透明度不夠。政府透明度的高低是衡量一個地方營商環(huán)境優(yōu)劣的重要指標，展示了一個地方的開放包容程度。作為各級地方政府的一項重要工作任務，“雙招雙引”工作逐步形成了符合各自特點的模式。以山東省某市為例，“雙招雙引”采取的是政府主導、市場為輔的模式，政府強勢參與“雙招雙引”活動，行政干預程度高，路徑依賴性強。這種模式導致的結果之一就是話語權和決策權掌握在地方黨政主要領導的手里，招商信息、招商服務承諾、招商流程、決策程序等“雙招雙引”內容對外公開數(shù)量不多、質量不高、公開不主動不及時，項目引進透明度不高，存在較大的主觀性，影響了“雙招雙引”的良性發(fā)展。

服務企業(yè)質量差，重招引輕服務。不少地方政府雖然已將軟環(huán)境打造提上日程，但是服務企業(yè)的意識和質量仍然不高。一是重招引輕服務。不少地方政府認為項目招來了就萬事大吉了，項目落地、手續(xù)辦理等后續(xù)服務跟不上去。二是創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境差。地方政府在“雙招雙引”中的角色定位之一就是搭建平臺，政府服務意識不強，弱化的是政府的發(fā)展平臺功能，好的平臺和環(huán)境沒有了，企業(yè)也就不上門了。

（三）評價標準不科學、不合理，引進的項目和人才質效不高

粗放式問題突出，畝均效益差。當前，不少地方政府在“雙招雙引”方面缺乏科學合理的評價標準，仍然簡單采用占地面積、投資額等粗放式的指標對項目進行直接評價，盲目追求占地多、投資額大的項目，缺乏對項目各要素的綜合評估，導致引進的項目畝均效益差、性價比不高。

里外有別，大小“另待”。創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)無大小，只要對發(fā)展有利，都應得到相應的扶持。有的地方政府在“雙招雙引”中，習慣于用“有色眼鏡”看項目，用不同的標準待人才，導致引進的項目和人才質效不高。一是認為“外來的和尚會念經(jīng)”。不少地方將“雙招雙引”片面理解為將外地的項目和人才引進來，卻對本土成長的老牌企業(yè)和增資擴產、技術創(chuàng)新、融資上市等迫切的發(fā)展需要不上心。二是認為“大的才是好的”。有很多地方盲目追求大項目、大企業(yè)，制定不切實際的大項目招引目標，卻對科技含量高、稅收貢獻大、發(fā)展前景好、成長性強的“小而美”企業(yè)不放在眼里。

重國輕民，重外輕內。地方政府在“雙招雙引”中還存在重國輕民、重外輕內的現(xiàn)象，即重視央企、國企，輕視一般的民營企業(yè);相比同等條件的內資項目，更偏好外資項目或有外資背景的項目。

地方政府“雙招雙引”工作對策探討

（一）健全和完善體制機制，提高工作效率

適應市場經(jīng)濟要求，健全和完善體制機制。“雙招雙引”本質上是市場行為，地方政府要持續(xù)推進市場化改革，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，通過市場化運作模式開展“雙招雙引”，逐步降低行政干預度和政府參與度，讓“雙招雙引”還原市場本色。地方政府要開展市場化體制機制改革，通過成立專業(yè)運營公司和招商集團、選聘招商專業(yè)人才等市場化手段，逐步將“雙招雙引”從地方政府職能中剝離出來，實現(xiàn)讓“專業(yè)的人干專業(yè)的事”。開發(fā)區(qū)則要進一步剝離社會職能，聚焦主責主業(yè)，突出“雙招雙引”、項目建設、經(jīng)濟發(fā)展的主職功能，創(chuàng)新運營管理模式，打造專業(yè)化、市場化、資本化的管理機構，逐步實現(xiàn)“雙招雙引”由政府主導向市場主導轉變，迸發(fā)“雙招雙引”新活力。2019年開始，山東在全省開發(fā)區(qū)中推行體制機制改革，通過推行“管委會+公司”的運營模式，發(fā)展活力進一步激發(fā)，改革成效顯著。

增強產業(yè)規(guī)劃的權威性，一張藍圖干到底。地方政府要持續(xù)加強頂層設計，牢固樹立“一張藍圖干到底”的責任意識，充分發(fā)揮當?shù)靥厣彤a業(yè)優(yōu)勢，科學制定地方產業(yè)發(fā)展的中長期規(guī)劃和目標，并貫徹到底。

加強干部隊伍建設，增強專業(yè)性和執(zhí)行力。地方政府要打造一支知識全面、能力過硬、作風扎實的專業(yè)化“雙招雙引”隊伍。一是加強干部隊伍專業(yè)化建設。地方政府要建立健全“雙招雙引”人才的選拔、使用、培訓和考核機制，從人才準入上提升“雙招雙引”干部隊伍的專業(yè)化水平。各地還要為干部隊伍提供全面、專業(yè)、深入的“雙招雙引”培訓，上到國家形勢和發(fā)展思路，下到當?shù)靥厣a業(yè)和具體政策，讓干部系統(tǒng)學習業(yè)務知識，拓寬認知領域，進一步提高干部隊伍的專業(yè)化程度。二是加強干部隊伍作風建設。“雙招雙引”是一項專業(yè)性強的精細活，需要穩(wěn)扎穩(wěn)打、持續(xù)努力。地方政府要深入改進干部工作作風，培養(yǎng)干部主動擔當，困難面前挺身而出的責任意識，敢打敢拼、舍我其誰的干事創(chuàng)業(yè)精神以及實事求是、雷厲風行的標準境界。

（二）矯正評價標準，用市場化的手段引進優(yōu)質項目和人才

樹立商業(yè)思維，指導實際工作。地方政府要在“雙招雙引”理念上進一步去行政化，改變原有的官員姿態(tài)，牢固樹立市場意識，以商業(yè)思維指導“雙招雙引”工作開展。地方政府還要成為行業(yè)的專家，以企業(yè)家思維與企業(yè)對話，以專業(yè)化眼光為企業(yè)謀劃，真正成為“雙招雙引”的專家里手。

強化“畝均論英雄”觀念，提高資源利用效率。在“雙招雙引”中，地方政府要強化“畝均論英雄”的觀念，進一步改變粗放式的項目評價模式，以畝均收益作為項目綜合評價標準，引進更多投入少、貢獻大、成長性強的優(yōu)質項目。

用市場化的手段引進優(yōu)質項目和高端人才。“雙招雙引”是雙向選擇，要想留住項目和人才，就要為他們提供更優(yōu)的服務和發(fā)展環(huán)境。地方政府要以市場化為導向，正確認識當?shù)氐膬?yōu)劣勢和發(fā)展機遇，真正以項目和人才為中心，以他們的合理需求為出發(fā)點，量身打造并提供符合項目和人才發(fā)展需要的扶持和服務，用市場化手段將優(yōu)質項目和高端人才引進來、做大做強。

堅持結構均衡合理，形成良性生態(tài)。地方政府要以當?shù)氐漠a業(yè)規(guī)劃為引領，科學客觀地開展“雙招雙引”工作，既要引進外地的優(yōu)質產業(yè)項目，又要注重本土企業(yè)發(fā)展;既要引進投資規(guī)模大、拉動力強的項目，又要看重科技型、創(chuàng)新型的中小企業(yè);既要吸引海外高層次人才，又要留住本地人才，從而形成結構均衡合理、人才粘性強的良性發(fā)展生態(tài)。

（三）努力優(yōu)化營商環(huán)境，增強地方的吸引力和活力

強化契約精神，建設誠信政府。“人無信不立，商無信不盛，國無信不興”，地方政府尤其是領導干部要帶頭發(fā)揚契約精神，帶頭加強誠信建設，堅決杜絕政府失信行為。一是不隨便允諾。地方政府要立足當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展基礎和條件，在法律法規(guī)框架內給予項目合理的優(yōu)惠政策，確保既能扶持項目建設，又有利于地方長遠發(fā)展。二是堅決兌現(xiàn)政府承諾。地方政府要營造重諾守信的濃厚氛圍，給出的優(yōu)惠政策要堅決兌現(xiàn)，堅決杜絕新官不理舊賬、拖延時間、拖欠賬款等失信問題。

強化法治政府建設，增強政府透明度。 “法治是最好的營商環(huán)境”，地方政府要大力推進法治政府建設，進一步建立健全“雙招雙引”流程和決策體系，提高政府透明度，推行“雙招雙引”政務公開機制，加大招商信息、資源信息的公開和共享力度，讓“雙招雙引”事項在陽光下規(guī)范化運行。

當好“店小二”和“施工隊長”，建設服務型政府。環(huán)境是企業(yè)賴以生存和發(fā)展的基礎，地方政府要進一步轉變政府角色定位，由參與者轉變?yōu)橹敢撸嬲龘斊鸱帐袌觥⒎掌髽I(yè)的職能，當好項目的“店小二”和“施工隊長”，為項目和人才創(chuàng)造寬松、包容的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境。地方政府還要關注企業(yè)成長，及時幫助企業(yè)解決存在的困難和問題，提高問題解決效率和效果，千方百計服務企業(yè)發(fā)展。

參考文獻

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作者簡介

逯 萍 中共濰坊市委黨校公共管理教研部副主任、副教授