神木市實施脫貧攻堅與鄉村振興 有機銜接調研報告

邸軍蓮 任悅

2020年以來，神木市強化總結推廣先進經驗，保持攻堅態勢，探索實踐形成了“五查五看五聽”督導模式、“三帶一自”產業扶貧、多渠道就業幫扶、“百企幫百村”企業幫扶，以及“醫養結合、孝善養老”有效保障的“一督三業二養”工作模式，全面提升神木市脫貧攻堅工作質量和水平。

目前我國脫貧攻堅戰取得了全面勝利，如何進一步鞏固脫貧攻堅成果，實現脫貧攻堅與鄉村振興有機銜接，推進實施全面鄉村振興戰略任務，成為今后黨在農村工作的主要任務?！吨泄仓醒腙P于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》，對新發展階段優先發展農業農村、全面推進鄉村振興做出總體部署，為各地農村工作的展開提供了行動指南。神木市深入貫徹習近平總書記關于脫貧攻堅工作的重要論述，始終把脫貧攻堅工作作為神木市首要的政治任務和第一民生工程，按照各級黨委和政府指示，積極部署，統籌規劃，主動擔當政治責任，加大投入，以解決貧困人口“兩不愁三保障”問題為根本任務。截至2020年底，神木市脫貧攻堅各項目標任務如期全面高質量完成，全市9249戶19281名貧困人口全部精準脫貧，為大力推進全面實現鄉村振興的目標任務奠定了堅實的基礎。

神木市基本概況

神木市位于陜西北部，國土面積7635平方公里，轄14個鎮6個街道326個行政村，總人口55.2萬人，其中農村戶籍人口34.9萬人。全市共有建檔立卡貧困村24個、建檔立卡貧困人口9249戶19281人。近年來，神木市始終堅持把打贏脫貧攻堅戰作為首要政治任務和第一民生工程，著力構建專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧“ 三位一體”扶貧格局。截至2020年底，全市24個建檔立卡貧困村全部高質量退出，其中2017年出列5個，2018年出列19個。建檔立卡貧困人口全部脫貧，其中2016年脫貧853戶1996人，2017年脫貧253戶629人，2018年脫貧968戶2398人，2019年脫貧726戶1435人，各年度目標任務完成率均達到100%以上，2020年全市剩余1444戶1793名貧困人口已全部標注退出。同時，全市動態監測幫扶邊緣戶52戶123人，脫貧監測戶20戶44人，已全部消除返貧風險。

神木市脫貧攻堅工作措施及成效取得全面勝利

神木市委市政府積極貫徹中央關于脫貧攻堅的文件精神，堅持精準落實扶貧政策，狠抓問題整改對標短板，扎實推進各項基礎工作，高質量完成脫貧攻堅各項任務。

（一）脫貧任務全面完成

1、剩余貧困人口全部脫貧

堅持目標標準，開展剩余貧困人口“清零”行動。通過產業扶持45戶97人;實施轉移就業23人;醫療報銷457人次、228.4萬元，大病集中救治17人;落實農村低保445人，納入特困供養1163人，享受孤兒173人，綜合社會保障覆蓋率99.4%，做到精準施策、應保盡保。全市剩余1444戶1793人貧困人口“兩不愁三保障”全部達標，全部穩定脫貧。

2、三年行動任務全部完成

全面對標打贏脫貧攻堅戰三年行動《指導意見》，扎實開展剩余任務掃尾工作，各項目標任務全部完成。全市326個建制村均已通客車;貧困人口參加基本養老保險16453人，覆蓋率100%;深化基層醫療衛生體系建設，建成3所縣級公立醫院（1所為三級乙等醫院），建成21個標準化衛生院、社區衛生服務中心，建成228個標準化村衛生室，實現行政村基本醫療有保障全覆蓋;全市24個貧困村全部實現通動力電，寬帶網絡全覆蓋，人居環境干凈整潔。

3、確保“三保障”及飲水安全達標

堅持“兩不愁三保障”標準，持續查補短板弱項，鞏固清零成效。持續開展控輟保學行動，全市建檔立卡戶義務教育階段適齡兒童、少年765人、控輟保學率100%;持續鞏固建檔立卡戶醫保參保率，實現建檔立卡戶基本醫療保險、大病保險實現“全覆蓋”;強化農村房屋安全動態監測，精準實施5戶C級危房改造，建檔立卡戶住房安全鑒定均達標;全面實施飲水安全鞏固提升項目，充分保障水源穩定和水質改善，飲水安全達標率100%。

4、強化防返貧致貧監測

堅持現有幫扶政策總體穩定，貧困村責任不摘、政策不摘、幫扶不摘、監管不摘，脫貧戶結對不脫鉤、監測不放空、政策不斷檔。制定了《神木市防止返貧致貧監測預警和動態幫扶工作實施方案》，建立了戶申請、村發現、鎮報警、市錄入、部門預警的實時監測體系，對19戶46人脫貧監測戶、53戶128人邊緣戶進行動態監測，全部同步跟進動態幫扶，目前已消除返貧致貧風險。

（二）積極落實精準扶貧政策措施

1、深入推進產業扶貧

實施了2000畝山地蘋果項目;全面落實“三補一獎”到戶扶持政策，對82戶貧困戶購置農機具101臺、188戶貧困戶實施畜牧引種1561只（頭、羽）、57戶貧困戶補貼新建圈舍8972平方米、971戶貧困戶實施種養殖補貼，共補貼資金773萬元;光伏電站收益分配了六批次228萬元;互助資金平均借款率64%。全面落實“5321”扶貧小額貸款政策，今年發放49戶212.1萬元。

2、提升就業幫扶水平

全面實施公益性崗位開發、穩崗和管理工作，組織開展“春風行動”“百日千萬行動”等線上招聘會4次。今年實現貧困勞動力轉移就業380人，其中特設公崗就業188人、政府公益性崗位就業150人、企業就業39人、公益專崗就業3人。加強社區工廠和扶貧基地建設，全年建設欄桿堡鎮張家坬村股份經濟合作聯合社一個社區工廠和陜西北元化工集團股份有限公司、神木市鑫誠世嘉人力資源有限公司兩個就業扶貧基地，實現了97名貧困勞動力就業。針對不同對象分類開展“菜單式”培訓，今年開展就業培訓3期206人。

3、實施生態扶貧工程

落實國家生態護林員政策。續聘生態護林員38名、森林防火管護員42名，加強考勤考核管理，累計兌付工資62.52萬元。嚴格按照國家生態效益補償政策，細化公益林生態效益補償方案，截至目前，貧困人口生態效益補償金完成兌付金額56.5654萬元，受益貧困戶數2555戶，受益貧困人口5568人;實施沙柳平茬項目1萬畝，有效鞏固了脫貧成果。

4、全力保障安全住房

實施5戶C級危房改造，已驗收合格并入住，補貼資金都發放到位。易地扶貧搬遷安置點公共服務和基礎設施不斷完善，搬遷戶全部入住，且完成舊宅基地騰退工作;不斷強化后續幫扶，幫助26戶41人實現就業，5戶實施了產業扶持。

5、強化保障性政策落實

嚴格實行控輟保學“七長”責任制，強化教育資助政策落實，資助學生2174人，義務教育階段適齡少年、兒童1845名，控輟保學率100%;貧困人口參加城鄉居民醫療保險和大病保險全覆蓋，落實“一站式”窗口結算服務，“三重保障”住院報銷3288人次、1674.39萬元;建檔立卡貧困戶中享受低保2605戶5176人、發放低保金3001.19萬元，特困供養對象1376人、發放補助1137.9萬元，殘疾人“兩項補貼”對象3185人、發放補貼226.79萬元，確保應保盡保。

6、實施“百企幫百村”精準扶貧行動

發動廣大企業自覺履行社會責任，積極投身脫貧攻堅主戰場。先后確定150戶企業結對幫扶133個貧困村和低收入村，今年落實幫扶資金2052萬元，實施幫扶項目148個，通過提升基礎設施、發展產業項目、消費扶貧、安置就業等多種方式，不斷改善貧困群眾生產生活條件，有效解決貧困村和非貧困村發展不平衡問題，推進全市農村區域的整體發展。

（三）狠抓問題整改對標短板

堅持將整改作為提升脫貧攻堅工作的重要抓手，以“三排查三清零”和“對標補短”工作為載體，嚴格按照方案要求落實整改任務。一是認真研究部署。堅持實施“兩上兩下”問題整改工作法，出臺了《神木市關于加強脫貧攻堅問題整改實施意見》，指導鎮街部門整改工作。對標中省市各級問題反饋清單，舉一反三全面排查，確保問題具體到村到戶到項目，逐批次專題研究制定《整改方案》，確保整改任務明確、責任到人。今年全市召開脫貧問題整改會議10次。二是強力推進整改。按照條塊結合的方式，建立橫向到邊、縱向到底整改責任制，逐級細化整改措施，逐次建立“三清單一臺賬”，逐條逐項對賬整改銷號。實行跟蹤督辦制度，市脫貧攻堅督導督查組常態化督查指導，確保問題整改到位。三是注重整改實效。嚴格落實“五個不放過”要求，即問題沒調查清楚不放過、問題沒解決不放過、違法行為查處不到位不放過、問責不到位不放過、群眾不滿意不放過。目前，中省市各級反饋及神木市自查發現67個問題短板已按整改時限達到整改目標，其中中央專項巡視“回頭看”、國家和省級成效考核48個問題，省委專項巡視“回頭看”11個問題，國家督查反饋8個問題，已全部完成整改;其他問題短板全部立行立改到位。

（四）扎實推進各項基礎工作

1、扶貧項目資金管理

一是統籌安排項目資金。今年全市統籌安排下達財政專項扶貧資金2.26億元，其中市本級資金1.86億元、上級資金3963萬元。實施扶貧項目192個，其中產業發展項目61個、基礎設施建設項目127個、其他項目4個。二是有序推進項目建設。嚴格執行項目管理辦法和公告公示制度，所有項目在市、鎮、村進行了事前、事中、事后公示，開通扶貧項目“綠色通道”，相關部門第一時間審核受理扶貧項目，強化項目調度和日常監督管理。目前，所有項目全部完工。三是強化資金管理。嚴格按照《神木市財政專項扶貧資金管理辦法》，執行國庫集中支付制度，規范資金使用管理，同步扶貧項目建設加快資金支出進度。截至目前，已實際形成保障支出2.13億元，支出率達94.2%。四是狠抓扶貧資產管理。印發了《神木市扶貧資產管理工作實施方案》，將扶貧資產管理擺上重要議事日程，召開3次專題會議調度推進。目前，市級部門、鎮街、村級均建立扶貧資產臺賬，完成了確權移交工作，建立后續管護制度15個。共調查摸底登記扶貧資產1317個，形成資產價值7.13億元，其中公益性資產1051個、4.86億元，經營性資產246個、1.67億元，到戶類資產20個、0.6億元;確權移交資產1297個、資產值6.53億元，確權移交率100%。

2、數據信息比對完善

一是扎實開展動態調整。嚴格按照標準程序，開展新發生致貧返貧人口和檢測對象識別認定及信息采集錄入工作，及時摸排標注建檔立卡人口和邊緣人口自然增減。共標注建檔立卡人口自然增加313人，自然減少1047人，邊緣戶自然減少1人。二是不斷提升數據信息質量。嚴格執行《神木市建檔立卡數據信息監測四級聯動實施方案》，聚焦基礎信息的更新、補正和完善，采取橫向到相關部門信息比對、縱向到鎮村戶核實相結合的方式，常態化對建檔立卡系統內數據信息進行核實補正。排查整改錯誤數據信息79條，完善更新信息6.7萬條，確保賬賬相符、賬實相符。三是集中開展“對標補短”工作。制定了《神木市關于做好“對標補短”工作全面提升脫貧攻堅質量的實施方案》，召開專題會議安排部署，成立“對標補短”工作專班，組織全市深入查找短板弱項，強化監測預警、補齊幫扶措施、補正數據信息。截至目前，共對標排查19項政策標準，全部符合中央政策標準要求;18家行業部門針對貧困人口參加居民基本養老保險、大病保險和貧困人口健康狀況等34個指標進行比對，比對數據20.5萬條，其中基礎數據18.8萬條、幫扶措施1.7萬條、疑似問題數據48條，逐條核實更正。

3、合力推進消費扶貧

出臺了《神木市2020年消費扶貧實施方案》，調整市消費扶貧工作班子，堅持政府引導、社會參與、市場運作、創新機制，大力開展消費扶貧行動。一是規范扶貧產品認定。目前全市已認定15家供應商49種扶貧產品，形成了《神木市消費扶貧產品名錄》。二是創新消費扶貧方式。充分利用文化旅游節、農民豐收節等活動，線下開展展銷對接，線上進行直播帶貨。三是動員各類力量參與。運用政府采購政策，開展扶貧產品進市場、進商超、進學校、進社區、進機關“五進”行動，深化“百企幫百村”精準扶貧行動，鼓勵各類企業采取“以購代捐”“以買代幫”等方式采購扶貧產品。四是有序推進“三專一平臺”專項建設。按照條塊結合、優化布局、應設盡設的原則，在大型商超、廣場小區等人流密集場所布設智能專柜，建設扶貧產品銷售專館，設立消費扶貧專區。目前，全市布點建成專柜22個、專館2個、專區6個。五是扎實開展“消費扶貧月”活動。制定了《神木市2020年“消費扶貧月”活動實施方案》，舉辦了“消費扶貧月”現場啟動儀式，相關部門分工負責實施五大主題22項具體活動。截至目前，全市消費扶貧銷售額1.24億元、惠及貧困人口8300余人。

4、長效機制建立落實情況

全市建立完善脫貧攻堅各類長效機制共68個。一是監測預警和動態幫扶機制。 制定了神木市《防止返貧致貧監測預警和幫扶工作實施方案》《鞏固脫貧成果防止返貧工作意見》，教體、衛健、人社、民政等部門研究出臺了相應的《控輟保學系列工作制度》《防止因病致貧監測預警和幫扶工作實施方案》《社會救助防止返貧致貧監測預警實施方案》等長效機制。全市72戶167人邊緣戶和脫貧監測戶分類落實了幫扶措施，無致貧返貧風險。二是穩定增收的帶貧益貧機制。 從產業扶持、穩定就業方面制定帶貧益貧機制，包括神木市《公益專崗管理暫行辦法》《就業扶貧特設公益性崗位管理暫行辦法》《提升就業扶貧質量穩定脫貧長效機制》《產業扶貧長效機制》《產業扶貧獎補實施細則》《新型農業經營主體帶動貧困戶脫貧獎補實施細則》等制度，全市共有26家帶貧益貧主體（各類涉貧龍頭企業、專業合作社、家庭農場、扶貧車間、社區工廠等），全部已與建檔立卡戶建立穩定增收的利益聯結關系。三是扶貧資產管理機制。 制定了神木市《村級光伏扶貧電站收益分配指導辦法》《互助資金管理辦法（試行）》《扶貧資產管理工作實施方案》等。今年，全市400條通村道路1571公里，已全部落實管護責任，市本級落實管護經費總數377.9萬元。314個安全飲水設施全部落實管護責任，投入管護經費300萬元，確保各類設施正常使用。四是基礎設施和公共服務項目運營管護機制。出臺了神木市《農村基礎設施和公共服務設施后續管護管理辦法（暫行）》《農村公路養護管理辦法（試行）》《電力維護管理辦法》《農村飲水安全工程運行管理暫行辦法》《養老服務機構建設資金補助辦法》《村衛生室及鄉村醫生管理辦法》《戶外公共健身器材管理辦法》《農村互助幸福院運行管理辦法》《公共文化設施管理辦法》等長效機制。農村道路和安全飲水，分別由市交通部門和市水利部門負責，及時落實經費保障，維修管護道路、飲水設施正常使用。五是易地扶貧搬遷后續扶持機制。制定了神木市《易地扶貧搬遷后續扶持工作實施方案》《易地扶貧搬遷公共醫療衛生服務工作方案》《易地搬遷貧困勞動力就業創業幫扶實施方案》等機制。

神木市脫貧攻堅工作的亮點

2020年以來，神木市強化總結推廣先進經驗，保持攻堅態勢，探索實踐形成了“五查五看五聽”督導模式、“三帶一自”產業扶貧、多渠道就業幫扶、“百企幫百村”企業幫扶，以及“醫養結合、孝善養老”有效保障的“一督三業二養”工作模式，全面提升神木市脫貧攻堅工作質量和水平。

（一）創新推進“五查五看五聽”督查指導工作模式

探索實施扶貧（脫貧）辦干部包聯鎮街制度，由4名科級領導帶隊，確定28名干部組成4個指導組，對鎮街脫貧攻堅重點工作、階段性任務進行實地指導，不定期深入鎮村戶進行督查指導，即通過查家庭資產、查致貧原因、查表冊、查幫扶計劃、查幫扶措施落實;看收入來源、看消費水平、看勞動觀念、看生活環境、看貧困程度;聽心聲、聽意見、聽想法、聽知曉率、聽滿意度，發現問題、解決問題，確保工作開展不偏離、政策落實不走樣。“五查五看五聽”督查指導工作法發現整改問題257件，提升了脫貧攻堅質量和水平，提高了群眾滿意度。

（二）創新實施“三帶一自”模式，提升產業扶貧實效

按照“育龍頭、強實體、帶農戶”的思路，創新推進“三帶一自”產業扶貧模式。一是光伏扶貧帶動。全市24個貧困村全部建設并網300KW村級光伏電站，作為發展壯大村集體經濟的有力支撐，為貧困村提供長期穩定的產業收入，收益資金用于村級基礎設施建設、公共事業發展、產業發展和貧困戶幫扶等方面。二是村集體經濟帶動。不斷發展壯大村集體經濟，積極實施“三變”改革，引進合作社、企業發展產業項目和農業基地建設，貧困戶通過資產、資金入股等方式，參與分紅。三是新型經營主體帶動。設立專項獎補資金，鼓勵涉農企業、農民專業合作社等新型農業經營主體，帶動貧困戶發展產業。四是貧困戶自主發展。實施“三補一獎”到戶產業扶持，對畜牧引種補貼80%、農機具購置補貼70%、新建圈舍補貼60元/平米、種養殖獎補不超過5000元，激勵貧困戶自主發展種養殖產業。

（三）建立“一二三四”就業模式，就業幫扶成效明顯

圍繞“有勞動能力有就業意愿貧困戶至少一人穩定就業”目標，拓寬就業渠道，探索建立“一二三四”就業扶貧工作機制，“一”是建立一套實名制臺賬，逐戶核實其技能水平、就業愿望、培訓需求、崗位需求等，并現實全程跟蹤服務;“二”是開展兩項技能培訓，以貧困戶實際情況為基礎，以市場需求為導向，以轉移就業為目標，開展訂單式、委托式培訓;“三”是開辟三類公益崗位，針對“三無”貧困勞動力，開辟一批農村森林防火、保潔、公路養護崗位，針對貧困大學生，開辟一批環衛、治安、社會保障協管員等服務性、輔助性公益專崗，針對有勞動能力無技能的貧困人口，開辟了企業特設公益崗位;“四”是拓寬就業渠道四種方式，通過專場招聘會、民營企業吸納、產業就業、認定扶貧工廠等途徑，轉移勞動力就業。

（四）實施“百企幫百村”精準扶貧行動

發揮神木境內企業眾多優勢，按照“政府倡導、企業參與、群眾受益”的思路，將企業作為助力脫貧攻堅的重要力量，全力實施“百企幫百村”精準扶貧行動，發動廣大企業自覺履行社會責任，積極投身脫貧攻堅主戰場。先后確定150戶企業結對幫扶133個貧困村和低收入村，累計落實幫扶資金1.6億元，實施幫扶項目750個，通過提升基礎設施、發展產業項目、消費扶貧、安置就業等多種方式，不斷改善貧困群眾生產生活條件，有效解決貧困村和非貧困村發展不平衡問題，推進全市農村區域的整體發展。

（五）堅持標本兼治，特殊群體幫扶成效明顯

為保障失能半失能兜底保障對象的基本生存和健康權益，按照“政府主導、本人自愿、親屬配合、社會協助”的原則，出臺專項管理辦法，建立“醫養結合”養護機制，選定定點醫養結合中心，配備專業醫護人員，全面推進醫養融合發展，累計安置失能半失能兜底保障對象33人。以孝善養老促脫貧為導向，以解決農村老人贍養問題為目標，制定出臺了《神木市農村孝善養老扶貧實施方案》，以鎮街為單位設立“孝善基金”，鼓勵子女繳納“孝心贍養金”，“孝善基金”按季度給予20%的獎勵補助，截至目前，全市4631名群眾落實贍養責任，形成尊老、敬老、愛老的良好風尚，獲得了良好社會效應。

神木市關于脫貧攻堅與鄉村振興有機銜接的政策安排

根據《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》，神木市不斷總結脫貧攻堅經驗，發揮自身的工作優勢，持續鞏固脫貧攻堅成果，健全農村社會保障和救助制度，統籌推動脫貧攻堅與鄉村振興有效銜接，確保共同富裕邁出堅實步伐。

（一）繼續鞏固脫貧成效

保持脫貧攻堅主要幫扶政策總體穩定，對現有幫扶政策逐項分類優化調整;2021年1.86億元市本級財政專項扶貧資金不減，強化鞏固“兩不愁三保障”工作成效;健全防返貧動態監測和幫扶機制，緊盯產業就業發展，補齊技術、設施、營銷、管理短板，不斷完善落實各類長效機制，鞏固提升脫貧成效。

（二）夯實社會保障制度

重點對失去勞動能力的貧困人口及時提供社會保障。進一步完善農村社會保障和救助制度，深化農村低保制度與脫貧攻堅政策銜接，堅決做到“應保盡保、應救盡救”。

（三）提升基礎設施建設

加大對農村道路建設、電力提升、水利項目、寬帶網絡覆蓋等基礎設施建設力度，解決貧與非貧發展不均等、不平衡問題，健全管護長效機制，統籌推進教育、衛生、體育、文化等公共服務設施建設。健全完善扶貧資產管理工作機制，確保扶貧資產持續發揮效益。

（四）優化扶貧模式，有效銜接鄉村振興

逐步由集中資源支持脫貧攻堅向全面推進鄉村振興平穩過度，推動特惠性政策向普惠性轉變，優化“三帶一自”“三補一獎”扶貧模式，建立健全符合鄉村振興戰略需要的政策體系。持續壯大“4+X”主導產業，積極推進“國香神木”區域公共品牌建設，全面深化“三變”改革，培育新型經營主體，推動村集體經濟發展。力爭做到基礎設施建設一村一規劃，產業發展一村一品牌，下大力氣推進教育、醫療、文化等公共服務建設，不斷提升人民群眾的幸福指數。

作者簡介

邸軍蓮 西安建筑科技大學思想政治理論教育研究院副教授

任 悅 西安建筑科技大學馬克思主義學院碩士生