寧夏加快融入黃河流域生態保護 和高質量發展對策與思考

馬麗

從長江流域的“共抓大保護，不搞大開發”到“共同抓好大保護，協同推進大治理”，并將黃河流域生態保護和高質量發展，上升為重大國家戰略，均體現了新時代我國區域經濟發展的重大戰略決策，也是貫徹踐行五大新發展理念的具體體現。在此背景下，在國家“一帶一路”戰略、“沿黃經濟帶”思路以及寧夏沿黃科技創新改革試驗區建設的政策疊加大環境下，作為黃河流經的重要節點省份，如何利用自身優勢，推動經濟高質量發展，成為寧夏發展一大課題。

從2019年7月至2020年，習近平總書記考察了黃河流域九省區中的6個。“治理黃河，重在保護，要在治理”，這是習總書記為黃河流域生態保護和高質量發展量身定做的重大原則。2020年6月，習近平總書記來寧夏考察，把黃河吳忠濱河大道古城灣砌護段作為重要考察地點，是對黃河流域生態保護這條紅線的再強調，也是對此前一系列要求的督促檢查。黃河流域生態保護和高質量發展是我國推動區域協調發展戰略的重大舉措，十九屆五中全會又一次明確提出，推動黃河流域生態保護和高質量發展是重大國家戰略。

寧夏加快融入黃河流域生態保護和

高質量發展戰略面臨的機遇和挑戰

寧夏位于中國西部的黃河上游，東鄰陜西省，西、北部接內蒙古自治區，西南、南部和東南部與甘肅省相連，地形從西南向東北逐漸傾斜，丘陵溝壑林立，地形分為三大板塊：北部引黃灌區、中部干旱帶、南部山區。客觀層面，寧夏屬我國西部干旱地區生態環境相對脆弱敏感地帶，水資源嚴重短缺、水土流失現象較重、資源承載力較低。主觀層面，自建區以來，經濟和社會發展迅速，取得了一定的成績，但長期以來“污染在前，治理在后”的傳統粗放型發展模式致使黃河流域生態破壞形勢依然嚴峻。生態環境保護和經濟社會發展之間的矛盾依然堅固。2020年政府工作報告指出，當前寧夏經濟社會發展存在的突出問題包括：貫徹落實新發展理念還不到位，一些地方和干部慣性思維、速度情結和路徑依賴還沒有根本轉變，產業結構倚重倚能問題仍然突出，提升創新能力、推動高質量發展任務繁重。

1、寧夏融入黃河流域生態保護和高質量發展的戰略機遇

黃河文明居于中華文明的偉大復興核心的地位。習近平總書記在河南鄭州主持召開的黃河流域生態保護和高質量發展座談會上就明確提出，要把黃河流域生態保護和高質量發展作為一項重大國家戰略。在這個意義上，把黃河流域生態保護和高質量發展放在與京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設和長三角一體化發展同等重要的位置，都是區域協調發展戰略的重要舉措，為黃河流域乃至整個北方地區的可持續發展提供了前所未有的戰略機遇。寧夏作為黃河流經省區之一，必須以此發展戰略為契機，加快融入黃河流域生態保護和高質量發展。

“一帶一路”合作倡議的建設機遇。國家主席習近平于2013年9月、10月分別提出“絲綢之路經濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”的合作倡議。寧夏作為絲綢之路經濟帶的重要組成部分，應結合自身區位特點和資源優勢，承東啟西，深挖潛力，加快構建融入“一帶一路”建設與開放寧夏雙輪驅動發展戰略，打造絲綢之路經濟帶重要戰略支點。借絲綢之路的戰略契機，推動寧夏經濟轉型升級、促進寧夏社會穩定發展并助力寧夏脫貧攻堅任務圓滿完成。

寧夏自治區“三大戰略”的發展機遇。2017年自治區第十二次黨代會提出實施創新驅動、脫貧富民、生態立區“三大戰略”。2021年寧夏政府工作報告中明確將“堅定不移建設先行區，走好高質量發展新路子”作為未來五年發展重大突破之一，統籌推進高水平保護和高質量發展并進。在此過程中，重點強調通過貫徹創新驅動戰略，才能解決制約寧夏發展的深層次問題，才能進一步推進發展理念、體制機制、政策體系等全方位、多層次、寬領域的全面創新，才能加快推進高質量發展步伐。

2、寧夏融入黃河流域生態保護和高質量發展所面臨的挑戰

脆弱的生態環境是黃河流域的自然基礎。生態環境相對脆弱是整個黃河流域普遍存在的客觀態勢。寧夏作為全國惟一一個全境屬于黃河流域的省區，位于我國內陸干旱半干旱的過渡區，有遠離海洋、干旱少雨、日照充足等自然特點，但也存在風大沙多，加之三面環山，自然環境相對惡劣，沙塵暴天氣多發。并且多年來黃河流域水土流失導致大面積土地資源被破壞或者土地資源浪費，支撐經濟和社會發展的能力有限，制約寧夏經濟可持續發展。

資源環境的高負載是黃河流域人地關系的常態。黃河流域整體具備適宜農業文明發展的自然環境和支撐工業化發展的關鍵資源，且優勢突出。但黃河流域受傳統思維習慣的影響工業發展倚重倚能，使流域資源環境處于高負載的狀態。

比例失衡的產業結構是黃河流域健康發展的短板。自西部大開發實施以來，以服務業為主的第三產業取得了快速的發展，比例在不斷提高，對地區經濟增長的貢獻越來越突出。但仍然存在一些制約經濟發展水平提升的問題，寧夏第三產業增長的絕對值在全國范圍內依然落后，對區域經濟的刺激和帶動作用仍有較大的提升空間。且自治區第三產業發展分布很不均衡，銀川地區發展速度最快，吳忠次之，相對而言，石嘴山第三產業發展速度較慢，地區發展存在較大的差異。跟全國發達城市、以及黃河流域其他省區相比，寧夏第三產業發展缺乏真正有競爭力的優勢主導產業。

輕重失衡的工業體系是黃河流域協調發展的瓶頸。寧夏輕重工業發展差距較大，重工業的發展過度依賴不可再生能源。寧夏地區礦產資源豐富，煤炭和電力行業基礎雄厚，多年來形成了以煤炭、電力、原材料為支撐的工業體系。但總的來看，寧夏地區工業發展仍然呈現著粗放式資源拉動型工業增長模式。黃河流域是工業污染較為集中的地區，寧夏沿黃城市群的工業廢水排放量、一般工業固體廢物產生量、工業廢氣排放總量分別占全區的95.1%、96.4%和93.6%。除此之外，像煤炭這類的不可再生資源，其可持續開發能力弱，重工業發展對資源依賴性相對較強，過度開采對環境不可避免地帶來了污染和破壞。總之，這種輕重工業發展存在的差距，導致寧夏工業發展結構畸形，這也是制約黃河流域工業體系協調發展的重要因素。

不健全的綜合管控體系是黃河流域高質量發展的阻力。黃河流域在我國生態安全格局中占有非常重要的地位，黃河流域的生態安全關系整個國家生態安全，黃河流域的高質量發展關系整個國家經濟高質量發展。但黃河流域生態環境的狀況，以及資源環境高負荷的承載現實，都需要一套黃河流域的綜合管控體系。長期以來，黃河流域綜合管控體系缺乏，對黃河流域生態保護和實現黃河流域經濟高質量發展產生了巨大的阻力。黃河流域流經多個省區，如何把流域管理和行政區劃管理有機結合，甚至實現跨省區綜合治理是當前寧夏黃河流域發展存在的一大難題。目前，寧夏流域發展存在突出問題就是，流域綜合治理體制和運行機制不完善，相關的政策法規體系也不健全，相應的環境監督能力和執法能力還存在許多不足。這就難以給黃河流域生態保護和高質量發展提供強有力的激勵和約束。這些都是阻礙黃河流域生態環境保護和實現高質量發展重要的制度因素。

寧夏融入黃河流域生態保護和

高質量發展戰略的實現路徑

寧夏在融入黃河流域生態保護和高質量發展戰略中，須抓住重大戰略機遇，并積極應對發展遇到的各種挑戰。筆者認為，應著重從體制機制入手，轉變經濟發展方式、探索經濟發展與生態保護之間的結合點、以創新理念發展生態經濟，構建生態經濟帶，積極主動融入黃河流域生態保護和高質量發展，成為寧夏緩解經濟發展和環境保護矛盾、實現可持續發展迫切需要解決的關鍵性問題，對黃河流域乃至全國生態安全與社會經濟發展具有舉足輕重的作用。

1、創新領導體制機制，推進黃河流域規劃治理

建議自治區成立“寧夏區域協調發展領導小組”，負責寧夏內部協調各市（縣）（如沿黃科技創新改革試驗區建設、銀川都市圈建設、利青同城化發展等）和自治區與黃河流域其他跨行政區域協同發展、合作事宜。在領導小組可以根據目標任務、重大事項，成立“專項小組”，專門負責審核和監督實施寧夏融入黃河流域生態保護和高質量發展戰略的發展規劃，研究制定專門的發展方案;討論重大項目的建設、實施情況，以及監督檢查各項政策的落實情況;指導區域所屬各方和各機構通過體制機制創新，破除發展在體制機制層面存在的障礙。

2、積極構建生態管控體系，強化黃河流域頂層設計

將黃河流域各省區生態系統看作一個有機整體，統籌流域各項資源，既要有黃河流域整體規劃，又要有各省區具體規劃和落實舉措;既要有黃河流域高質量發展的長遠目標，又要有黃河流域科學規劃的近期任務。盡快建立黃河流域生態保護和高質量發展的長效機制，從中央至地方自上而下做好頂層設計。充分考慮黃河流域中下游差異，因地制宜、分類施策。對黃河上游以提升水源涵養為目標，加快實施生態保護修復工程建設;對黃河中游以水沙調控和污染治理為重點，通過梯田、淤地壩、蓄水池等方式防止流失和泥沙淤積;對黃河下游地區關鍵解決生態流量偏低、部分地區河口濕地萎縮問題，維護生態系統結構、功能的可持續性發展，保護生物多樣性。寧夏作為黃河上游流經省區，必須要積極構建生態管控系統，高標準、高規格、高水平做好頂層設計，建成“人與自然和諧共生”的良性生態系統。

3、建立健全跨區域協調機制，推進黃河流域協同治理

目前，黃河流經各省份在黃河流域環境治理中取得了一定的成效。但治理模式仍然存在治理“碎片化”“自掃門前雪”問題，黃河流域的問題歸根結底“表象在黃河，根子在流域”。自然流域是按行政區劃分布進行管理，黃河干流流經9個省級行政區，形成了橫向行政區域之間的“塊塊分割”;縱向來看，在現行流域管理體制下，包括生態環境部門、水利部門、農業部門、自然資源部門等，形成“九龍治水”的生態環境管理職能部門以及部門之間分割管理的問題。

寧夏要實現黃河流域生態保護和高質量發展取得重大成效，必須按照習近平總書記明確提出“上下游、干支流、左右岸統籌謀劃，共抓大保護，協同推進大治理，著力加強生態保護治理、保障黃河長治久安、促進全流域高質量發展”的發展思路，必須打破行政區劃和職能部門管理界限和壁壘，建立健全跨區域協同機制，開展協同治理。必須要橫向各省區之間有效、充分協同，縱向各職能部門之間加強協作、共同治理，逐步形成“共同抓好大保護，協同推進大治理”的格局。

4、建立健全生態文明體制，切實加強黃河流域生態功能區建設

習近平總書記強調，“沿黃河各地區要從實際出發，宜水則水、宜山則山、宜糧則糧、宜農則農、宜工則工、宜商則商，積極探索富有地域特色的高質量發展的路子。”按照《全國主體功能區規劃》規定，實施黃河流域重點生態功能區建設，要盡快編制并實施黃河流域重點功能區建設規劃，黃河流域生態系統是一個有機的整體，但是黃河上、中、下游生態環境治理差距很大，必須依據具體情況區別對待。

寧夏應認真貫徹實施2015年中共中央國務院印發《生態文明體制改革總體方案》中的八大制度，并建立健全寧夏生態文明體制，加快生態文明體制“八大制度”改革。要根據黃河流域的國土空間狀態，自身生態環境的實際狀況，加強自然保護區建設和生態功能重點區域建設，充分發揮水源涵養、水土保持、防風固沙、保持生物多樣性等生態功能，并嚴格劃定生態紅線、詳細制定生態紅線管理制度，建立自治區生態管理紅線的地方性法規。并把自身置于黃河流域乃至全國的視角進行考量，今年全國第七次人口普查結果數據已公開發布，同時，寧夏也公開轄域內人口數量、民族構成等，寧夏需進一步摸清資源狀況、歷史遺產、風俗習慣、特色產業等家底，結合自身實際，“量身定做”適合自身黃河流域生態文明發展的新路子。素有“天下黃河富寧夏”“黃河百害，唯富一套”之說，比如銀川平原和河套地區自古至今都是富庶之地，可以通過發展現代化高效農業，提供豐富多樣的農產品，滿足多元的市場需求，增加農民收入，并為國家糧食安全貢獻自己的力量。

5、科學建設黃河文化長廊，助推黃河流域文化體系建設

習近平總書記強調，在我國五千多年的文明史上，黃河流域存在三千多年的歷史記載。寧夏須以努力建設黃河流域生態保護和高質量發展先行區為載體，建立健全常態化合作機制，加強整個黃河流域歷史文化研究，聯合推出一批以綠色為底色、以黃河為題材的藝術精品，打造一批跨區域旅游產品和線路，形成優勢互補、互利共贏、協同發展的高質量發展格局。

寧夏要以黃河文化軟實力建設助推黃河流域生態保護和高質量發展，要科學構建黃河文化長廊。要把黃河文化作為一個整體，因地制宜、因時制宜、分類施策，對其進行科學規劃、合理布局、積極統籌、妥善運作，使黃河文化長廊建設不僅體現黃河流域治理和發展的整體性，也能體現黃河流域治理的時序性、層級性和類別性。

參考文獻

[1]凌經球.西北民族地區全面建成小康社會的路徑分析[J].經濟社會與發展，2013（6）.

[2]左其亭.推動黃河流域生態保護和高質量發展和諧并舉[N].河南日報，2019-11-22（006）.

[3]趙翊.“一帶一路”背景下寧夏經濟發展的現狀及其加快發展的調整方向[J].對外經貿，2018（12）.

[4]鄧小云.推進黃河流域協同大治理[N].中國環境報，2019-10-15（003）.

[5]韓冀寧.“一帶一路”背景下寧夏經濟發展路徑研究[J].經濟研究導刊，2016（08）.

作者簡介

馬 麗 中共吳忠市委黨校教研室講師，陜西師范大學馬克思主義學院博士，主要從事馬克思主義中國化研究