基于云南省第二次污染源普查成果的工業園區環境管理淺析

陳 潔

(云南省生態環境科學研究院 云南 昆明 650034)

0 引言

為樹立和踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，黨的“十九大”把生態環境建設提到了前所未有的高度，這是建設“美麗中國”，堅定不移地走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路，形成綠色發展模式和生活方式，并為全球生態安全做出“中國貢獻”的必由之路。

2007年，我國開展了第一次全國污染源普查并取得顯著成效，不僅全面掌握了全國污染物排放總量、主要污染行業、污染治理設施運行情況，還為進一步開展污染治理和產業結構調整提供了詳實依據，給環境管理奠定了基礎。截至2017年，中國經濟社會經過10年的快速發展，污染源的類型、分布、規模和性質發生了巨大變化，工業污染源、農業污染源、生活污染源、集中式污染治理設施及移動源五大類污染源產生的污染物對環境質量造成較大影響和威脅，有必要及時全面地對各類型污染源排放情況進行系統調查，因此，我國于2018年依法開展了第二次全國污染源普查工作。根據普查成果，可準確地判斷我國當前環境形勢，實施有針對性的環境保護政策規劃，系統科學地提高環境治理水平，加快生態文明建設與綠色發展，對全面建成小康社會具有重大意義。

在污染源普查工作中，工業污染源的普查乃是重中之重，它可以摸清近年來工業污染源的基本情況、主要污染物排放數量、污染治理情況等，能有效體現工業企業污染治理能力以及環境污染防治成效，為今后工業企業的產業發展和環保工作指明方向。

1 云南省第二次污染源普查中關于工業源的普查成果

依據云南省第二次污染源普查數據，云南省共有工業企業30747家，其中大型企業75家，中型企業789家，小微型企業29883家(其中運行24779家，停產5753家，關閉93家)，實際進入工業園區的注冊工業企業的數量為5327家，實際生產的企業數量為3515家。至2017年末，全省工業園區共計132個，有集中供熱設施的園區77個，有一企一檔建設的園區81個，有大氣環境自動監測站點8個，有水環境自動監測站點33個，編制園區應急預案15個，有污染源信息公開平臺51個。

根據調查結果，云南省目前僅有約10%的工業企業入園，貢獻的工業產值為3000億元，為納入普查企業工業總產值的35.67%。在空間分布及企業貢獻率上，云南省工業入園以外企業、小微型企業對廢水污染物的排放貢獻極大，工業廢水集中收納、集中處理難度極大，工業廢水治理難度不斷加大，有82.3%的化學需氧量、62.7%的氨氮由園區以外的企業貢獻。即使進入工業園區的企業，仍存在企業類型與園區產業發展定位不一致，工業集中度差、產業關聯度不足、園區同質化發展現象嚴重的問題。另外，園區基礎設施建設不足、企業分散、開發強度不足等問題還十分突出。因此，調整產業結構、優化產業布局、推動產業入園、提高產業集中度，開展散亂污企業綜合整治，做好集中式污染治理設施的管控是云南省后續工業源治理中的關鍵。

2 目前工業園區環境管理存在的主要問題

推動產業入園后，工業園區的合理健康發展，離不開地方政府部門對污染源實施的監督管理以及企業內部的環境管理，目前各地區工業園區的環境管理工作還存在若干問題，需要在后續的工業園區管理中引起足夠重視。

(1)規劃環境影響評價滯后，園區綜合功能差。在園區建設中過多關注工業園區經濟的發展，而不是區域的可持續發展。大多數工業園區在規劃建設初期沒有進行規劃環境影響評價，無法提出合理的工業企業布局，從而無法指導污染物集中處理和資源循環利用，無法限制污染物在園區內的運輸和轉移，做不到“預防為主、防治結合”，從而降低了園區的綜合功能。

(2)園區環保基礎設施建設緩慢，“三同時”落實不到位。工業園區環保基礎設施薄弱，未建設集中污水處理站、集中供熱和固體廢物儲存設施，在一定程度上制約了工業園區本身的發展，也對周圍的水域和環境造成了很大的污染，影響了周圍人民的生產生活。

(3)園區管委會和企業的環境意識及管理能力較弱。工業園區作為地方經濟發展的主要增長點，地方政府更多關注的是經濟總量和發展速度，對企業環境保護方面的監管缺失或者不到位，有的園區并未設立環保機構及配備專職環保人員，降低了環境違法行為的查處效果和執法效率，造成園區內重污染企業長期得不到有效監督；有的地方政府(園區管委會)忽視工業園區的準入條件，導致一些高污染、高能耗、低效益的企業輕易進入工業園區，使有環保問題的企業“帶病”生產，對企業是否落實環保要求不聞不問；有些工業園區前期基礎設施建設不到位，致使在污染治理設施不完善的情況下，企業即已入園投產，帶來諸多不能及時解決的環境問題；有的工業園區雖有污染治理設施，但因企業的盲目入駐或者前期規劃設計不合理，導致處理設施的處理能力不足，造成園區內的工業企業投產后非法排污。總之，環境意識及環境管理工作的缺失，是目前部分工業園區的通病。

(4)園區內產業鏈條不完善，核心競爭力缺乏。目前多數工業園區內，產業之間沒有在廢棄物與原材料之間形成轉化鏈，物質代謝結構停留在初級水平或不盡合理，沒有給工業園區的發展帶來正面效應，對經濟的推動作用有限，急需形成“提高資源利用、降低成本物耗比、減輕環境負擔”的工業園區核心競爭力。

(5) 規劃流于形式，未能發揮規劃應有的作用，環境隱患突出。有些工業園區在前期規劃和規劃實施過程中，并不重視環保專章中提出的園區環境保護要求，只關注規劃產業、經濟效益等，對規劃環境影響評價也只是“走過場，重形式”，導致規劃環評在編制過程中未能和規劃形成互動，使規劃產業定位、規劃布局的環境合理性得不到有效論證，致使園區后期開發過程中出現環境問題而無法得到解決，規劃本身無法發揮綜合調節園區功能的作用。

3 工業園區環境管理的主要措施

3.1 推行循環經濟模式，建設生態工業園區

在我國，生態工業園區作為第三代園區發展模式(前兩代分別為經濟技術開發區、高新技術開發區)，是最具意義的生態綠色工業園。在園區建設和產業發展中，按照循環經濟和產業生態的理念，可以從根本上控制環境污染，解決經濟發展與環境保護的矛盾。在今后工業園區的規劃和建設中，相關職能部門要樹立生態園區的建設理念，優化園區產業布局，在引進園區項目時給予宏觀指導，合理進行園區資源配置，開展生態工業園區試點和探索，朝著形成產業集群組合鏈的方向發展，也就是說，通過中間產品與廢棄物的互聯互通，有效利用廢棄物，將環境污染降到最低水平，從而提升園區競爭力。

3.2 做好園區環評工作，加強源頭管理

要做好園區規劃環境影響評價工作，以循環經濟理念為指導，論證工業園區規劃與相關產業發展規劃、上層位規劃(包括區域經濟規劃、城鎮總體規劃等)、環境經濟政策、環境技術政策的相符性及一致性；根據區域環境承載力合理確定園區發展強度和規模，完善環保措施；從環境角度明確園區產業發展方向、企業入園條件、投資密度、畝土地產出率；要嚴格園區準入條件，重點引進高新技術、信息產業等綠色項目，堅持淘汰高能耗、高污染、低效率的企業，切實加強源頭管理。

環境影響評價管理的“技術性瘦身”屬于環境影響評價改革過程中的減負，包括推進戰略環評，強化規劃環評的約束和指導作用以及項目環評導則的修訂等內容。如何使項目環境影響評價“精”而不“弱”，需要更高層次的規劃環境影響評價提供科學合理的頂層設計依據，這也是規劃環境影響評價的首要任務。通過生態環境部“三線一單”工作的實施，加強對空間、總量和準入環境的管理，為制定下級建設項目的框架和規則提供科學依據。在優化布局、控制規模、調整結構、推進轉型的過程中，不斷強化“三線一單”等手段，對環評改革和項目環評“瘦身”“做強”具有重要意義。

3.3 加強建立園區環境管理機構，加大執法力度

為有效管理園區環境，工業園區要重點建立環境保護機構，配備有一定行業基礎的職工，負責建立和實施環保制度、環境申報和企業入園監督；盡量減少人員流動，培養有經驗的環境管理人員，加強完善園區環保檔案；逐步加強目前各園區整改工作，確保園區企業工業污染物綜合排放達標；加強園區環境管理機制創新監管模式，對工業園區進行環境信用評價和環境信息公開，接受公眾監督。

工業園區環境管理機構要加強執法，堅持“三同時”原則，園區環保基礎設施及入園企業污染治理設施必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投入使用，對擅自建設、擅自生產和非法排放污染物等行為進行嚴肅查處；提高工業園區環境保護環境監督管理水平，規范排污口建設，完善污水申報收費制度；在“三同時”的管理中，采取暫緩環評審批、掛牌督辦等措施，通過問責和公示，督促各方關注園區環保問題，逐步提高園區環保管理水平。

地方政府要加強對工業園區的考核，考核方向包括環境基礎設施建設、重點污染治理設施建設、園區減排目標、重大環境糾紛發生情況等，將環境管理成果和工業園區經濟效益有機結合起來，作為工業園區管委會績效考核的主要依據之一。這樣既提高了工業園區環保指標的達標率，又強化了工業園區管理機構的環境責任意識，使工業園區及周邊環境質量得到有效改善。

3.4 及時開展工業園區跟蹤評價

工業園區在開發過程中，由于規劃的不確定性，不可避免地會遇到不可預見的環境問題，為檢驗規劃環境影響評價的準確性和不利環境影響緩解措施的有效性，跟蹤評價是處理規劃不確定性的有效手段之一。因此，應在規劃實施進程中進行跟蹤監測、分析和評價已經和正在造成的環境影響，并根據評價結果采取環保對策措施緩解不利的環境影響，及時修訂甚至終止正在實施的規劃方案。

跟蹤評價一般分為已實施開發部分和未實施部分。對已實施的規劃進行回顧性評價主要是判斷園區目前建設現狀與規劃環評中預測的環境問題是否相符，主要包括驗證規劃的環境合理性，通過現狀質量狀況監測分析等驗證規劃環評中提出的環境影響對策措施的有效性，并同步進行公眾調查了解規劃實施后公眾對已實施規劃環境影響的意見和建議。在回顧性評價結論和環境質量調查的基礎上，根據規劃園區后續開發強度和發展目標，預測和分析園區進一步開發建設可能產生的環境影響，并根據區域的自然、社會和環境質量因素，對區域資源和環境承載力做出進一步的分析，并結合最新的法律法規、產業政策、環保標準和公眾參與意見，對規劃提出整改措施。

通過環境影響跟蹤評價可以了解規劃方案、規劃環境影響評價結論、措施及建議、規劃環境影響評價審查意見的執行情況，以及區域環境質量的現狀和變化趨勢，識別園區目前存在的環境問題和制約因素，檢驗規劃環境影響評價的準確性和環境影響緩解措施的有效性，對后續規劃的合理實施起到重要的監督促進作用。

3.5 加強園區風險管理及環境應急處置能力

工業園區規劃實施建成后，將隨著工業企業的入駐及投產，逐步形成園區內環境風險源。國內許多學者進行了環境風險評價與管理領域方面的研究，指出工業園區是環境風險管理的主體，并根據公眾調查結果形成了工業園區環境風險管理的的理論框架。

工業園區環境風險系統可分為三個子系統：環境風險源、風險控制機制和環境風險受體。環境風險源包括園區內涉及有毒有害物質的裝置、儲存場所，供應、生產、使用有毒有害物質的企業，涉及易燃易爆、有毒有害物質的運輸車輛等；風險控制機制是指將潛在的風險源保持在相對安全的狀態，包括風險源控制設施和設施維護、管理等主要與人有關的因素，也包括風險發生時對危險源傳播路徑的切斷和限制；環境風險受體是指環境中可能受到風險源危害的生態系統和社會，包括在園區及園區周邊工作和生活的人、動植物、水、土壤、大氣等區域環境敏感環境要素。

要從根本上保證工業園區的環境安全，防止事故隱患的發生，要從園區企業原輔材料的儲運、生產系統的正常運行和維護等方面采取環境風險防范措施，按規定做好工業園區突發環境事故應急預案及演練，相關政府部門應急預案和園區企業應急預案必須實現有效銜接。此外，各企業應單獨進行環境風險評估，制定詳細的風險防范措施和事故應急預案。

對于工業園區的環境風險，應從以下幾個方面進行管理。

(1)環境風險預警響應系統

國際通行的預警響應系統是聯合國環境規劃署頒布的地區緊急事故響應系統(APELL)，它可降低園區可能發生和正在發生的環境風險事故概率，減少財產損失和人員傷亡，從而保障園區的安全、穩定運行，預警響應系統如圖1所示。

(2)風險防范措施

園區所有企業應科學規劃、合理安排、嚴格管理，嚴格執行安全生產制度，提高操作人員的素質和水平，以減少環境污染事故的發生。

對用水量和排水量較大的企業，應自行建設污水處理設施，并形成生產廢水排放系統、生活污水排放系統和雨水排放系統的有機結合；廢水排放口和雨水排放口應設置自動切斷裝置，一旦發生意外排放，應立即切斷排污口，防止含有有害物質的污水進入水體；各企業必須設置事故池，用于收集事故污水、消防用水和火災爆炸事故的初期雨水，事故池的容積按照裝置區和儲罐區的最大一次消防水量、事故污水量和最大一次暴雨量進行設計；企業內所有裝置和儲罐應按要求設置防火堤，如果消防用水溢出防火堤，須進入事故池，泄漏的盡量回收利用，不能回收的進入污水處理設施處理達標再行外排；在化工企業中，事故發生時往往同時產生伴生/二次污染物，這些污染物可能通過空氣和水進入環境，這時必須采取相應措施避免空氣污染和水污染。

(3)事故應急預案

事故應急預案包括應急組織體系、應急預案體系、應急救援隊伍、應急信息系統及應急救援運行機制幾個方面。

應急組織體系是工業園區應急救援體系的基礎，它包括管理機構、功能部門、應急指揮和救援隊伍四部分，是工業園區運行各項應急行動的制度保障。工業園區可采用“集中”或“授權”兩種模式，一是成立專門的園區應急指揮中心，整合工業園區內所有應急資源，開展工作，共同行動，全權行使應急救援指揮權；二是工業園區授權給應急能力比較強大的某單位(部門)，由該單位牽頭，按照約定流程開展應急指揮行動。然而，無論是哪種模式，工業園區重大事故應急救援指揮部的組織結構都應該是模塊化的。應急救援指揮組織機構中的各類崗位應根據應急范圍內行政管理的具體情況設置，事故不一定需要所有部門和機構啟動，而是需要根據事故的性質、嚴重程度和應急需要，啟動相應的部門和機構。應急組織中的每個人都可以擔當多個崗位，全面實施應急管理。

應急預案是工業園區迅速、有序開展事故應急救援行動而預先設定的行動方案，是工業園區落實法律法規、履行安全監管責任的重要內容，應急預案的制定有利于做出及時的應急響應，控制和防止園區環境事故進一步惡化。工業園區應形成由總體預案、專項預案和企業預案組成的三級應急預案體系，各級預案應該具備針對性、科學性、可操作性、完整性、合規性及可讀性，相互協調一致，相互兼容，形成對事故的預警、報告、現場恢復、事后評估的一套規范化操作規程，并嚴格按照此規程執行。

環境污染事故類型主要包括有毒有害物質污染事故、毒氣污染事故、爆炸事故、農藥污染事故、放射性污染事故、油污染事故以及廢水非正常排放事故等，它指工業企業由于違反環保法規的經濟、社會活動和行為，以及意外因素的影響或不可抗拒的自然災害等原因使環境受到污染。工業園區可建立以園區或園區附近的公安消防隊為主、大型企業應急救援隊伍為輔、主輔結合的聯合應急救援體系，并結合各企業特點，在園區內配備抑爆、堵漏、化學除污、現場檢測、風險評估等設備。此外，應整合園區企業的專兼職應急救援隊伍，使熟悉行業技術、工藝、產品特性等的專業技術人員成為隊伍中的重要成員，提高相關應急救援能力。

工業園區應建立集日常安全監管和非正常應急指揮為一體的應急管理信息系統，它能解決工業園區管理部門人員短缺的問題，提高工業園區的應急管理效率。應急管理信息系統是一個集信息收集、傳輸、分析反饋、區域風險監控、事故災害預警、應急決策支持、有效調度指揮和快速處置于一體的綜合性安全與環保應急平臺，能使工業園區在發生事故時按照“接警、判斷警情、處理警情、指揮調度”的原則進行應急管理，實現“監控、指揮”等應急過程的自動快速處理和決策支持。

應急救援運行機制貫穿于預防、準備、響應和恢復的應急管理過程，是應急救援體系有效運行的環節。該機制需遵循區域重點防范、重大事故快速反應、統一指揮、小組負責的原則形成區域聯防，在工業園區人力物力有限的情況下進行企業自救與社會救助相結合，是控制事態擴大的有效措施。工業園區應增強工業園區與企業之間專業隊伍和應急資源的協調整合能力，建立健全管理部門與企業之間，企業與企業之間的日常安全監管和應急救援協調機制。

(4)完善風險管理制度

風險管理制度的完善，主要注意以下幾點：

①工業園區要實行崗位責任制，要將環境風險防控主體責任落到實處；

②按照有關時限和程序要求，建立環境突發事件信息報告制度，由信息報告責任人適時向環境保護行政主管部門報告，必要時通知可能受污染影響的單位、地區和人員，完善環境風險防控措施并確保有效運行；

③嚴格編制工業園區及企業環境突發事件應急預案并備案，配備必要的環境應急物資、救援隊伍或人員；

④定期對應急救援隊伍特別是關鍵崗位人員進行環境風險防控和環境應急管理培訓，開展應急預案演練，建立健全環境安全培訓制度、環境風險防控管理制度，完善環境風險防控措施；

⑤地方各級環境保護行政主管部門應當在日常執法檢查中，糾正存在的環境安全隱患和涉及企業環境違法行為的環境安全隱患，責令企業及時向主管部門報告，并責令企業限期治理；

⑥地方各級環境保護行政主管部門應當會同同級人民政府有關部門加強對工業園區內企業的監督檢查，督促有關企業落實環境風險防控措施，及時消除環境安全隱患。