基于水價綜合改革的農業水價形成機制探究

王 磊

(朝陽縣水務局重點田建設辦公室，遼寧 朝陽 122000)

中國農業用水量約占總用水量的60%，農業屬于用水大戶，而提高農業用水管理水平、促進農業用水的重要手段是合理的水價形成機制。然而，一直以來，中國農業水價總體偏低，許多地區存在水資源供需矛盾突出、用水浪費現象嚴重、農業水價形成機制不完善等一系列問題，具體如下：①供水成本遠遠高于農業水價，加上農田水利運行維護需要投入大量的資金，單純提價農民難以接受而僅靠財政投入又難以支撐；②農業用水較為粗放且管理制度不健全，加之缺少完善的工程管護機制，導致農業用水效率偏低、節水效果不明顯，給農田水利長效運行帶來明顯的制約[1-4]。對此，2016年《關于推進農業水價綜合改革的意見》的正式出臺，明確要求以保障國家水安全與糧食安全為核心，各地應因地制宜的建立農業水價形成機制。朝陽市屬于北方缺水地區，經過3a的改革探索初步形成了農業形成機制，為其它地區建立健全水價機制提供一定借鑒。

1 構建農業水價形成機制的意義

1.1 維持農田水利良性運行

截至目前，中國農田水利建設集資仍以群眾自籌、地方與國家投資相結合的模式為主。依據供水成本收費的農業水價不涵蓋投資投勞所形成的固定資產折舊，這使得現行供水成本明顯高于農業水價，加上管養經費不足難以運行管理與維護所有的農田水利工程。調查發現，中國大中型灌區的實際供水成本價達到0.18元/m3，而農業水價僅有0.065元/m3，占成本價的36%，并且農業水費實收率62%，實收水費占實際供水成本22%。由此可見，中國農業水價總體處于虧損狀態，水價偏低對供水部門的正常運行產生嚴重影響，因未及時維修農田水利設施，對供水工程收益和安全造成潛在威脅。所以，農業水價形成機制的建立可以明確各方權利義務，通過合理收取水費有效解決管護經費不足的問題，為工程良性運行提供根本保障。此外，將農業水價形成機制與農業用水精準補貼機制相結合，按照供需雙方協商定價的方式充分發揮價格杠桿作用，讓社會資本獲取合理收益，積極引導其參與農田水利的建設、管理和運行維護[5]。

1.2 促進農業用水公平

一直以來，雖然農戶能夠自覺繳納水費，但受村集體統收統支水費、計量設施不完善、標準不統一等條件限制，造成農業生產成本構成中水費所占的比例不合理、農業用水價值與價格相背離、農戶用水與付費不清等諸多問題。另外，因權責利不明許多地區存在“等機會”、“搭便車”的行為，部分地區甚至出現上訪事件、撬閘損毀水利設施、計量糾紛、等水下田、地下水超采等問題。因此，農業水價形成機制的建立不僅能夠明確用水戶、企業以及政府各自分擔的供水成本，而且可以發揮用水者協會的重要功能，逐步轉變以往村干部間接管理的方式，直接對接供需雙方有效防止村集體代繳代扣、上下游用戶任意截流等現象，從根本上杜絕“加碼”、“搭車”的亂象，有利于減輕農民負擔以及合理征收農業水費。

1.3 實現生態保護與節約用水

長期以來，中國農業水價總體處于偏低水平，對農業用水的管理比較滯后且重視不足，加上沒有大范圍推擠推廣農業節水，無法真實的反映生態環境成本和水資源短缺程度，以致許多缺水地區未能徹底轉變粗放的農業灌溉方式，仍以大水漫灌為主。以朝陽市為例，2019年朝陽市總用水量45617.0萬m3，其中農田灌溉、林牧漁畜、工業生產、城鎮公共、居民生活、生態環境用水量依次為19475.0萬m3、7211.8萬m3、5893.5萬m3、3245.7萬m3、8909.1萬m3、881.9萬m3，農田灌溉用水占42.7%，灌溉水有效利用系數0.518遠低于歐美等發達國家。換而言之，有接近1/2的農田灌溉水被大量浪費，據估計中國每年浪費的農業灌溉水量將近1 000億m3。長期的大水漫灌不僅會導致土壤的鹽堿化，而且還會引起土壤養分的流失。例如，土壤肥沃、地勢平坦的北方地區，非常適合各類經濟作物以及糧食的大范圍種植，但農田環境的破壞給經濟收入和糧食收成帶來了嚴重制約。通過確立用水價格、明確農業水權、充分運用價格杠桿以及建立農業水價形成機制，并經精準計量能夠大大增強農民“節省開支”、“節約用水”的意識，節約農業用水量可明顯降低農民的水費支出。

2 農業水價形成機制的構成要素

2.1 基本內涵

目前，學術界尚未形成統一的農業水價形成機制的內涵，對相關表述還存在一定的爭議。例如，徐成波等[6]認為形成農民與政府合理分擔供水成本機制是農業水價形成機制的關鍵，這既不能完全由市場、價值決定也不能全由市場實現資源配置；黃楠[7]則提出農業水價形成機制不僅是水價的構成公式，更重要的是反映各方主體在農業用水市場中的利益分配關系、職能界定和權利劃分，這是一項準公共產品在市場經濟條件下的資源定價問題；馮廣志等[8]從公共服務與灌溉用水的角度闡述了農業水價行政機制。文章認為，農業水價形成機制是充分考慮水資源動態變化特征、合理選擇計價方式與定價標準、明確用水計量模式、確立定價主體及農業水權等內容，從而建立的農業用水管理及定價制度。

2.2 構成要素

針對農業水價機制國內諸多學者深入探究了其構成要素，黃豆豆等[9]以江寧區為例，全面闡述了農業水價形成機制中超定額累進加價、分類水價、實施終端水價等制度要點；薛小穎等[10]深入探究了合肥地區農業水價所存在的問題，為建立農業水價形成機制提出完善水費計收機制、合理確定農業水費標準等措施；何壽奎等[11]以經濟自立灌溉區農業水價形成機制為研究對象，提出了非農企業與政府、農民用水戶、供水企業“三方滿意”的形成機制；閔學理等[12]從調整水價決策機制、執行水價制定程序以及國家水價政策等方面，以水價改革為基礎建立了長葫灌區水價形成機制；任梅芳等[13]通過對農業水價形成機制有關實踐和研究的梳理，得出有機結合動態補償機制與農戶承載力的水價形成機制。

通過對上述觀點的總結分析，并考慮朝陽市農業水價形成機制的實踐，文章提出其構成要素主要有價格調整機制、計價方式、定價模式、定價主體、農業水權、價格構成及其影響因素等。

3 朝陽市農業水價形成機制現狀

3.1 建立了農業水價形成機制

朝陽市地處E118°50' 19''-121°17 '38''、N40°35' 53''-42°23' 21''之間，下轄雙塔、龍城、朝陽、凌源、北票等縣市區，境內河網水系密布，江河湖庫眾多，主要分布有青龍河、老哈河、大凌河、小凌河4大水系，其中流域面積超過100km2的有69條，總長度2560km，集水面積達到19777km2，地表徑流量13.22億m3。朝陽市屬北溫帶大陸性季風氣候，年均降水量450-580mm，降水時空分布差異較大，主要集中于5-8月。然而受自然環境和地理條件等因素限制，朝陽市水資源存在可利用總量少、開發難度大、開采成本高、邊際效益低等特點，加之降水時空分布不均、農業用水效率不高以及水環境污染，該區域存在水質性、區域性、季節性缺水問題，水資源供需耦合度較差。為此，朝陽市加強了對老舊排水設施、堰塘溝渠、水庫及農田水利設施維修改造力度，并建立了田間地頭及灌排口量測設施，建設完善了獎補機制、水價形成機制、農業水權機制等相關制度。

3.1.1 實行了節水獎補機制

2016年，以鼓勵農業用水戶定額內的節約用水為目標朝陽市出臺了農業水價綜合改革實施方案，明確了“三補三獎”的節水獎補機制。其中，“三補”以農民用水者協會、新型農業經營主體以及種糧農戶等為對象，對于節水成效明顯的用水戶按節水量給予精準補貼；“三獎”主要是對使用高效節水技術、改種耐旱作物、用水量小于獎勵基準10%以內或超過10%以外的用水戶按實際面積每0.067hm2獎勵5元、每0.067hm2獎勵3元、每節約1m3獎勵0.03元或0.04元。由此以來，農民的節水意識不斷增強，參與節約用水的農戶逐漸增多。統計資料顯示，與同等年景相比2018年朝陽市試點地區的節約用水達到30%，每0.067hm2農民水費支出減少10元。

3.1.2 建立了水費征管機制

通過改革建立并完善了農民用水者協會及其管理機制，會長和用水協會的職責進一步更加明確。同時，鄉鎮向農業用水大戶、農民用水者協會、村集體組織等移交小型水利設施的使用權和管理權。其中，協會主要負責用水糾紛化解、村級水利工程水費收繳、送水管水以及管護等工作，農業用水戶、村鎮及水利管理部門等第三方監管協會。水費征收執行一年一公開、一年一結算制度，這也是協會監管工作的重點。農民主導的用水協會促進了水資源的高效利用，對水資源優化配置、矛盾糾紛化解以及提高節水效果等具有積極作用。改革后農民成了“水管家”，大大減少了全市用水矛盾糾紛的發生。

3.1.3 確立了農業水價計價方式

一般地，計價方式有按面積、按用水量或按其它等多種模式，這也是計收農業水價的重要依據。對于用水計量，水價綜合改革以前主要通過支渠口開始計量，按田畝分攤的形式由用水戶承擔從田間溝渠到支渠口損失的水量，這種方式增大了農民的負擔。改革后下移用水計量點至斗口，將計量設施安裝于田間，按實際用水量收費且沒有了溝渠滲漏，農民用多少水就出多少前，用水戶不用守水就一目了然，即減少了用水糾紛、提高了用水效率，又利于降低水費和節約用水。以朝陽縣為例，通過改革實現了渠道的全部硬化，大大提高渠道水利用系數值0.91。另外，精準用水計量設施的建成實現了流量調度全自動、工程管理視頻全監控，數據庫的建設完成提高了農業水價計價方式的信息化、現代化水平。凌源市以簡便適用為基本原則，對不同灌溉類型和不同灌區安裝了50套自動量水設施，將560套簡易量水設施安裝于村級主要進水口處，從而實現用水計量到村，大大提高了用水計量精度。

3.1.4 確立了農業水價定價模式

通過實施農業水價綜合改革，朝陽市確立了分級管理的水價定價模式，即定價權的劃分依據以價格管理權限為主。由朝陽市人民政府以及所在地縣(市、區)政府對大型灌區、中型灌區工程定價，小型灌區以及各類灌區末級渠系的農業水價，既可以由供需雙方協商定價也可由所在地政府定價。農業水價綜合改革明確了其構成要素，即末級渠系水價、方量水價和基本水價組成農民用水的終端水價，對于經濟作物和糧食作物執行不同的標準，農業水價不僅要考慮養殖業類型、邊際成本及市場供求關系等，還要考慮服務成本、用戶承受、供水成本等因素。例如，經濟作物與糧食作物原有水價為0.1852元/m3、0.055元/m3，改革后經濟作物與糧食作物水價調整為0.135元/m3、0.096元/m3。此外，部分試點實施了超定額、超計劃累進加價制，如朝陽縣結合資源性缺水的特點，對超計劃20%、20%-40%、40%以上執行0.158元/m3、0.182元/m3、0.224元/m3的標準；北票市結合復雜地貌的特點，將這一標準適當提高至0.256元/m3、0.320元/m3、0.396元/m3。由此以來，為促進定額管理和計劃用水提供了強有力的保障。

3.1.5 制定了農業水權制度

通過實施定額管理和用水總量控制，即向用水主體逐級分解用水總量指標，以及加強對農業供水約束建立強有力的節水倒逼機制。朝陽市綜合考慮各類水文數據、農田灌溉情況、種養殖結構和用水定額等因素，按照縣(市、區)年農業用水控制總量確定各農戶、各經營主體、鎮村的用水量以及具體的水源，為了明確各用水主體的農業水權頒發相應的水權證，對于結余水權的跨區轉讓或回購則由灌區管理單位實現。經過多年探索，全市堰塘、水庫的資料整編和測繪工作已初步完成，并遵循“先建后補”的原則投入大量的資金用于泵站、溝渠、堰塘、水庫等生態治理以及工程治理，完成量水堰、水位標尺等計量設施的配套。考慮到朝陽市年際降水量變化較大的實際，結合年度來水量預報各地實行動態水權和總量控制，為用水戶合法權益提供切實保障。例如，對朝陽縣實行用水總量年度控制，對種植油菜、谷子、堰塘養魚的用水戶實施專業測算，從而合理確定相應水權；凌源、北票地區，結合水資源分配、農田水利設施狀況、農民管理水平、農業種植結構和農業灌溉特征等因素確立農戶水權。

3.2 農業水價存在的問題

考慮到朝陽市水資源分布不均、地域差異較大的實際情況，不同地區的種植結構、用水條件、農戶收入、水利設施等存在明顯差異，現階段所建立的農業水價機制還不夠完善。

3.2.1 水費收繳難度大

朝陽市屬于傳統糧食種植區，許多農民受到近幾年成本“底板”抬升及農產品價格“天花板”的擠壓處于增產難增收的窘境，承受水費能力較弱。有的農民對農業生產和水費繳納積極性不高，對于提高水費有一定的地處。同時，朝陽市水資源時空分配不均，許多地區仍以傳統的地下水灌溉為主，而這部分不可分配的地下水資源水權無法確立，從而導致難以定價，所以逃避水費的情況時有發生。另外，貧困戶支付水費的能力整體不高。

3.2.2 水價調整機制不完善

水資源存在時空波動大、循環性和流動性等自然屬性，對于該變化特征，朝陽市尚未建立涵蓋方法、周期、依據等內容的水價調整機制，大部分地區仍實行不同水價不同用水期的方式，無法實現錯峰用水難以緩解高峰期農業用水壓力。另外，改革后雖然明確了灌溉水權到戶，但“碎片化”的農田經營模式以及分水源逐戶核定水權，使得實時監管具有較高的成本，收效甚微缺少實際意義。對此，黃豆豆等提出農業灌溉用水因部分地區水權的不確定而不受限制，用水戶灌少灌多沒差別，既無法獎勵節約部分又難以實施超定額用水累進加價，從而使得灌溉用水效率較低，難以推行超定額累進加價。

3.2.3 價格構成機制不完善

改革后，朝陽市的農業水價依然處于較低水平，考慮到農民保護種糧的積極性和承受水費的能力，現階段尚未形成全面反映供水成本和水資源稀缺程度的價值體系，融合了工程水價與田間灌溉水價的終端水價制度尚未廣泛推行，水利設施維護成本與農業用水價格仍然存在一定距離。另外，雖然對養殖業、經濟作物及糧食作物實行了分類水價，并制定了相應的獎補政策，但分檔水價的超定額累進加價制在部分縣市尚未實行，沒有形成能夠有效制約不在乎或不太愿節水農民的機制。

3.3 改革完善的建議

3.3.1 完善農基層水利服務體系

以鄉鎮為單元構建專業服務隊伍、農民用水合作組織和基層水利服務機構“三位一體”的服務體系。加快推進鄉鎮水管站建設、農民用水者協會建設以及管護單位管理體制改革，確保管護責任落實到位，加大業務培訓力度打造一支專業化的基層水利服務隊伍。此外，要加快提升協會服務水平，在人員構成上由村干部和專職人員擔任副會長、會長，有利于實施水費收繳、協同監管、理順村集體與協會之間的關系。加快節水型社會建設，在農田水利建管運行過程中積極引導用水戶的參與，逐步轉變長期形成的使用低價水、免費水的認識，爭取廣大群眾對改革工作的支持與理解。

3.3.2 完善農業水價形成機制

充分考慮地方財政補助能力、水費收取難易程度、農民水費承受能力以及當地水利資源狀況等因素，制定合理的農業水價，將農田水利維護成本與農業用水價格掛鉤，最大程度的反映用水價值，力求農業用水供需平衡。另外，逐步推行分檔水價、實施超定額累進加價和農業節水補償制度，逐步提高水價和征收的水費，進一步增強用戶節水意識和農業節水水平。

3.3.3 完善農業水價動態調整機制

根據農業用水管理情況和農田水利建設狀況，綜合考慮用水量、農作物類型、農戶承受能力、用水戶類型、供水成本、水資源稀缺程度及其需求狀況等因素，廣泛征求各方意見，及時準確把握調價進度、力度和時機，制定合理的調整計劃和動態調整機制，保證農業水價調整后可實施、可接受。

4 結 語

經過近幾年的探索朝陽市建立了農業水價機制，在一定程度上解決了節水灌溉、水資源調配、水利設施管護、農業水權等問題，但依然存在農業水費征收困難、農田水利管護資金不足、水資源利用效率不高以及農業灌溉方式粗放等問題。所以，各地要因地制宜建立更加完善的農業水價形成機制，以防出現類似朝陽市的問題。