豐滿重建工程征地移民安置工作成效分析

楊文軍

(中水東北勘測設計研究有限責任公司，長春 130021)

1 項目概況

豐滿水電站歸屬于吉林省所有，坐落于松花江流域，具體位置在豐滿峽谷口附近，下游建有永慶反調節水庫。豐滿水電站重建工程被評級為一等大(1)型工程，核心職能為發電，兼有防洪、供水職能，距吉林市16km，工程對外交通十分便利。豐滿水電200MW站的庫容總量將近104億m3，蓄水位約263.50m；新建成的水輪發電機組有6臺，均具備容量，多年平均發電量17.09億kWh。工程建設總工期78個月，首臺機組已于2019年7月投產發電，預計靜態投資可達72.5億元，總投資近90.8億元。豐滿水電站全面治理(重建)工程的覆蓋范圍廣泛，總占地面積約240hm2，其中房屋建筑面積在41060m2左右，豐滿區小白山鄉的3個村(青山、段吉、腰屯)與4個村民小組、1個福利院，1個家屬區，12家企業單位都在此范圍中，需要搬遷家庭總計134戶，移民數量381人，待安置生產人口124人。當地對失地人口安置全部進行貨幣補償，移民總投資為41527.68萬元。為了能夠給移民安置工作的有效開展提供參考依據，當地政府陸續出臺專項政策規劃：2010年6月，完成了《豐滿水電站大壩全面治理工程可行性研究階段施工總布置規劃專題報告》的設計并正式頒發；2011年政府對《建設征地移民安置規劃大綱》進行了批復;2012年1月國家發改委對《建設征地移民安置規劃報告》進行了批復；隨著相關政策文件的陸續出臺，也就給豐滿水電站征地移民工作的開展與執行提供了制度層面上的支持與參考，指明了工作開展的方向與路線。

2 征地移民安置協議簽訂、實施規劃編審

工程于2012年10月28日正式開工，2013年3月，業主單位與吉林市豐滿區人民政府簽訂了《豐滿水電站全面治理(重建)工程 建設征地和移民安置協議》，2013年7月吉林市豐滿區移民辦與中水東北勘測設計研究有限責任公司簽訂了移民綜合設計合同，同年項目業主單位與吉林市利安監理公司簽訂了移民綜合監理合同。為此由業主單位、實施單位、綜合設計單位及移民綜合監理單位形成一個4方移民實施聯合體，共同進行征地移民安置相關工作。

3 移民安置實施

在移民安置相關政策文件陸續出臺后，豐滿水電站對于移民安置工作的實施便立即開啟。為確保移民安置工作順利完成，避免對水電站重建工程施工正常進度造成干擾，政府、業主及相關部門單位對移民安置的實施形成共同認識，即先移民后建設，統籌兼顧，并設置移民辦公室負責專項工作的開展，具體實施情況如下。

3.1 農村移民安置情況

豐滿水電站有關于農村地區的征地移民工作重點集中在棄渣場、人工骨料加工系統和骨料運輸道路三個主要部分。具體實施情況如下在2013年7月份，根據政府和業主雙方所簽訂的合同協議，以及政府出臺的相關政策文件，針對人工骨料加工系統內的農民移民安置情況便基本完成，補償工作基本落實；2014年10月份，段吉棄渣場周邊的農民移民安置工作也基本告一段落，為豐滿水電站工程重建清理了足夠的建設用地。在原本的規劃設計當中，對于農民的移民安置工作所制定的方案為選址本村靠后的位置，重新建房進行安置，但是在具體落實過程中，根據當地的實際情況進行了相應的整改，由分散安置方式轉變為就近購買樓房安置的方式，涉及居民家庭12戶，所選定的移民生活安置區分別是一是豐滿街道的裕豐山水小區和萬科滑雪場。在居民搬遷之前，兩個移民安置點內的基礎設施建設工作業已完成，公共基礎設施基本完備，生產補償方面采取了貨幣補償形式，向移民發放相應額度的土地補償及安置補償費用。同時，工程設計中臨時占用林地沒有計列安置補助費，但《使用林地可行性報告》中，按照林業部門的行業規定，計列了安置補助費。實施時，根據吉林省水庫移民管理局的意見，計列安置補助費。

3.2 工礦企業處理

豐滿水電站的重建過程中涉及到的企業單位有12家，針對這些企業的移民處置當中，所采取的安置補償方式由貨幣補償、遷建安置兩種所組成。截止到2014年5月份，對于全部12家企事業單位的貨幣補償款項撥付工作基本完成，對于企業的遷建安置工作也在有條不紊的秩序之下注意完成。在此過程當中，部分企業對于期間地址的選擇多次變更，在2014年確定了安置地址，且前期的土地相關后續辦理工作均完成，于2016年開工建設，但建設過程中，由于手續辦理以及工程基礎開挖等問題，一度處于停滯狀態。隨后經過多次協商后，再次選定遷建地址，并最終完成了企業遷建工作。

3.3 其他專項設施遷改建情況

除上述工作之外，有關于其他項目的專項設施遷建工作同樣保持良好秩序，逐步達成預期目標。根據最初的計劃，為確保豐滿水電站重建工程項目的開工時間不延誤，截止到2013年第一季度，其他專項設施遷建改建工作陸續完成，其中，對通信設施的遷建完成13個，對電力設施的遷建完成9個，且全部項目均合格驗收，功能正常，移交原產權單位管理。

3.4 城鎮移民安置項目

在豐滿水電站重建工程中所涉及到的城鎮居民安置工作中，很多居民認為原本的補償無法滿足預期，因此提出新的補償需求，這與原本所進行的設計之間存在有較大的差距，而為了確保豐滿水電站重建工程項目能夠按時啟動，業主單位在2014年8月份擬定“拌和系統用地位置變更的請示”，并上報吉林省人民政府，經吉林省人民政府批示后，設計階段對于某城鎮家屬區的征地移民方案終止實施，并發布了通告，解除“停建通告”，至此，城鎮移民被迫取消[1]。

3.5 施工對環境的影響

由于管理不善，自2013年工程開工至工程結束，由于骨料的開采、骨料的加工及運輸車輛等產生的噪音及粉塵，對居民的正常生產生活和農作物的生長產生不利的影響。幾年來，經過專家論證、評估，應支付的施工影響補償費不低于2千萬元。如果施工單位按章操作，對居民的生產生活沒有影響，這些費用是完全可以避免的。

4 主要經驗和工作亮點

在豐滿水電站重建工程的征地移民安置工作進行過程中，當地政府積極采取措施，靈活應對移民安置過程中所發生的種種突發狀況，并且在其中總結了一系列的經驗，這些為其他水利水電工程征地移民安置工作的開展提供了一些參考，具體情況如下。

4.1 做法與經驗

4.1.1 組織保障

在確定豐滿水電站征地移民方案之后，豐滿區地方政府便在第一時間成立了專門的工作小組，從組織層面上為工程的進行提供支持和保障。該小組的組長豐滿區區長擔任和直接領導，創建移民管理工作辦公室，并且區內的國土資源、財政、林業、公安執法、等等相關部門全部參與其中，明確分配各個部門在移民安置工作當中所承擔的責任，劃分職權范圍，以確保移民安置工作能夠高效地推進。

4.1.2 政策支持

豐滿水電站重建工程所處的地理位置具有一定的特殊性，位于豐滿區的城鄉結合部，城鎮、農村居民在收入水平、生產生活方式、理念等各個方面均存在有一定程度上的差異，加之以當地本身的城鎮化建設持續推進，使得長期以來當地的征地移民、補償安置的標準被抬高，價格已經超出了中央政府在“471、679”號令當中所制定的標準。針對這樣的現象，為避免在移民安置工作遭阻礙，產生矛盾與沖突，早在2011年的項目可行性規劃階段內，省政府便下發文件明確了豐滿工程償標準，從政策層面上對于豐滿水電站重建工程中征地移民補償工作提供了強有力的支持。

4.1.3 施工現場協調機制

豐滿水電站重建項目在2015年開始全面施工，但是受項目所處地區的特殊性所影響，周邊居民區聚集，且運輸道路周邊分布有多個采摘果園，以致于施工、原料運輸過程中產生了一定程度上的噪聲、粉塵問題，對居民的正常生產生活造成干擾，一些情緒較為激烈的居民，一度進入施工現場，阻礙了工程的順利進行。針對這樣的現象，在業主單位及地方政府的共同努力之下，創建了協調工作辦公室，進行現場辦公，主要職能有二，一是負責施工現場的日常巡查工作，二是加大對施工周圍百姓的宣傳工作，化解矛盾。據當地政府披露信息顯示，在施工現場協調辦公室成立之后，總計接待群眾數量140批次，500余人，包含38批次的集體訪問，10次現場阻工的調節，此外有3名居民的阻工行為較為激烈，經協調辦公室勸說后仍然未平靜，為避免造成更加嚴重后果，由公安部門介入處理?？梢哉f，正是在施工現場協調機制的作用之下，才確保豐滿水電站重建工程項目能夠順利完成。

4.1.4 監管審計

征地移民安置工作涉及到大量的資金運行，在此過程中難免有不法分子監守自盜，違背職業道德侵占移民資金。為避免此類現象發生，當地移民管理部門對移民項目開展過程中所涉及到的資金進行專項監管及審計，尤其是對資金使用程序的規范性進行重點監管；區政府定期開展內部審計，確保移民安置的資金專款專用，確保費用支取的手續合規合法，保證全部移民的補償款都能夠落實到位。

4.2 工作亮點

4.2.1 人工骨料加工場用地方案調整措施

豐滿水電站重建工程征地范圍內，涉及到的人工骨料加工場占據重要位置，關系到整個工程項目能否順利推進。而當地村民對于最初的補償標準并不接受，對補償安置選址有所不滿。針對這樣的現象，為確保整個工程項目能夠按時開工，征地移民管理工作小組對原本的方案盡可能進行了調整，從原本的選址區域，轉移到豐滿區社會福利院附近區域內，為村民提供了其他選址。后經村民對兩個安置點選址的實地考察后發現，原本的選址點生活、生產條件可以達到預期標準，遂選址原本設計方案。

4.2.2 左岸混凝土拌和系統占地調整措施

根據原本的規劃設計，豐滿水電站重建工程中的左岸混凝土拌和系統位于河南社區，需要搬遷的居民有125戶。但是居民對于政府提出的補償金額并不滿意，并且提出了遠超于實際價值的補償要求，而針對這樣的現象，業主單位經過與移民管理辦公室的協商之后，選擇對左岸混凝土拌和系統占地進行調整，并且在2013年5月，變更了用地位置，取消城鎮移民安置項目。對于這一決定，125戶居民聯名起訴業主單位及地方政府，并向國家信訪局提出徹查的要求，隨后經國家信訪局的實地考察后確認，125戶居民提出的移民安置補償要求不合理，業主單位及地方政府的變更理由正當合理，各項程序均按照國家規定要求。

4.2.3 農村移民生活安置調整

在原本的規劃設計工作當中，對于農民的移民生活安置方案與最終的實際執行情況并不相同，期間發生了一定的調整與變化。在產業規劃及經濟發展的需求驅動之下，豐滿水電站重建工程的農民移民生活安置方案中，先后將人工骨料加工系統、棄渣場用地納入到規劃范圍之中。2012年，由萬科房地產公司負責的移民安置點已經開工，各項生產、生活基礎設施建設也在有序推進，因此對于后續添加的農村移民選擇了其他安置方式，根據實際請客，采取了因地制宜的移民安置規劃方案，在農民原本居住地附近，就地購買新居樓房，作為安置點，對工骨料加工系統、棄渣場用地涉及到的農村居民進行了安置。顯然，這樣的方式更加靈活，且效率更高[2]。

4.2.4 新增骨料運輸道路

在最初的設計方案中，骨料運輸道路需要穿越整個小白山鄉腰屯村的核心道路，但是該條道路年久失修，且過于狹窄，民房分布密集，距離道路的邊距不到5m。而施工材料運輸過程當中，難免會出現粉塵、噪音等情況，導致居民的生活質量極具下降，影響正常生產生活秩序，這也是施工初期居民上訪不斷的一個重要原因。在這一現象產生之后，業主單位及地方政府積極協商，尋找解決問題的辦法，最終選擇了另外一條距離相對較遠，但路況好，且遠離居民核心區域的路線，既避免了對當地居民正常生活所帶來的干擾，同時也確保骨料能按時運輸到施工現場，杜絕了居民阻工、上訪事件的發生。

5 移民安置總體效果

從整體上來看，豐滿水電站重建工程中的整體移民安置工作取得了較高的效果。整個移民安置工作均是在政府相關政策文件的指導之下進行，相關單位部門履行各自的職責，簽訂協議書，各個部門做到了各司其職，有效完成了本職工作內容。因此，盡管在征地移民安置工作中遭遇到了一些困，但經過多方協商與努力，使得困難基本克服，各個階段任務有效完成，為豐滿水電站重建工程的如期開工奠定基礎。

6 存在的主要問題

豐滿水電站重建工程比較特殊，從地理位置上來看屬于國家4A級風景區范圍內，從行政區域劃分上來看，處于城鄉結合部交界，因此無論是土地性質，抑或權屬關系均比較復雜。同時，周邊居民在此生活時間近百年，生產生活設施規模較大，加之以周邊近年來持續不斷的商業開發活動，極大地提升了人們對于移民補償的期望值，這些都是增加了征地移民工作開展難度，受此影響，在具體工作中也產生了一些問題，具體如下。

6.1 政策層面問題

從政策層面上來看，豐滿水電站重建工程項目的征地移民主要問題在于，棄渣場用地性質問題。在前期的調查工作中，國土資源部將棄渣場用地納入到用地批復名單之中，并且在可行性調查中也將這一部分以永久征地為標準進行了補償費用計算。然而在具體實施階段中，國土部門將棄渣場永久用地核減，而豐滿區政府在建設用地審批階段中，為確保整個工程項目能夠按時開工，放置工程延誤，便按照初期設計開展了移民補償工作，國土部門對于棄渣場的在土地預審、建設用地批復階段的政策變更，對移民補償工作造成困擾，使得段吉、青山兩個棄渣場的移民補償超支。

6.2 施工影響問題

在原本的設計方案中，施工現場、骨料運輸的過程中，通過降噪、降塵措施的實施，對于周邊居民區、居民生活區、耕地及果園所產生的影響可以忽略不計，但是在施工之后卻發現噪聲及揚塵均超出可控范圍之內，引起周邊居民的強烈不滿，甚至一度阻礙工程的正常進度。針對這樣的現象，業主單位及地方政府臨時采取變更措施，成立協調小組，對居民的矛盾加以溝通、化解，以確保工程項目的順利推進，但最初所造成的影響卻無法避免地導致工程工期受到延誤，且補償成本費用、時間成本也隨之增加[3]。

7 結 論

綜上所述，通過對豐滿水電站重建工程征地移民安置的案例分析后可以發現，征地移民安置是一項十分復雜的工作，工作內容牽扯到多個方面，而現階段很多水利水電工程項目的征地移民工作都面臨著政策規劃與具體施工方面的問題。這些問題的解決中，首先要在征地移民安置規劃設計階段引起重視，要深入實地展開調查，對地方政策、土地權屬等情況進行全面分析，制定多個方案備選，提高征地移民安置工作的可行性。其次，靈活調控征地移民安置補償標準，從實際出發。特別是城鄉結合部地區，受城市拆遷補償的影響，同一地區的補償標準的差別較大，不利于征地移民工作的開展，甚至會影響到社會穩定性。最后，地方政府要起到帶頭作用，各個部門積極參與，與業主單位密切配合，加強與移民的溝通，共同為移民安置工作的順利進行提供保障。