農田灌溉水權分配若干問題探討

王 曉，王思哲，黃喜良

（1.中國水利水電科學研究院，北京 100038；2.河南省農田水利水土保持技術推廣站，河南 鄭州 450003）

1 引 言

中國農業灌溉是用水大戶和耗水大戶，農業灌溉用水占全社會用水總量的50%以上，同時農業灌溉用水又是耗水大戶，耗水率約占全社會用水耗水率的70%以上。無節制用水、粗放用水不但造成水資源緊張，而且導致面源污染、地下水漏斗等生態環境問題的發生。解決我國水資源供需矛盾的突破口在提高農業用水效率，逐步減少農業灌溉用水在全社會用水總量中的比重，而提高農業灌溉用水效率的關鍵，是明確農業灌溉用水的權利和責任，建立健全農業灌溉用水總量控制和定額管理制度。這個制度的關鍵是用水權利的分配問題。文章針對各地改革中出現的水權確權適之以寬問題為切入點，以清豐縣等地農業灌溉水權分配實踐為分析對象，通過對農業水價綜合改革中有關水權確權問題的分析，提出農業灌溉水權確權的有效解決途徑。

2 農業灌溉水權分配、確權、管理若干問題探討及對策分析

2.1 農業灌溉用水權利與責任劃分基本問題

農業水價綜合改革首先是要劃分農業灌溉用水的使用權，明確用水的權利和責任?！皣野l改委等部門關于貫徹落實《國務院辦公廳關于推進農業水價綜合改革的意見》的通知”中明確提出，“農業水權分配要科學合理，總量控制和定額管理要與當前農業用水總量、未來農業發展需求、區域用水總量控制指標、江河水量分配方案及節水目標相匹配，在保障合理灌溉用水的基礎上適度從緊”，為分配農業灌溉用水權指明了方向。

2.1.1 水權的基本概念

水權是指水資源的所有權以及從所有權中分設出的用益權。水資源的所有權是對水資源占有、使用、收益和處置的權力，所有權具有全面性、整體性和恒久性的特點?！吨腥A人民共和國水法》第三條規定“水資源屬于國家所有。水資源的所有權由國務院代表國家行使?！辈⑻貏e指出“農村集體經濟組織的水塘和由農村集體經濟組織修建管理的水庫中的水的使用權歸該農村集體經濟組織，而不是所有權?！币虼耸〖壱韵赂骷壵P于水權分配的權利均為使用權。

2.1.2 總量控制和定額管理

所謂總量控制是指某一區域在一定期限內對各部門用水總量的控制性管理，是水資源分配的宏觀控制指標。定額管理是指在一定時間內（現階段或豐枯期）按照相應核算單元確定的，符合合理用水、節約用水要求的各類農業用水的限額。包括農作物灌溉用水定額、農村居民生活用水定額、牲畜用水定額和漁業用水定額等，是建立水權制度，精細化分配水權的基礎。例如，按照最嚴格水資源管理制度確定的總量控制方案，某縣各行業分配的總量指標只有1×107m3，那么工業、農業、城鄉生活、生態等各行業都要用水，為滿足各行業用水需要，必須將僅有的水資源按照一定規則或比例分配給各行業，各行業再結合本行業發展的需要將用水指標分解到各個用水戶。而各行業用水戶得到的用水指標，則是按照科學測定和實際用水水平確定的用水定額。

2.1.3 確立農業灌溉用水的責任制度

解決農業灌溉用水效率不高，無序用水問題，必須通過明晰農業灌溉用水者的責任，通過用水權利的分配，約束用水者的行為，節制無序用水問題，增強用水者的責任感，為資源節約型農業發展創造條件。

2.2 農民合理的灌溉用水需求問題

受豐枯季節、種植作物變化、灌溉手段、水源便利程度、取水成本等多重影響等，現階段按照總量控制分配的農業灌溉用水使用權與農民實際灌溉用水量的合理需求之間存在一定差異，即現有生產條件和灌溉方式下，農民畝均灌溉用水量可能超出按照總量控制條件下灌溉定額分配的用水量，導致水權分配方案與實際脫節，造成改革棚架。那么為滿足農民灌溉用水的合理需求，必須建立一個既符合總量控制分配的用水量權屬指標，又能滿足現階段農民灌溉實際用水需求的合理用水機制。這個機制就是建立在以總量控制指標為奮斗目標（即是現在達不到，通過開展農業水價綜合改革，限期達到），以農業灌溉用水限額為現實基礎，通過建立健全節約用水制度和行動計劃（包括采用節水灌溉生產方式、改種低耗水作物、調整種植結構、輪作休耕等激勵約束機制）分階段落實節水措施，逐步實現節水，最終將定額管理的用水量控制在用水總量控制指標范圍內。

2.3 初始水權確權對象問題

耕地權屬與農業灌溉用水權屬的關聯性。當前中國農業灌溉用地中也存在兩種性質的土地問題，即國有性質的農業灌溉用地和集體性質的農業灌溉用地。按照《土地管理法》的土地權屬界定，國有農業灌溉用地的使用權由取得國有土地權屬證書的單位使用。集體土地的所有權歸集體經濟組織所有。而一個行政村級集體經濟組織內部還存在兩級集體經濟組織，兩者之間的土地權屬互不侵犯。

農業灌溉用水的初始使用權證發放對象?；谏鲜鐾恋匦再|及《中華人民共和國農村土地承包法》的相關規定，農業灌溉用水的初始使用權應分別發放給國有土地初始使用權者、農村集體經濟組織及有承包權的農村集體經濟組織成員持有。當前農村的土地承包權有兩大類三小類，一是國有土地由集體或個人承包經營，二是集體土地按照雙層經營模式分別由集體經濟組織直接經營或集體經濟組織成員按照家庭聯產承包責任制承包經營。那么國有土地水權證書應發給國有土地使用權人，不能發放給通過流轉承包的責任人（但是國家所有依法由農民集體使用的農村土地，由使用該土地的農村集體經濟組織、村民委員會或者村民小組發包的由發包者持有）。集體經濟組織土地的水權使用證書應分別發給集體經濟組織或獲得集體土地承包權的集體經濟組織成員持有。

合理處理農業灌溉初始水權與實際用水者之間的關系。基于我國耕地所有權、使用權和經營權分離的實際情況，在初始水權確權過程中，許多地方出現因耕地使用權人通過發包、轉包、入股等方式，獲得收益，自己有使用權，而不種地，不實際灌溉用水。從法律地位上考量，為減少矛盾，初始水權確權應確權給使用權人。使用權人與承租者之間以契約方式或級差地租方式約定發生精準補貼和節水獎勵時的經濟結算辦法。

2.4 水權管理問題

水權確權的責任主體。農業灌溉用水的使用權的確權主體為縣級人民政府。水行政主管部門受縣級人民政府委托做好實施政策制定、初始水權確權、水權證書制作、技術指導、水權監督等行業管理工作。按照屬地管理的原則，縣級人民政府授權鄉（鎮）級政府頒發水權使用證書，以及證書的更換、水權的調整等過程管理。

水的初始使用權的管理。農業初始水權管理和頒發分三個層級。第一層級，根據既定的全縣水資源總量控制目標和分行業用水分解指標的基礎上，水行政主管部門依據農業用水總量控制指標，參照《農業用水定額》、考慮近年來不同頻率條件下農業灌溉用水情況、地表水和地下水灌區面積、農業用地中耕地和非耕地灌溉情況、考慮基本農田和一般農田灌溉情況等因素，按照因素分配法，打捆分解到鄉鎮；第二層級，以鄉鎮為單元實施總量包干，以灌溉定額為衡量標準，由鄉鎮按照灌溉面積、種植結構、地表水供水量、地下水供水量情況，分解到行政村；第三個層級，行政村按照本村的總量控制指標，水源灌溉系統保障對象情況，以地以作物確定水量，分解到村民組、落實到農戶，細化到地塊。

正確處理使用權證書頒發中存在的問題。據調查，當前我國農民人均耕地0.10 hm2，由于耕地質量及耕作方便等因素，往往每戶農民擁有兩塊或兩塊以上的耕地地塊，同時不同的地塊使用不同的灌溉水源。為解決農戶多地塊、多水源及一個水源多戶使用的情況，在水權使用證書發放過程中，結合農田水利設施使用權證的發放模式，為減少水事糾紛，在水權使用權證書載明水源位置、控制灌溉面積、使用權人等要素。

2.5 用水權益交易問題

建立健全農業灌溉水權交易的政策支持體系。制定縣域水權交易管理辦法，重點解決水的使用權交易后的使用問題。對于總量控制內（水權證書載明的用水權益指標）節約的水量，通過用水戶協會協商機制，優先在內部交易。當內部需求飽和條件下，通過縣級水市場交易平臺公開交易。當公開交易后沒有交易出去的余量，由財政兜底收儲。加強對由財政兜底收儲部分水量的使用管理，可以探索農業節省的水量支持工商業建設項目有償使用。

節余水量交易的差異性。水權證書上載明的用水使用權指標中，可能出現當地總量控制指標不能滿足當前農民灌溉用水合理需求，在落實定額管理時，考慮農民合理用水需求，現階段暫時分配農民灌溉用水權屬指標之和要大于總量控制指標下的用水量指標。在用水使用權節余交易時，交易的空間范圍不同。即總量控制和定額管理一致條件下確定的初始水權節約的用水量，不但可以享受精準補貼、節水獎勵，而且節約的水量還可以通過集體經濟組織內部、跨區域跨行業售賣交易，實現再增值。而按單一定額管理測算的年用水限額內節約的水量，即總量控制指標和定額管理與定額管理之間的差額部分，則只能享受精準補貼、節水獎勵，在本集體經濟組織內部交易，而不能跨區域售賣交易。因為它不是用水戶當然的用水權益，而是考慮合理用水需求現階段暫時照顧的用水量。

培育水量交易市場。推動水的使用權流通，促進農業灌溉用水使用價值的實現。一是構建使用權交易平臺，充分利用縣級產權交易平臺開展水的使用權交易，實現資源共享。二是充分利用信息化的手段開展線上、線下自主交易，為農業水量自由交易提供便利條件。

3 結論

水權制度是落實最嚴格水資源管理制度的重要實現手段，是促進水資源節約和保護的重要激勵機制。農業灌溉水權確權是開展農業水價綜合改革的前置條件，而水權的分配牽涉諸多因素，文章通過有關農業灌溉水權確權實踐及若干問題探討，揭示了如何把握政策執行與農民合理需求之間的關系，更好地解決改革過程之中適之以寬，影響改革效果的問題，為深入推進農業水價綜合改革提供有益借鑒。