湖南省洞庭湖治理回顧及效益分析

安秋香，黃 兵，毛春梅

（1. 湖南省水利水電勘測設計研究總院，湖南 長沙 410007；2. 河海大學公共管理學院，江蘇 南京 210098）

1 概 述

洞庭湖位于湖南省北部，南接湘資沅澧四水，北連長江。洞庭湖是長江中下游重要的調蓄湖泊，承擔長江汛期巨大的調洪任務，對長江中下游防洪起到重要作用，洞庭湖區也是湖南省重要的工農業生產基地，國家糧油基地，在湖南省國民經濟和社會發展中具有舉足輕重的地位。2014 年4 月，《洞庭湖生態經濟區規劃》獲國務院批復（國函〔2014〕46 號），標志著洞庭湖生態經濟區建設正式成為國家重大戰略；同年，湖南省發改委專門成立“洞庭湖生態經濟區發展處”，統籌湖區的建設與發展；湖南省委、省政府出臺“關于加快推進洞庭湖生態經濟區建設的實施意見”（湘發［2014］19號）。在此背景下，回顧洞庭湖治理并分析其防洪效益具有重要的理論價值和現實意義。

2 洞庭湖治理情況

新中國成立以來，洞庭湖治理可分為四個階段[1～2]。

1）第一階段：合垸并流整修堤防。1949 年冬開始修復潰垸、漬垸，堵復潰口；整理洪道、建閘修南洞庭湖，實施荊江分洪工程；合并200 多個堤垸形成沅澧大圈和沅南大圈；建成明山頭、大東口、趙家河等排水閘及黃茅洲船閘、羅家鋪節制閘和沙河口、王家垱進水閘等工程；堵調弦口，實施松澧分流；建設農場；建成巖汪湖、坡頭、明山等大型電排站；建成沖柳、爛泥湖、南湖、野湖四處大型撇洪渠。截至1978 年止，湖區堤垸個數由1949 年的993 個合并為227 個，將6 400 km 堤防縮短為3 740 km，基本解決了洞庭湖區水系紊亂、亂圍亂墾的問題，形成了洞庭湖區目前的防洪治澇格局。

2）第二階段：建設防洪蓄洪工程（一期治理）。1980 年開始對重點堤垸進行堤防除險加固，湖區11個重點垸1 191 km 防洪大堤普遍加高了1～2 m，加寬了2～3 m，基本保證在1954 年洪水位情況下不漫堤。24 個蓄洪垸緊急救生轉移、安全建設得到加強，較大地提高了抗洪能力，在洞庭湖區抗御1995，1996，1998，1999 年等幾次特大洪水中發揮了重大作用。1994 年湘江流域出現百年不遇的高洪水位，湖區沒潰1 個重要堤垸。

3）第三階段：綜合治理（二期治理）。1996 年啟動二期治理，加固11 個重點垸堤防，整治南洞庭湖、藕池河洪道；加固長江干堤；建設城西垸、民主垸、安澧垸、大通湖東垸、共雙茶垸及錢糧湖等蓄洪垸安全應急工程；河湖疏浚工程；平垸行洪退田還湖移民建鎮工程；新建澧南、圍堤湖、西官3 處大型分洪閘；平廢112 處雙退垸的阻洪堤壩；更新改造大型排澇泵站。通過上述工程建設，洞庭湖區11 個重點堤垸基本達到20 年一遇防洪標準。

4）第四階段：三峽工程后期治理（近期治理）。為應對三峽工程對江湖關系變化的影響，加固錢糧湖等三大垸圍堤工程和19 個蓄洪垸堤防工程；加固麻塘垸堤防工程；治理華容河；建設錢糧湖等三大垸蓄洪安全工程；更新改造大型灌排泵站；下荊江河段（湖南段）河道整治工程；長江中游熊家洲至城陵磯河段崩岸重點治理工程；黃蓋湖防洪治理工程；洞庭湖北部地區片、松澧地區片、湘資水尾閭片、沅澧大圈片以及岳陽市和沅江市城區片共計6 大河湖水系連通工程；四口水系綜合整治工程等。通過上述治理工程，減輕了長江入湖水量持續減少對湖區水環境的不利影響。

70 年來，湖南省在湖區基本建成了以上游水庫、堤防、灌排泵站、引排水閘、蓄滯洪區、河道治理等工程措施與水文預報、水庫調度等非工程措施相結合的防災減災體系，基本具備了防御1954 年洪水的能力，防洪抗旱減災的安全性需求基本得到滿足。

3 洞庭湖治理效益分析

黨的十八大以來，黨中央通過頂層設計積極推進經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設“五位一體”的總體布局。水利是國民經濟和社會發展的基礎和命脈，“興水利、除水害”，保障人民生命財產安全，提高人民生活水平，改善人居環境，促進經濟發展，維持社會穩定，為“五位一體”建設提供支撐與保障，發揮了巨大效益。

3.1 經濟效益

洞庭湖治理的經濟效益主要體現在防洪效益上。根據《已成防洪工程經濟效益分析計算及評價規范》（SL 206-2014），防洪經濟效益分為直接經濟效益和間接經濟效益。

1）直接經濟效益。防洪經濟效益引用《湖南水利與經濟社會發展關系研究》[3]計算成果，1955—2017年，洞庭湖區防洪效益為12 640 億元（當年價），多年平均防洪效益為200.6 億元（當年價）。

《已成防洪工程經濟效益分析計算及評價規范條文說明》提到，防洪工程的經濟效益包括可減免的洪災損失和可增加土地開發利用價值兩部分，已成防洪工程可增加的土地開發利用價值已基本體現在減免洪災損失中，不另外單獨計算土地增值部分。《湖南水利與經濟社會發展關系研究》計算中，洪災損失都是以1954 年為參照年，限于當時經濟條件和工程水平，其淹沒損失計算的有效范圍較小，實際上，洞庭湖區防洪工程在增加可利用土地和優化土地利用結構方面的增值量巨大，洞庭湖區耕地面積從580 萬畝增加到860萬畝，洪澇保收達到650 萬畝，沿湖城鎮增加的建設用地近100 萬畝。這部分效益無法精確計量。

2）間接經濟效益。防洪工程減少了因洪災損失給災區內外帶來的間接損失，包括地域性波及損失和時間后效性波及損失。減少的間接損失即防洪間接效益，間接效益包括：減輕防洪搶險的強度和壓力；減輕大洪水年份蓄洪造成的損失；避免了特大洪水可能發生的毀滅性災難；減少了長江中下游和四水上游的洪災損失；避免了交通中斷給社會經濟造成的影響；間接經濟效益還包括疏浚河道，調洪補枯增加了通航時間，增大了通航能力。這部分效益無法精確計量。

3.2 生態效益

洞庭湖是與長江保持水體自由交換的大型天然湖泊之一，形成了復雜的江河湖泊復合型濕地生態系統，是全國最大的淡水濕地，具有調節區域生態環境、氣候，降解污染物、涵養水源等生態功能，對維護長江流域生態安全具有重大戰略意義。洞庭湖的長期治理，保障了其穩定的生態功能，為解決生態環境問題、實現高質量發展，不斷滿足人民群眾日益增長的生態環境需要發揮了重要作用。

洞庭湖既是珍稀水生生物及資源性魚類的繁衍地和活動場，也是具有世界意義的珍稀遷徙性鳥類的越冬場和棲息地，被世界自然基金會列為全球淡水生態系統200 佳，中國生物多樣性保護的40 個關鍵區域。目前，洞庭湖區已建立2 個國家級和2 個省級自然保護區。擁有淡水魚類117 種，其中國家一級保護的有中華鱘、白鱘；淡水哺乳動物有國家一級保護的白鰭豚和二級保護的江豚；野生植物和歸化植物1 186 種；區內記錄到鳥類317 種，其中國家一級保護的有東方白鸛、黑鸛等，是長江流域的生物物種寶庫[4]。

洞庭湖退田還湖、退耕還湖后形成的穩定與非穩定水域不但使水生物的多樣性更豐富，且形成了更大的水面，“湖泊效應”更明顯，改變了湖區局部氣候，包括降水量增加、濕度增加和無霜期延長[5，6]。

洞庭湖治理改善、美化了湖區環境，給當地居民提供了幸福、健康、宜人的生活環境。

3.3 社會效益

洞庭湖治理降低了水旱災害損失率，為創造良好、穩定的生產生活環境提供了最基礎的支撐和保障，為保障糧食安全發揮了重要作用。新中國成立以來，洞庭湖防洪能力得以迅速提高，排澇能力大大增強，調蓄容積也擴大了，洞庭湖年均入湖水量約2800 億m3，入、出湖洪峰削減比達30%，同時規劃建設的160 億m3的蓄滯洪區用于分蓄超額洪水，巨大的防洪蓄洪工程體系，對洞庭湖區、對長江中下游地區特別是武漢的防洪保安作用不可替代。

水利工程建設拉動就業和促進土地增值及產業結構優化。水利工程建設產業鏈長，帶動建筑、機械產業發展，增加就業機會和農民收入。

洞庭湖治理項目中的農村飲水安全工程、水利血防工程，事關農民切身利益，是農村群眾最關心、最直接、最現實的利益問題，是重大的民生工程，也是加快社會主義新農村建設和推進基本公共服務均等化的重要內容。現在湖區自來水普及率由2012 年的43%提高到2017 年的82.7%，農村飲水實現了喝水困難到喝好水的飛躍，減少了血吸蟲病的傳播。血吸蟲病是危害洞庭湖地區廣大群眾身體健康的嚴重疾病。新中國成立前，由于缺少防治措施，湖區人民患病率很高。1949 年后，在黨和政府的領導下，通過采取并垸合流、高圍墾種、矮圍滅螺、大堤護坡結合滅螺等措施，血吸蟲病害得到有效控制。2010 年，血吸蟲新患者人數比建國初期下降了99.88%。

3.4 文化效益

洞庭湖區是楚文化的重要發祥地，有“八百里洞庭美如畫”“天下第一水”的美譽。千百年來，洞庭湖以其煙波浩渺、橫無際涯、氣象萬千的氣勢和風光吸引了天下游客，歷代文人墨客都對美麗的洞庭湖作過熱情的吟詠，如“江天暮雪、洞庭秋月、遠浦帆歸、漁村夕照”描繪的就是洞庭湖區。北宋著名政治家、軍事家和文學家范仲淹的《岳陽樓記》，把洞庭湖的雄偉磅礴氣勢描繪得淋漓盡至、膾炙人口。即使在陰晦沉霞的天氣，也給人別致、譎秘的感覺，激起人們的游興[4，7]。環湖區有君山、杜甫墓、楊么寨、鐵經幢、屈子祠、躍龍塔、文廟、龍州書院等55 個國家、省、市級風景區，7 個國家級歷史文化名城名鎮名村。世界最大的蘆葦蕩——沅江鹿湖蘆葦場、東南亞最大的自然荷花景區岳陽團湖、千年古漁村湘陰青山島漁村等等都坐落在洞庭湖區。洞庭湖是湖湘文化的重要載體，大力開展洞庭湖綜合治理，逐步恢復洞庭湖原貌，有利于湖湘文化依附這個載體不斷發展壯大。

洞庭湖的治理推進了人水關系的文明進程。過去，洞庭湖水患頻發、災難不斷，威脅群眾生命財產安全，阻礙經濟社會發展，因此，探索和實踐人水相處的方式，一直是湖區人民與自然斗爭的主題。新中國成立以來，治湖脈絡體現了積極應對江湖關系和水情變化，從最早的對洪水束手無策（表現為躲避洪水為主）——筑堤擋水、控制洪水（表現為建設水利工程來改造湖泊、調蓄洪水等以保障經濟社會發展的安全）——“蓄泄兼顧、江湖兩利”“共抓大保護、不搞大開發”的綜合治理（表現為由堵向疏導轉變，加強蓄滯洪區風險管理，探索洪水資源化利用等），這是遵循可持續發展思想的綜合體現，是綜合治理洞庭湖洪澇災害和改善生態環境的指導原則，標志著洞庭湖治理理念的進步，也充分體現了湖區人民與水斗爭——與水共生——與水共榮的文明進程。

依托水利工程引導公眾認知水情、了解水利，增強水安全、水憂患、水道德意識，增強公眾知水、愛水、節水意識，促進形成知水、節水、護水、親水的社會風尚。

3.5 政治效益

洞庭湖治理為有效防范因洪水泛濫帶來生命、生產和生活不安全的風險、因水資源短缺而引發的水事糾紛和沖突風險、人民群眾因飲水困難而引發的不穩定風險、水質惡化導致疾病流行的風險、水土流失而致的生態安全風險等發揮了重要作用，充分體現了水利在支撐經濟社會發展，保障公眾生命安全、城市安全、社會穩定中的政治責任和擔當。

治水歷程中，黨和政府在遇到水旱災害時展現出的關心人民群眾疾苦并全力保障人民群眾生命財產安全的政治擔當；在治水規劃、組織、協調、控制等方面表現出的專業能力和執政能力等，有效地增強了民眾的政治認同與支持。

洞庭湖治理工程是典型的民生工程，保障了人民群眾生命財產安全，改善了城鄉居民的生產生活條件，提高了人民群眾的安全感、獲得感和幸福感，展示了黨和政府以人民為中心的執政理念。

4 結 論

洞庭湖經過70 年的治理，在保障人民生命財產安全、改善生態環境、提高人民生活水平、維持社會穩定、豐富文化內涵、帶動經濟發展、彰顯政治擔當等方面產生了巨大效益。當今新發展階段，洞庭湖治理將以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹落實習近平總書記提出的“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”治理思路，讓湖區生態環境更加優美、水資源永續利用、人民生活更加幸福[8]。