論“十四五”生態環境保護的主題和主線

夏光

(生態環境部，北京 100006)

1 主題主線定方向

主題和主線是指一定時期和領域內事業發展的核心命題和關鍵路徑，是指導制定發展規劃和相關政策的準星和規則。如果說事業發展是一篇大文章，主題和主線就是它的中心思想或“關鍵詞”，對于寫好整篇文章至關重要。

2021 年發布的?中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035 年遠景目標綱要?(簡稱“十四五”規劃)在“十四五”經濟社會發展的指導思想中指出“以推動高質量發展為主題，以深化供給側結構性改革為主線”。

習近平總書記在黨的十九屆五中全會上對“十四五”規劃建議作說明時，在“需要說明的幾個重點問題”的第一個即以推動高質量發展為主題中指出，當前我國發展的矛盾和問題集中體現在發展質量上，新時代新階段的發展必須是高質量發展，必須以深化供給側結構性改革為主線，并特別提出“經濟、社會、文化、生態等各領域都要體現高質量發展的要求”。

“十四五”生態環境保護是經濟社會發展的重要領域，應該在“十四五”規劃主題和主線的指導下明確自身的主題和主線。這個主題和主線是客觀存在的，是由該時期生態環境保護的歷史方位決定的，明確揭示之，有利于做到心中有數，增強貫徹落實生態環境保護決策部署的自覺性和主動性。

2 主題:推動生態環境高水平保護

主題決定方向。“十四五”生態環境保護主題，既要延續“十三五”打贏打好污染防治攻堅戰的經驗，又要體現“十四五”規劃高質量發展主題的要求。按照這個思路，“十四五”生態環境保護主題應該是“推動生態環境高水平保護”，簡稱“高水平保護”。

“高水平保護”的提法在“十三五”期間就已經廣泛使用，例如“協同推進經濟社會高質量發展和生態環境高水平保護”“以生態環境高水平保護促進經濟社會高質量發展”等。高水平保護在“十三五”有了明顯進展，打下了很好的基礎，現在把它作為“十四五”生態環境保護的主題，保持了生態環境保護戰略方針的連續性和穩定性，順理成章。

什么是“生態環境高水平保護”? 就是相對過去的工作而言，“十四五”生態環境保護的政治涵義更加深刻、對策措施更加精準有力、治理效果更加有效和可持續。具體而言，高水平保護包含三層含義:一是生態環境質量持續改善。以改善生態環境質量為核心，防范重大生態環境風險，增強人民群眾生態環境獲得感、幸福感。二是生態環境保護與經濟發展融合程度明顯提高。增強生態環境保護與經濟社會發展的協調性和統一性，擺脫發展與保護之間的兩難困境，進一步推進實現“綠水青山就是金山銀山”。三是生態環境治理體系和治理能力明顯提升。對生態環境保護法制政策和體制機制進行結構性改革，形成不斷增強并持久發揮作用的國家和地方(特別是基層)的生態環境治理能力。

這三個方面各有所重，依次遞進，把它們統一起來，同時著力，全面推進，就是“十四五”生態環境保護的主題，是“高質量發展”在生態環境保護領域的落實和體現。

為什么“高水平保護”是“十四五”生態環境保護的主題? 可以從政治、經濟和生態環境三個維度來認識。

第一，這是以人民為中心發展思想的政治要求。“十三五”生態環境質量得到了明顯改善，人民群眾的獲得感和幸福感不斷增強，受到中央和全社會肯定。“十四五”時期，持續改善生態環境質量是生態環境保護的主要目標，是以人民為中心的發展思想在生態環境保護領域的反映。以人民為中心的發展思想是習近平新時代中國特色社會主義思想的核心內容，在“十三五”經濟社會發展特別是抗擊新冠疫情的斗爭中展示了巨大的優勢，并將在“十四五”時期得到更加鮮明和徹底的貫徹。“十三五”時期生態環境質量明顯改善的成效并不穩固，人民群眾還面臨很多切身的生態環境問題，對更高水平的生態環境質量懷有強烈的期待和訴求。持續改善生態環境是“十四五”生態環境保護的基本使命和立身之本，必須堅定貫徹以人民為中心的發展思想，為人民提供更多優質生態產品，同時防范重大生態環境風險，保障國家和人民生態安全，這是必須擔當的政治道義，屬“義”之辨也。

第二，這是以經濟建設為中心的基本路線的現實需要。在踐行以人民為中心發展思想的同時，還必須遵循以經濟建設為中心的基本路線，這是生態環境保護工作必須科學辯證處理的兩個重要關系。“十四五”規劃在指導思想中明確提出“全面貫徹黨的基本理論、基本路線、基本方略”，其中基本路線就是以經濟建設為中心、堅持兩個基本點，說明經濟建設在國家發展戰略中的中心地位沒有變。當前，隨著生態環境質量明顯改善，我國人與自然的關系得到了一定的緩解，但如果把今后經濟發展的因素考慮進來，“十四五”時期人與自然的關系反而是偏緊的，因為生態環境作為一種自然要素，其直接滿足人的生存需要(潔凈的空氣、清潔的水、安全的土壤和糧食安全等)與用來滿足人類經濟活動的生產需要(使用空氣和水體來承納和凈化污染物、使用土地堆存固體廢物等)之間，走向是相反的，人民群眾盼望更好的生活環境，經濟發展提出更多的空間需求，兩者矛盾十分突出。“十四五”時期，經濟發展仍然是影響生態環境保護的主要因素，環境與經濟關系仍然是生態環境保護中的主要矛盾。發展是解決我國一切問題的“總鑰匙”，是黨執政興國的第一要務。我們不能走犧牲生態環境換取經濟發展的老路，也不能靠削弱經濟發展來保生態環境。在當前國內經濟恢復仍然不穩固不均衡、全國正在加快構建新發展格局的新形勢下，生態環境保護必須深刻融入到經濟高質量發展大局之中，成為經濟發展的助力因素，做到環境與經濟一體兩面，這是一種客觀現實需要，是為“利”之辨也。

第三，這是深入打好污染防治攻堅戰的必備條件。“十四五”時期，把重點解決影響人民生活和健康的突出生態環境問題，與著力解決中長期和根本性的可持續發展問題結合起來，這是深入打好污染防治攻堅戰的本質涵義。在打法上，深入打好污染防治攻堅戰既強調集中突擊、盡快見效，也注重穩扎穩打、長遠獲益，因此，如同現代戰爭必然要求裝備先進武器一樣，“十四五”深入打好污染防治攻堅戰也需要與之相匹配的治理體系和治理能力，即在繼承和發展“十三五”治理體系和治理能力的基礎上，加強治理體系和能力建設，提升其現代化水平。沒有治理體系和治理能力的拓展和升級，“十四五”生態環境質量持續改善和環境與經濟融合程度明顯提升的要求就難以實現。在這方面，現有治理體系和治理能力的短板和弱項比較多，離精準治污、科學治污、依法治污要求差距比較大，要步步為營，久久為功，持續推進制度體系和體制機制改革，此為“術”之謂也。

總之，高水平保護是“十四五”生態環境保護的主題，既包含了政治道義要求，也有現實利益需要和支撐條件保障，是義、利、術的統一，合乎義、順于利、增其術，是“高水平”的真義。

3 主線:促進經濟社會發展全面綠色轉型

主題主線相互依存，主題決定主線。如果說“過河”是主題，“舟橋”就是主線。主題屬于思想層面，主線屬于實踐層面。

根據上述“高水平保護”的三重含義，“十四五”生態環境保護的主線是“促進經濟社會發展全面綠色轉型”，簡稱“促進全面綠色轉型”，就是積極創造條件，加快經濟社會發展各領域和各方面的綠色化改造，建立生態環境與經濟相互融合的新型關系，實現生態環境持續改善和生態環境治理體系和治理能力明顯提高的目標。

為什么促進全面綠色轉型是“十四五”生態環境保護的主線? 主要有兩點原因:第一，它體現了“深化供給側結構性改革”要求。生態環境問題是經濟社會發展過程中的“副作用”“負產品”，或反過來說，不當的經濟社會發展方式是生態環境問題的“供給側”，特別是不合理的經濟結構(包括產業結構、能源結構等)帶來了很多長期性、根源性生態環境問題。解鈴還須系鈴人，只有按照“十四五”規劃提出的“推動經濟社會發展全面綠色轉型”部署，對經濟社會發展進行結構性改革，才能消除生態環境問題產生的根源。第二，它抓準了“十四五”生態環境保護的著力點。“十三五”時期生態環境明顯改善的成果是在多種因素共同作用下產生的，其中有末端治理帶來的，也有產業結構調整等帶來的。隨著生態環境保護不斷向前推進，末端治理帶來的生態環境改善空間越來越小，生態環境保護必須著力于對經濟社會發展進行結構性調整，這是“十四五”生態環境保護的新格局，因此，把促進經濟社會發展全面綠色轉型作為“十四五”生態環境保護的主線，是十分必要和及時的。

怎樣促進經濟社會發展全面綠色轉型? 主要有兩條具體路徑。

第一條是“監管倒逼”線，即生態環境保護主要在經濟發展的“外圍”，以法治、標準、監管等方式去倒逼經濟系統向高質量、綠色化方向轉型。“十三五”在這方面有比較明顯的體現，包括提高生態環境標準、實施限制性禁止性產業政策、劃定生態保護紅線、淘汰“散亂污”企業、強制進行超低排放改造、開展嚴格的生態環境保護督察執法和追責問責、發布生態環保禁令(如禁止洋垃圾進口)、開展企業環保信用管理等等，總之，對經濟發展活動施加有力的外在約束和管制，推動地方政府、經濟發展主管部門和企業等經濟主體不斷進行綠色化、環保型的調整和改造，使經濟系統綠色成色不斷上升，對生態環境越來越友好。形象地說，監管倒逼相當于“唱黑臉”，是生態環境保護的硬實力。

第二條是“融入合作”線，即生態環境保護主動進入到經濟發展“內部”之中去，與經濟發展主體積極合作，共同制定和實施經濟綠色轉型的方案，把生態環境保護要求轉化為經濟高質量發展的基本內容，通過促進經濟綠色發展達到保護和改善生態環境質量的目的。“十三五”時期，這方面也有很多好的做法，例如創建“綠水青山就是金山銀山”實踐創新基地、探索生態價值轉化為經濟價值的實現機制、在重點地區藍天保衛戰強化督查中增加定點幫扶措施、幫助企業開展清潔生產審計、主動推進綠色金融試點等等。“融入合作”線的主要作用是減少生態環境保護與經濟發展之間的對立性，增強統一性。形象地說，融入合作相當于“唱紅臉”，是生態環境保護的軟實力。

“十三五”時期，促進全面綠色轉型的兩條途徑在生態環境保護中都得到了展開，其中“監管倒逼”線是主要路線，“融入合作”線也不斷發展，二者之比約為“七三開”。這種比例結構與“十三五”生態環境保護的實際需要是相符合的，因為“十三五”是我國首次提出“綠色發展”理念的五年時期，當時的主要矛盾是生態環境保護法律法規得不到有效的貫徹執行，為此，“十三五”生態環境保護采取了“雷霆手段、強勢出擊”為特征的攻堅戰打法，在全社會形成了強勢環保的態勢，效果顯著，說明強化監管、唱好“黑臉”是非常必要的。

但要看到，“監管倒逼”線開始出現邊際效益遞減效應，很多好做、能做的工作已經做到了，從這些措施中獲得“紅利”的空間開始變小，進一步改善生態環境質量觸及到經濟發展方式這個“內核”，例如在強力督察監管下，企業基本做到了達標排放，接下來的工作就涉及到經濟結構調整等根本性措施，所以尋求新型環境與經濟關系的重要性就凸顯出來。“十四五”時期，我國經濟發展進入新階段，包含綠色發展要求在內的高質量發展成為主流取向，生態環境保護相對于經濟發展而言，不能滿足于停留在“外圍”而必須融入“內部”。如果生態環境保護不能深入到經濟系統中去主動引導和推動綠色化結構性改革，僅靠在其外圍進行監管倒逼，那么經濟系統綠色化轉型的速度和程度將難以滿足持續改善生態環境質量的需要。如果說“十三五”是努力實現環境與經濟“相對平衡”的話，那么“十四五”是努力追求兩者的“深度融合”。由于“監管倒逼”線已經比較成熟和完善，因此“十四五”生態環境保護應該著重開辟和發展“融入合作”線，在繼續唱好“黑臉”的同時，增加唱好“紅臉”的作用。

總之，把“監管倒逼”與“融入合作”結合起來，“軟硬兼施”，內外兼修，并行推進，促進經濟社會發展全面綠色轉型，是“十四五”生態環境保護的主線。

4 生態環境部門的新考卷

以高水平保護為主題，以促進全面綠色轉型為主線，給生態環境部門出了一張新考卷。現有生態環境部門是以“監管倒逼”為主要職能構建的，面對“融入合作”的新要求，需要學習新知識，擴展新職能。例如，2019 年，中央領導同志將中部地區某市“綠水青山轉化為金山銀山的實踐探索”批轉給生態環境等部門，要求進行經驗總結和政策制定。當地生態環境部門接到任務后，積極聯合相關部門，在這個不熟悉的新領域里開展工作，提出了“生態價值工程”方案。

目前，生態環境部門正處在轉型和升華的前夜。2018 年機構改革中成立的生態環境部門實現了五個“打通[地上和地下；岸上和水里；陸地和海洋；城市和農村；一氧化碳和二氧化碳(污染防治和應對氣候變化)]”，當前則十分需要通過繼續深化改革而實現第六個“打通”:打通環境與經濟。

生態環境部門在“融入合作”方面可以加強以下工作:

(1)在宏觀層面，生態環境部門聯合經濟發展部門，主動從生態環境角度對國家經濟發展戰略特別是區域經濟布局和重大產業發展規劃提出建議(例如主動對中央關于“形成優勢互補、高質量發展的區域經濟布局”戰略提出綠色環保建議)；主動協調經濟發展部門提出加快推動經濟結構調整的戰略性建議；生態環境部門主動與經濟發展部門和科技部門合作，共同研究并實施有關推動綠色工業革命和推進重點行業綠色生產(特別是綠色制造)技術開發的計劃。生態環境部門進一步主動推進綠色金融工作，完善推進綠色發展的價格、財稅、保險、信貸、政府采購等政策。

(2)在中觀層面，生態環境部門聯合經濟發展部門，與地方人民政府合作，開展統籌推進生態環境高水平保護與經濟高質量發展的戰略合作，探索用經濟和環境“雙指標”綜合評價區域發展質量，進行“加快經濟結構調整，助推改善生態環境質量專題試點行動”，大力優化產業、能源、交通運輸、城市空間等結構布局，共同推動地方綠色產業發展，大力推進創建“綠水青山就是金山銀山”實踐創新基地等。

(3)在微觀層面，擴大對企業綠色發展和環境治理的幫扶，幫助企業制定綠色發展轉型升級規劃，推介綠色生產典型經驗，用“科技小巨人”等方法幫助企業找到節能降耗痛點，幫助企業開展清潔生產審計和實施清潔生產計劃，提升創建國家生態工業示范園區工作，主動推進循環經濟工業園區建設，推動發展生態環保產業等。

為了完成上述融入合作職能，建議生態環境部門進行以下改革:

(1)加強部門內環境與經濟工作部署。落實近兩年全國生態環境保護工作會議“充分發揮生態環境保護的引導、優化和促進作用”部署，把深刻融入經濟高質量發展、促進經濟社會發展全面綠色轉型作為對各級生態環境部門工作的基本要求，各內設機構要更多地提出促進全面綠色轉型的舉措，形成相應的“抓手”(例如生態環境執法局在強化監督中增加了定點幫扶)。任何一項工作，只要有利于生態環境保護的工作，生態環境部門都有必要、有責任去積極推動、配合推進。

(2)增設生態環境與經濟工作職能和機構。在生態環境部門增設“綠色發展辦公室”等，其主要職能是推動經濟結構調整(包括產業結構、能源結構、交通運輸結構、土地利用結構、生產技術結構等)、參與制定綠色發展規劃、制定環境經濟政策、協調與經濟發展部門的關系、推動“循環經濟、清潔生產、生態工業園區、環保產業”工作(這幾項工作都是促進全面綠色轉型的實際抓手)等。成立“綠色發展研究院”，提升生態環境部門支持綠色發展的能力。