新發展理念下改革和優化清潔生產工作的對策建議

宋丹娜，劉景洋，潘涔軒，傅澤強

(中國環境科學研究院/國家環境保護生態工業重點實驗室，北京 100012)

清潔生產是從污染預防角度出發，通過全過程控制將污染消除在生產過程之中的先進理念。自20 世紀90 年代引入我國以來，清潔生產逐漸成為污染防治的有力抓手，在降低物耗能耗、污染物減排、行業提質增效等方面發揮著越來越重要的作用。黨的十九大報告明確把壯大清潔生產產業作為推動綠色發展的重點任務之一。在中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的?關于構建現代環境治理體系的指導意見?中明確提出“積極踐行綠色生產方式，大力開展技術創新，加大清潔生產推行力度”。經過二十多年發展，我國清潔生產逐步由概念轉變為實踐行動，走上了法制化、制度化、規范化發展道路，在重點領域和重點行業的“節能、降耗、減污、增效”方面取得了較大成效，為推動經濟綠色持續增長做出了重要貢獻。“十四五”時期，我國生態文明建設進入了以降碳為重點戰略方向、推動減污降碳協同增效、促進經濟社會發展全面綠色轉型、實現生態環境質量改善由量變到質變的關鍵時期，清潔生產作為減污降碳的重要支撐，作為加快形成綠色生產方式的主要抓手，迎來了重要發展機遇期。基于新發展理念下，本文對今后一段時期全面推進清潔生產工作提出改革和優化建議。

1 我國清潔生產工作推進取得的成效

1.1 法律法規和政策體系逐步完善

法律法規及其配套的政策體系是清潔生產發展的重要基礎，為推進清潔生產發展提供強有力的制度保障。

早在1992 年，清潔生產作為解決我國環境與發展問題的對策之一，被列入國務院制定的?環境與發展十大對策??中國清潔生產行動計劃(草案)?之中。1994 年，國務院常務會議通過了?中國21 世紀議程——中國21 世紀人口、環境與發展白皮書?，專設了“開展清潔生產和生產綠色產品”領域。1996 年，國務院頒布了?關于環境保護若干問題的決定?，明確要求企業采用清潔生產工藝。2002 年，全國人大常委會頒布了?中華人民共和國清潔生產促進法?(以下簡稱?清潔生產促進法?)，確立了清潔生產的法律地位。2003 年，國務院發布了?關于加快推行清潔生產的意見?，提出了推行清潔生產的總體工作規劃。

2017 年，國家郵政局、國家發展改革委等十個部門聯合發布?關于協同推進快遞業綠色包裝工作的指導意見?，要求優化頂層設計，推進源頭治理，增加綠色快遞服務產品供給，提高快遞業包裝領域資源利用效率，降低包裝耗用量，減少環境污染。

2020 年，國家發展改革委和生態環境部印發了?關于進一步加強塑料污染治理的意見?，按照“禁限一批、替代循環一批、規范一批”的思路推進三項主要任務，分2020 年、2022 年、2025 年三個時間段完成任務目標。同年7 月，國家發展改革委會同有關部門發布?禁止、限制生產、銷售和使用的塑料制品目錄?。

此外，相關部委也做出了推進清潔生產的工作部署。工業和信息化部于2012 年、2016 年分別發布了?工業清潔生產推行“十二五”規劃?和?工業綠色發展規劃(2016—2020 年)?，制定了推進工業清潔生產發展的目標和任務。2015 年，農業農村部印發了?到2020 年化肥使用量零增長行動方案?和?到2020 年農藥使用量零增長行動方案?通知，要求到2020 年實現化肥、農藥使用總量零增長。

1.2 審核與評價制度體系建設取得成效

(1)清潔生產審核體系:2004 年，國家發展改革委、原國家環境保護總局頒布?清潔生產審核暫行辦法?，確立了清潔生產審核制度。2005 年，原國家環境保護總局制定了?重點企業清潔生產審核程序的規定?，規定了應當實施清潔生產審核的企業類型，并根據各地環境污染狀況以及開展清潔生產審核工作的實際情況，分期分批公布了?需重點審核的有毒有害物質名錄?。

2008 年，為了進一步發揮清潔生產在污染減排工作中的重要作用，加強重點企業的清潔生產審核工作，原環境保護部發布了?關于進一步加強重點企業清潔生產審核工作的通知?和?重點企業清潔生產審核評估、驗收實施指南?。2009 年發布了?清潔生產審核指南 制訂技術導則?，規定了清潔生產審核指南的通用術語和定義、制訂的原則和工作程序、制訂內容和方法以及格式體例的要求。

2016 年，國家發展改革委和原環境保護部聯合發布了?清潔生產審核辦法?。2018 年，生態環境部和國家發展改革委聯合印發了?清潔生產審核評估與驗收指南?。

(2)清潔生產評價指標體系:自2003 年以來，生態環境部、原國家環境保護總局、原環境保護部相繼發布了60 多項水泥等行業清潔生產標準。2013 年，國家發展改革委、原環境保護部、工業和信息化部組織編制了?清潔生產評價指標體系編制通則?(試行稿)，規定了清潔生產評價指標體系的編制原則、體系框架、評價方法和數據采集，相繼發布了鋼鐵、火電、煤炭、水泥、印染等51 個行業清潔生產評價指標體系。

1.3 清潔生產試點與審核取得進展

(1)清潔生產試點示范:清潔生產試點示范是推動清潔生產由點到面、由線到網全面發展的重要途徑。1999 年，原國家經濟貿易委員會發布了?關于實施清潔生產示范試點計劃的通知?，選擇北京、上海、天津、重慶、沈陽、太原、濟南、昆明、蘭州和阜陽10 個城市作為全國清潔生產試點城市；選擇石化、冶金、化工、輕工、船舶5 個行業作為全國清潔生產試點行業。

2012 年，工業和信息化部發布了?工業清潔生產推行“十二五”規劃?，在聚氯乙烯等28 個重點行業中選取43 家企業，從清潔生產制度建設、原材料優化調整、技術工藝創新和改造升級、產品生態設計、資源高效利用等方面開展清潔生產示范工作。

(2)清潔生產審核:全國現有清潔生產審核咨詢機構近1000 家，清潔生產審核服務專職人員近萬人。截至2018 年底，全國環保系統共對63571 余家企業組織開展了強制性清潔生產審核；實施清潔生產審核的范圍已覆蓋?重點企業清潔生產行業分類管理目錄?中的所有21 個行業；開展強制性清潔生產審核企業數量超過500 家的省份有3 個，依次為廣東、江蘇和河北[1－3]。

1.4 資源節約和減污降碳協同成效顯著

清潔生產促進了產業結構優化和綠色轉型升級，提高了資源能源效率，減少了污染物和碳排放，為推進綠色低碳發展做出了重要貢獻。

(1)產業綠色低碳轉型升級加快。“十三五”時期，全國實現超低排放的煤炭機組達到8.9 億千瓦，鋼鐵行業超低排放產能6.2 億噸，水泥行業新型干法水泥熟料比例達到95%左右。通過實施清潔生產改造，電力、鋼鐵等傳統產業的資源能源利用率不斷提升，對于行業高質量發展和節能減排起到極大的促進作用，有力推進了我國產業結構優化提升和綠色低碳轉型。

(2)水資源、能源效率持續提高。2019 年，我國萬元國內生產總值用水量67 立方米，比上年下降6.1%；萬元工業增加值用水量42 立方米，比上年下降7.2%。2019 年與上年相比，萬元GDP 能耗降低2.6%，規模以上企業單位工業增加值能耗降15.6%，重點耗能工業企業單位電石綜合能耗下降2.1%，單位合成氨綜合能耗下降2.4%，噸鋼綜合能耗下降1.3%，單位電解鋁綜合能耗下降2.2%，每千瓦時火力發電標準煤耗下降0.3%。

(3)減污降碳協同成效顯著。據不完全統計，2016—2019 年，全國共有2 萬多家工業企業開展了清潔生產審核和改造，累計削減化學需氧量產生量23.5 萬噸、二氧化硫產生量48.7 萬噸、氮氧化物產生量37.6 萬噸，實現節水47 億噸、節電330 億度，削減二氧化碳產生量2950 萬噸。

2 當前清潔生產推進存在的短板和問題

2.1 清潔生產推進機制不完善

清潔生產工作涉及產業、財政、金融、科技、生態環境等多個部門，客觀上需要多個部門協同推進。我國?清潔生產促進法?規定了相關部門在清潔生產工作中的定位和職責，但在實際工作中，由于缺乏頂層設計，部門協調不夠，存在各自為政、各自為戰問題。

此外，中央和地方政府部門之間聯動不夠。清潔生產工作融合到常規的生態環境管理工作中，尚未形成中央—地方—企業的清潔生產聯動工作機制，中央對地方政府推進清潔生產工作的指導、監督作用尚未得到明顯體現，導致各地清潔生產推進工作參差不齊，進展不一。

2.2 清潔生產激勵政策不到位

目前，各相關部門已出臺了一系列清潔生產激勵政策和措施，但由于存在政策協同性不夠、針對性不強、差別化不足等問題，導致政策有效性大打折扣。

一是政策協同性不夠，導致一個部門的政策得不到其他部門的支持。盡管各部門依據其在?清潔生產促進法?中的職責出臺了推進清潔生產的部門政策，但由于缺少相關主管部門的參與和支持，大部分政策的激勵性措施并未得到有效實施。

二是政策針對性不強，導致政策文件無法落地生效。政策文件以原則性為主，而可操作性差。例如，目前國家已出臺的?綠色信貸指引??綠色債券支持項目目錄??綠色債券發行指引?等金融稅收類政策文件，由于缺乏細化的操作措施，金融機構對清潔生產項目的支持力度不夠，企業的獲得感明顯不足。

三是政策差別化不足，導致清潔生產企業不能享受到有效的差別化政策。我國各地區、各類別企業清潔生產水平差距較大，而由于清潔生產政策差別化不足，導致清潔生產先進企業和落后企業在電價、水價、融資、用地等方面享受同等待遇，違背了市場經濟“優勝劣汰”的原則，嚴重影響了企業開展清潔生產工作的積極性和主動性。

2.3 清潔生產技術體系不健全

目前，我國已發布了多個行業清潔生產評價指標體系、清潔生產審核指南、清潔生產技術清單等，但尚未形成與經濟社會發展相適應的清潔生產技術體系。

清潔生產評價指標體系和審核指南覆蓋面小。按照?中華人民共和國國家標準?，我國現有行業門類20 個、大類95 個、中類396 個、小類913 個，而已發布的清潔生產評價指標體系僅涵蓋51 個行業，涉及揮發性有機物排放的石化、化工、電子信息等行業以及服務業、農業等領域的工作相對較少，遠遠不能滿足產業結構優化調整、行業清潔生產水平提升的巨大現實需求。全國僅完成造紙業等20 多個行業的清潔生產審核指南，嚴重制約了清潔生產審核工作。此外，我國尚未形成完善的清潔生產認證體系，尚未對清潔生產裝備、技術、產品做出明確界定，更缺乏相應的評價或認證標準。

2.4 清潔生產技術更新換代步伐緩慢

自2000 年始，我國先后公布了三批?國家重點行業清潔生產技術導向目錄?，共計141 項清潔生產技術，涉及鋼鐵、有色金屬、電力、煤炭、化工等行業。

2014 年，工業和信息化部印發了水泥等6 個行業清潔生產技術推行方案。目前，我國已發布了鋼鐵、建材、石化等35 個行業清潔生產技術推行方案、310 項行業關鍵共性技術、300 余項清潔生產技術示范。

世界科技日新月異，新技術、新設備、新工藝、新產品不斷涌現，清潔生產技術更新換代的步伐也不斷加快。為順應世界科技發展和進步趨勢，必須加強清潔生產技術創新能力建設，鼓勵自主創新，為清潔生產發展提供科技支撐[4]。

3 新發展理念賦予清潔生產的重要使命

3.1 清潔生產是生態文明建設的重要組成部分

清潔生產強調資源的高效利用，核心是以更少和更綠色的資源減少污染的產生和排放，同時通過資源節約提高企業效益以實現更好的經濟發展。生態文明建設的重要任務是形成節約資源和保護環境的空間格局、產業結構、生產方式、生活方式，還自然以寧靜、和諧、美麗。清潔生產與生態文明建設都是可持續發展的實現形式，兩者都追求資源利用效率最大化、廢棄物產生排放量最小化的生態效率目標。清潔生產的綠色設計、綠色制造、綠色經營，與生態文明的產業體系建設內容具有同質性，清潔生產的節能、降耗、減污、增效內容與生態文明的生產體系建設內容具有一致性。清潔生產是生態文明建設的重要組成部分，是生態文明建設的產業基礎[5－6]。

3.2 清潔生產是推動綠色發展的基本動力

黨的十九大報告[7]提出“加快建立綠色生產和消費的法律制度和政策導向”“壯大節能環保產業、清潔生產產業、清潔能源產業”，以及“推進資源全面節約和循環利用，實施國家節水行動，降低能耗、物耗，實現生產系統和生活系統循環鏈接”要求，成為我國推進綠色發展的基本工作遵循。

我國自引入清潔生產理念后，經過20 多年來的探索和實踐，已經形成了相對完善的與清潔生產相關的法律法規和政策文件，構成了“綠色生產法律制度”的基本內容之一[8－9]，推動發展了節能環保技術和末端治理設備、清潔工藝技術和裝備、清潔生產服務業，成為“壯大清潔生產產業”的基礎，促進實現了以“節能降耗減污增效”為目標的生產方式。由此可見，深入推進清潔生產能夠為貫徹黨的十九大“推進綠色發展”要求提供較為全面的基礎動力。

3.3 清潔生產是深入打好污染防治攻堅戰、解決我國突出環境問題的重要抓手

自?大氣污染防治行動計劃??水污染防治行動計劃??土壤污染防治行動計劃?發布實施以來，實施末端治理、全面推行“清潔生產”、實施“清潔生產技術改造”以及“清潔生產審核”成為落實重點行業污染減排的重要手段。但當前形勢下，眾多企業均已建設相應的污染治理設施，可是由于治理技術處理效率、處理成本等的限制，末端治理技術的效果已趨于極限。隨著我國環境標準的不斷提升，單純依靠末端治理已經難以再實現較高的減排效果。在此情況下，倒逼企業從源頭和全過程開展污染防控，實施清潔生產，即在生產過程中充分挖掘減排潛力。在末端治理措施已不能滿足我國環保要求的情況下，清潔生產必將成為推動進一步污染減排的重要抓手[10－11]。

3.4 清潔生產是深化供給側結構性改革、促進我國經濟高質量發展的有力支撐

黨的十九大報告提出要深化供給側結構性改革，要在綠色低碳等領域培育新增長點，形成新動能，壯大清潔生產產業。這一要求進一步明確了在供給側結構性改革的大框架下清潔生產發展的方向。從提高資源效率的角度看，清潔生產與供給側結構性改革核心內涵一致。當前，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，高質量發展是我國建成社會主義現代化強國的內在要求和重要特征[12]。清潔生產體現的是集約型的增長方式，它能夠合理、高效配置資源，最大限度地提高資源利用率，實現節能、降耗、減污、增效，致力于提供少污染甚至無污染、有益于人類健康的清潔產品和服務。由此可見，清潔生產能夠在推進供給側結構性改革、建設現代化經濟體系過程中發揮至關重要的作用。

4 對策建議

在新發展理念引領下，遵循黨中央、國務院關于綠色低碳發展新要求，清潔生產工作必須不斷推陳出新，要讓清潔生產成為替代末端治理、實現減污降碳協同、促進經濟高質量發展的重要手段之一，為我國經濟實現綠色低碳發展提供內生動力。

4.1 健全統籌協同推進機制

充分發揮政府部門的引導地位與作用，加強部門協同，強化規劃引領，為全面推進清潔生產提供機制保障。一是加強部門協同。建議由國家清潔生產協調部門會同有關部門建立清潔生產部際統籌協同推進工作機制，明確職責分工和工作重點，建立責任考核制度。定期組織召開清潔生產部際協調工作會議，定期向國務院報送清潔生產工作的推進情況。二是強化頂層設計。依據?清潔生產促進法?，組織編制國家清潔生產中長期發展戰略規劃，各省區市及重點工業行業根據國家清潔生產中長期發展戰略規劃編制本地區、本行業清潔生產推行規劃。加強規劃實施的組織領導，完善規劃實施的監督考核機制。

4.2 完善財稅金融及激勵政策

不斷完善促進清潔生產的財稅和金融政策，為全面推進清潔生產提供政策支持和保障。一是制定多樣化的綠色信貸政策。以?綠色產業指導目錄(2019 年版)?為基礎，在金融、價格、財稅、投資方面細化目錄和子目錄，將扶持清潔生產產業發展作為綠色信貸和發行綠色債券的政策導向之一[13]。二是建立差別化的清潔生產稅收體系。研究出臺清潔生產技術、設備和產品的所得稅優惠目錄等政策，開展企業清潔生產水平評價，建立企業清潔生產水平與企業信用等級評定、貸款及減稅的聯動機制。三是實施差別化的清潔生產管理政策。鼓勵達到清潔生產國際領先水平的企業優先復產、擴產，并在大氣污染預警應急管理中享受不停產等例外管理。此外，應對自愿開展清潔生產審核和清潔化改造的企業予以資金補貼[14]。

4.3 加大清潔生產資金投入

積極拓展資金渠道，加大社會資本投入，為全面推進清潔生產提供資金保障。一是進一步加大政府財政資金支持力度。在既有資金渠道基礎上進一步明確支持方向并加大中央財政投入力度，對成套化的清潔生產裝備和技術的研發和示范予以重點支持。二是積極拓展資金渠道，引導企業、社會資本投入，加快形成多元化、多渠道、多層次的清潔生產資金投入機制[15]。

4.4 加快清潔生產技術進步

順應科技進步潮流，組織開展清潔生產關鍵共性技術研發示范和推廣，為全面推進清潔生產提供技術保障。一是設立國家清潔生產重大專項。建議國家清潔生產綜合協調部門會同科技部門選取重點區域(如京津冀、長三角、珠三角、粵港澳大灣區等)、重點流域(長江、黃河等)、重點工業行業開展清潔生產關鍵共性技術研發、示范和推廣，系統研究清潔生產標準、政策和推進機制、模式。二是建立健全清潔生產技術標準認證體系。開展清潔生產裝備、技術、產品評價和認證標準研究，形成完善的清潔生產技術標準體系。

4.5 創新清潔生產推進模式

建立以政府為引導、以企業為主體、以市場為導向的清潔生產產業創新聯盟，為全面推進清潔生產提供組織保障。一是建立清潔生產產業創新聯盟。強化政府引導作用，突出企業創新主體地位，完善市場運行機制，構建“政產學研用”清潔生產產業創新聯盟。二是建立清潔生產信息管理平臺。加快清潔生產數據統計體系、審核評估體系、技術咨詢體系、清潔生產認證體系建設。三是全面推進清潔生產試點示范。編制全國清潔生產試點示范工作方案，規范和指導各地開展清潔生產試點示范工作，選取重點區域/流域、重點領域、典型行業/企業開展清潔生產試點示范，健全評估考核和獎懲機制。

5 結語

我國生態環境經過多年的強化治理，末端減排的潛力日益減少，越來越不能滿足黨中央、國務院對實現經濟高質量發展的要求。產業生態化和工藝清潔化是實現污染大幅度減排的捷徑，而清潔生產將成為替代末端治理、實現經濟高質量發展的重要手段之一。因此，國務院及有關部門應重新認識清潔生產工作的重要性，在生態文明建設、綠色低碳發展的大背景下，充分考慮清潔生產推進工作的復雜性和艱巨性，將代表源頭預防、全過程防控的清潔生產工作作為新發展理念下生態環保工作的重中之重，以實現經濟發展和環境保護的雙贏。