“互聯網＋”在垃圾焚燒發電環境監管執法中的創新應用研究

趙虎，薛軍?，徐淑民，張宏偉，宋鑫，王偉

(1.生態環境部固體廢物與化學品管理技術中心，北京 100029；2.中國環境保護產業協會，北京 100037)

“互聯網＋”環境監管主要基于云計算技術、物聯網、遙感技術、全球定位系統(GPS，Global Positioning System)、地理信息系統、模型計算等技術環節來實現，通過對數據的獲取、傳輸、處理、分析、決策服務，實現業務協同化、監控一體化、資源共享化、信息透明化和決策智能化。“互聯網＋”環境監管使得環境管理、環境應急、環境執法和科學決策變得更為有效、科學、準確，真正達到“智在管理，惠在應用”的效果[1]。同時，“互聯網＋”環境監管為環境監管提供了改革的新方向，對簡化執法監督管理工作流程、節約成本、提高監管能力以及提升監督執法管理水平都具有重要意義。

目前，發達國家已廣泛建立起相應的環境監測系統[2]。美國擁有相對完善的環境監測法律法規和一系列監測標準方法，并建設有環境監測數據庫[3]。美國環保局設有5 個專業辦公室主管地方相關工作。專業辦公室設置的專業監測技術研究所是技術研發、數據匯總和網絡控制的中心，能為國家層面環境保護法規的制定提供參考[3－4]。歐盟擁有成員國間與成員國內兩套監測網絡和信息公開制度，并有嚴格的排污與執法標準[3，5]。日本也有比較完善的環境監管體系，都、道、府、縣都有環境監測系統[3]。

相比于發達國家，我國的環境監管系統還不完善。例如，目前的全國固體廢物管理信息系統、生態環境保護信息化工程、生態環境部廢棄電器電子產品處理信息系統、全國排污許可證信息管理平臺、重點污染源自動監控與基礎數據庫系統、國家核技術利用輻射安全管理系統等均有待進一步完善。

本文首先針對垃圾焚燒環境監管執法現狀及問題進行分析；然后對“互聯網＋執法”在垃圾焚燒發電監管執法實踐中的探索和成效進行了解讀，最后提出“互聯網＋”對環境監管執法的幾點啟示。

1 垃圾焚燒環境監管執法現狀及問題

在“互聯網＋”的推動下，我國在生活垃圾焚燒發電廠(以下簡稱垃圾焚燒廠)監管執法方面取得了一定進展。“裝、樹、聯”(即安裝自動監測設備、在廠區門口樹立電子顯示屏公布數據、與生態環境部門聯網)的實施為我國環境監管系統與“互聯網＋”的融合提供了有力保證[6]。但是，在自動監測數據用于行政執法的合法合規性、數據有效性認定等方面出現了一些爭議[7]?，F行自動監控管理體系下，聯網、驗收、運行狀態等對自動監測數據有效性的影響等仍有待認定。

目前，全國自動監控網絡已納入監管的重點排污單位約2 萬家，水、氣監控點有3 萬余個，覆蓋全國重點排污單位的國家、省、市、縣四級在線監控網絡已基本形成[8]。在全面推進依法治國背景下，黨中央、國務院高度重視和關注環境監管工作，國務院發布?大氣污染防治行動計劃??水污染防治計劃??土壤污染防治行動計劃?三大行動計劃，全國各地開展了不同形式的專項執法檢查，生態環境質量持續好轉，出現了穩中向好趨勢。通過修訂?中華人民共和國環境保護法??中華人民共和國土壤污染防治法??中華人民共和國固體廢物污染環境防治法?等法律，推動環境執法懲處更加嚴格[9]。環境監管執法機制與制度不斷創新，全國范圍內建立起了跨區域、跨部門執法聯動機制。

生態環境管理部門先后出臺了?污染源自動監控管理辦法??污染源自動監控設施現場監督檢查辦法??生活垃圾焚燒發電廠自動監測數據應用管理規定?等辦法規定，使得相應法律責任予以明確，數據認定予以規范，打開了自動監測數據直接應用于行政處罰的大門。

盡管如此，環境治理仍面臨巨大挑戰。就垃圾焚燒環境監管而言，自動監測數據用于執法時的合法合規性、數據有效性認定等方面仍有一些爭議[7]。在以往的工作中，自動監測數據合法性的最大挑戰是強制檢定問題，因為絕大多數地區并未開展自動監測設備強制檢定工作，使得自動監測數據法律效力受到質疑。行政訴訟中，因設備未進行強制檢定最終認定自動監測數據無效的判決也屢見不鮮[10]。

自動監測數據具有易被篡改的特性，因而確保真實性是認定證據效力的重中之重[11]。2014 年以來，新修訂的?中華人民共和國環境保護法??中華人民共和國大氣污染防治法??中華人民共和國水污染防治法?等均明確，重點排污單位應當對自動監測數據的真實性和準確性負責。2017 年原環境保護部辦公廳發布的?關于加快重點行業重點地區的重點排污單位自動監控工作的通知?明確自動監測設備由主要出資方組織驗收。2019 年生態環境部出臺的?生活垃圾焚燒發電廠自動監測數據標記規則?規定，通過對聯網數據自主標記，實現排污單位對數據真實性的主動確認。這一規定有效壓實了排污企業的主體責任，扭轉了生態環境主管部門在數據真實性上舉證困難的被動局面。

另外，在實際工作中，還發現部分垃圾焚燒廠的基礎設施不完善，部分排污口沒有按照標準建設，隨意地改變排污口的尺寸和位置，這就導致采集到的數據缺乏完整性和代表性。個別企業將虛假的排污數據提供給生態環境部門，使監管工作受到一定影響[12]。

2 “互聯網＋”推動垃圾焚燒環境監管執法的智能化應用

2015 年3 月5 日第十二屆全國人民代表大會第三次會議上，李克強總理在政府工作報告中首次提出“互聯網＋”行動計劃[13－14]。將“互聯網＋”應用到環境執法監管工作中，將兩者進行有效結合，對簡化我國執法監督管理工作流程、節約成本，提高監管能力和管理水平都具有重要意義。

針對垃圾焚燒廠立項、建設、運行等過程中的環境問題和社會問題，原環境保護部于2017 年4 月20 日印發?關于生活垃圾焚燒廠安裝污染物排放自動監控設備和聯網有關事項的通知?(環辦環監〔2017〕33 號)，要求垃圾焚燒企業于2017 年9 月30 日前全面完成“裝、樹、聯”三項任務。2019 年12 月2 日，生態環境部發布?生活垃圾焚燒發電廠自動監測數據應用管理規定?，實現了監測、聯網、公開執法一體化，有效解決了生活垃圾焚燒過程中污染物排放情況監測難、公開難、違規違法排放行為發現難的問題[15]。這項規定創新性地提出自動監測數據可作為對生活垃圾焚燒發電行業污染物排放超標等違法行為認定和處罰的依據，填補了自動監測數據直接用于行政處罰的空白，并在全國范圍內率先全面應用，讓行業監管愈加透明，是一次歷史性的突破。依托“互聯網＋監管”技術，生態環境主管部門實現線上千里監控、線下執法聯動，有效提升環境執法效率，有力震懾違法排污行為，促進垃圾焚燒廠自覺守法，也為今后“互聯網＋監管”用于其他重點行業的環境管理打下了扎實的實踐基礎。

自2020 年1 月2 日起，生態環境部已向社會公開全國生活垃圾焚燒廠顆粒物、二氧化硫、氯化氫、氮氧化物、一氧化碳5 項常規大氣污染物和焚燒爐爐膛溫度的自動監測數據。截至2020 年6 月1 日，全國已有455 家垃圾焚燒廠通過生態環境部建立的統一平臺向社會主動公開自動監測數據。生態環境部公開的2020 年第一季度生活垃圾焚燒發電廠環境違法行為處理處罰情況中，有8 家企業的違法行為被處理處罰[16]。

2020 年5 月6 日，新修訂的?中華人民共和國固體廢物污染環境防治法?將“裝、樹、聯”寫入法律。其中第五十六條規定，“生活垃圾處理單位應當按照國家有關規定，安裝使用監測設備，實時監測污染物的排放情況，將污染排放數據實時公開。監測設備應當與所在地生態環境主管部門的監控設備聯網”。這為生活垃圾焚燒發電廠的監管執法提供了法律依據，也為今后“互聯網＋監管”用于其他行業的環境管理，提供了法律參考。

3 “互聯網＋”推動垃圾焚燒發電行業環境監管執法的成效及其現實意義

從目前情況看，我國生活垃圾焚燒發電行業的技術裝備已達到國際先進水平，煙氣污染物自動監測技術已與國際接軌。通過2017 年以來的“裝、樹、聯”、專項整治等一系列工作，生活垃圾焚燒發電廠環境管理整體水平有了明顯提升，為自動監測數據用于行業環境管理打下了扎實的實踐基礎。通過出臺?生活垃圾焚燒發電廠自動監測數據應用管理規定?，生態環境主管部門可以用好污染源自動監控手段，推進行業達標排放，提升行業環境管理水平，促進行業健康發展[15]。截至2018 年，我國垃圾焚燒項目裝機容量達到867 萬千瓦，垃圾焚燒發電進入快速發展階段，垃圾焚燒發電裝機規模和發電量均居世界第一，“互聯網＋執法”的實施為我國垃圾焚燒發電行業的健康發展提供了有力保障。

垃圾焚燒發電行業自動監測數據用于環境執法，是“互聯網＋執法”的重要實踐，是提升我國環境執法效率的重要手段，有效促進了環境執法全過程的精準化、科學化和規范化[15]。地方生態環境部門需認真學習領會垃圾焚燒發電行業環境監管新的政策要求，切實履行環境監管責任，督促指導屬地垃圾焚燒廠不斷提升環境管理水平。生態環境部將會繼續開展監督幫扶，在引導行業自律守法、幫助垃圾焚燒廠解決實際困難的同時，通過大數據分析和監管網絡，依法打擊環境違法行為，特別是自動監測數據弄虛作假等逃避監管行為，促進垃圾焚燒發電行業綠色、健康發展。

4 關于“互聯網＋”推動垃圾焚燒環境監管執法的幾點啟示

面對日益激烈的市場競爭，“互聯網＋”環境監測在迎來快速發展的同時，也暴露出區域差異化大，地區發展水平和誠信度良莠不齊的狀況[1]。企業在面對“互聯網＋”環境監管執法時應該厘清自身主體責任，積極培訓相關技術人員，提高業務水平和綜合素質，保證自身不違法。生態環境主管部門要充分利用好“互聯網＋”形成的環境監測服務大數據，形成管理方的信譽度，并作為后續業務的重要參考依據。

“互聯網＋”環境監測平臺在最初設計時，由于諸多方面的原因，功能并不十分完善。所以在建設“互聯網＋”環境監測平臺的過程中，尤其是在進行其重要功能開發時，要預留必要的端口，為后續“互聯網＋”環境監測平臺的開發建設提供必要的準備。