淺談非法侵害違章建筑的財(cái)產(chǎn)損害賠償
——基于司法裁判的實(shí)證分析

趙鵬雷

（遼寧省生態(tài)環(huán)境保護(hù)科技中心，遼寧沈陽 110161）

1 引言

在環(huán)境影響評(píng)價(jià)中，居民住宅是對(duì)建設(shè)項(xiàng)目產(chǎn)生的環(huán)境影響特別敏感的區(qū)域，是重點(diǎn)關(guān)注的環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，建設(shè)項(xiàng)目影響范圍內(nèi)其他企業(yè)的環(huán)保手續(xù)情況也需重點(diǎn)關(guān)注，建設(shè)項(xiàng)目周邊居民和企業(yè)因?qū)Νh(huán)境影響評(píng)價(jià)文件審批不滿而產(chǎn)生的糾紛屢見不鮮。在一些建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作中（如風(fēng)電場、礦產(chǎn)資源開發(fā)等建設(shè)項(xiàng)目），經(jīng)常遇到建設(shè)項(xiàng)目邊界范圍內(nèi)或安全、環(huán)境等防護(hù)距離內(nèi)存在果園看護(hù)房、工業(yè)設(shè)施等未取得土地手續(xù)的建筑，在實(shí)踐中建設(shè)單位和行政機(jī)關(guān)卻往往忽略對(duì)建筑的鑒定環(huán)節(jié)，直接將有無房產(chǎn)證照作為界定違章建筑的依據(jù)，誤認(rèn)為違章建筑均不屬于公民合法財(cái)產(chǎn)。實(shí)際上，對(duì)建筑合法性的認(rèn)定必須以國家的相關(guān)法律為依據(jù)。本文結(jié)合典型的財(cái)產(chǎn)損害賠償糾紛案例，提出環(huán)境影響評(píng)價(jià)中應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注的違章建筑性質(zhì)確認(rèn)等問題，以避免產(chǎn)生非法侵害違章建筑等糾紛。

2 違章建筑的界定

違章建筑主要分為兩類：一是建設(shè)者未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證擅自建設(shè)的建筑物；二是建設(shè)者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定而擅自建設(shè)的建筑物。前者屬于實(shí)質(zhì)違法，后者屬于程序違法，因此對(duì)違章建筑的認(rèn)定應(yīng)同時(shí)考慮實(shí)體法和程序法的規(guī)定。

《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條、第六十五條分別針對(duì)“未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的”和“在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)未依法取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證或者未按照鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證的規(guī)定進(jìn)行建設(shè)的”情形，作出責(zé)令停止建設(shè)、限期改正、拆除、罰款等規(guī)定。第六十六條針對(duì)“未經(jīng)批準(zhǔn)進(jìn)行臨時(shí)建設(shè)的；未按照批準(zhǔn)內(nèi)容進(jìn)行臨時(shí)建設(shè)的；臨時(shí)建筑物、構(gòu)筑物超過批準(zhǔn)期限不拆除的”情形，作出責(zé)令限期拆除，可以并處罰款的規(guī)定［1］。

《中華人民共和國土地管理法》第七十七條規(guī)定：“未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地的，由縣級(jí)以上人民政府自然資源主管部門責(zé)令退還非法占用的土地，對(duì)違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀，對(duì)符合土地利用總體規(guī)劃的，沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，可以并處罰款；對(duì)非法占用土地單位的直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。”第七十八條規(guī)定：“農(nóng)村村民未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地建住宅的，由縣級(jí)以上人民政府農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門責(zé)令退還非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”［2］

依照《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《中華人民共和國土地管理法》可以對(duì)大部分違章建筑進(jìn)行處理，比如《中華人民共和國氣象法》中規(guī)定“在氣象探測(cè)環(huán)境保護(hù)范圍內(nèi)，違法批準(zhǔn)占用土地的，或者非法占用土地新建建筑物或者其他設(shè)施的，依照《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》或者《中華人民共和國土地管理法》的有關(guān)規(guī)定處罰”［3］，但這兩部法律并未涵蓋違章建筑的界定范圍。事實(shí)上，我國法律對(duì)違章建筑的限制很多，范圍也很廣，比如《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國水法》《中華人民共和國防洪法》《中華人民共和國鐵路法》《中華人民共和國公路法》《中華人民共和國文物保護(hù)法》等法律，分別從不同角度對(duì)相關(guān)建筑物、構(gòu)筑物的建設(shè)作出了限制性規(guī)定，有關(guān)部門在界定違章建筑時(shí)，必須充分考慮上述法律。

3 財(cái)產(chǎn)損害賠償糾紛和裁判

根據(jù)“中國裁判文書網(wǎng)”湖南省湘潭縣人民法院（2017）湘0321 民初94 號(hào)財(cái)產(chǎn)損害賠償糾紛一審民事判決書和湘潭市中級(jí)人民法院（2017）湘03 民終1684 號(hào)財(cái)產(chǎn)損害賠償糾紛二審民事判決書，一家煤礦企業(yè)于1995 年與劉某某簽訂了《房屋拆遷協(xié)議書》，并如約支付了拆遷賠償款，但劉某某沒有按約定將新建房屋搬遷至煤層頂板外的安全地，仍在煤礦企業(yè)所屬的開采范圍內(nèi)合法重建了一棟兩層樓的混磚結(jié)構(gòu)樓房，《土地使用權(quán)證》登記的用地面積為204 m2，并建有附屬雜屋、水泥坪等。由于受地下采煤機(jī)抽水影響，劉某某重建的房屋受損，要求煤礦企業(yè)承擔(dān)賠償責(zé)任，劉某某提供的由第三方作出的維修價(jià)格評(píng)估報(bào)告的房屋建筑評(píng)估面積為562 m2［4-5］。

煤礦企業(yè)因?qū)σ粚徟袥Q不服而提起上訴，其認(rèn)為已支付了拆遷賠償款，但劉某某仍在煤礦開采范圍內(nèi)重建房屋，違反了房屋拆遷協(xié)議約定。二審時(shí)法院認(rèn)為，劉某某違反了協(xié)議約定，對(duì)于劉某某主張的二次危房賠償，煤礦企業(yè)免責(zé)，但煤礦企業(yè)未提交證據(jù)予以證實(shí)，且現(xiàn)劉某某的房屋因煤礦企業(yè)侵權(quán)造成損失，煤礦企業(yè)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)造成的損失，故對(duì)于煤礦企業(yè)的該上訴意見未予以采納。煤礦企業(yè)還辯稱，劉某某房屋用地面積204 m2，鑒定房屋建筑面積為562 m2，與事實(shí)不符，超出《土地使用權(quán)證》登記的面積系違法建筑，不受法律保護(hù)。對(duì)此，法院認(rèn)為，因劉某某房屋系集體土地上用地面積，建有兩層房屋和其他附屬設(shè)施，由其修建和使用多年，亦是劉某某的財(cái)產(chǎn)，故對(duì)煤礦企業(yè)的該辯稱未予以支持。該案2017 年6 月一審判決和2018 年1月二審判決均要求煤礦企業(yè)按照由第三方作出的維修價(jià)格評(píng)估報(bào)告確定的金額賠償劉某某房屋損失費(fèi)。

4 行政案例裁判要旨

根據(jù)《中華人民共和國民法典》第四百六十二條規(guī)定：“占有的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)被侵占的，占有人有權(quán)請(qǐng)求返還原物；對(duì)妨害占有的行為，占有人有權(quán)請(qǐng)求排除妨害或者消除危險(xiǎn)；因侵占或者妨害造成損害的，占有人有權(quán)依法請(qǐng)求損害賠償。”［6］因此，占有人對(duì)于他方侵占或者妨害自己占有的行為，可以行使法律賦予的占有保護(hù)請(qǐng)求權(quán)。該案例最值得借鑒的內(nèi)容在于，即便劉某某的房屋屬于違章建筑，其對(duì)違章建筑也享有法律保護(hù)的占有利益，除具有行政執(zhí)法權(quán)的相關(guān)政府職能部門依法處理外，他人對(duì)違章建筑進(jìn)行非法侵害也應(yīng)承擔(dān)損害賠償責(zé)任。我國一些相關(guān)法律中明確了對(duì)違章建筑具有行政執(zhí)法權(quán)的政府職能部門，《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府的城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府分別是處理城市和鄉(xiāng)、村莊違章建筑的行政主管部門；《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府自然資源主管部門或農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門分別是處理違反土地利用總體規(guī)劃，擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地和農(nóng)村村民非法占用土地建住宅的行政主管部門。以上這些部門具有對(duì)違章建筑進(jìn)行處理的行政執(zhí)法權(quán)，也是違章建筑的確認(rèn)機(jī)關(guān)，即便是人民法院也無權(quán)在審理和執(zhí)行案件過程中確認(rèn)違章建筑的性質(zhì)。

5 拆除違章建筑的行政強(qiáng)制執(zhí)行主體

行政處罰的執(zhí)行作為實(shí)現(xiàn)行政處罰的必要手段，具有非常重要的作用。如何發(fā)揮執(zhí)行的作用，其中一個(gè)重要的條件就是必須要有擁有法定權(quán)限的執(zhí)行主體，即行政強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)關(guān)。《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》第四十四條規(guī)定：“對(duì)違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等需要強(qiáng)制拆除的，應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)予以公告，限期當(dāng)事人自行拆除。當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不拆除的，行政機(jī)關(guān)可以依法強(qiáng)制拆除。”第五十三條規(guī)定：“當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，沒有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)可以自期限屆滿之日起三個(gè)月內(nèi)，依照本章規(guī)定申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。”［7］

因此，在法律、法規(guī)賦予行政機(jī)關(guān)對(duì)違章建筑的強(qiáng)制拆除權(quán)的情況下，有關(guān)行政機(jī)關(guān)可以強(qiáng)制拆除違章建筑，例如，根據(jù)《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十八條的規(guī)定，建設(shè)工程所在地縣級(jí)以上地方人民政府可以責(zé)成有關(guān)部門采取查封施工現(xiàn)場、強(qiáng)制拆除等措施。在法律、法規(guī)沒有規(guī)定行政機(jī)關(guān)具有違章建筑的強(qiáng)制拆除權(quán)的情況下，也并不代表不能依法強(qiáng)制執(zhí)行，行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》第五十三條規(guī)定，向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。一般情況下，只有在行政機(jī)關(guān)無強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)時(shí)，才可以向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，行政強(qiáng)制法沒有授予行政機(jī)關(guān)雙重的選擇權(quán)。2013 年3 月25 日，經(jīng)最高人民法院審判委員會(huì)第1572 次會(huì)議通過，對(duì)外發(fā)布了《關(guān)于違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等強(qiáng)制拆除問題的批復(fù)》（法釋〔2013〕5 號(hào)），其主要內(nèi)容是：“根據(jù)行政強(qiáng)制法和城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定精神，對(duì)涉及違反城鄉(xiāng)規(guī)劃法的違法建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等的強(qiáng)制拆除，法律已經(jīng)授予行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，人民法院不受理行政機(jī)關(guān)提出的非訴行政執(zhí)行申請(qǐng)。”［8］但是，在其他領(lǐng)域的行政強(qiáng)制執(zhí)行中也會(huì)有不同的情況，比如，《中華人民共和國稅收征收管理法》第八十八條規(guī)定中，賦予了稅務(wù)機(jī)關(guān)既可以自行強(qiáng)制執(zhí)行，也可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。從而說明，司法實(shí)踐中雖然行政強(qiáng)制法沒有規(guī)定行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)的雙重選擇權(quán)，但特別法中賦予行政機(jī)關(guān)選擇權(quán)的，則依照特別法的規(guī)定執(zhí)行。

6 結(jié)論

未得到有關(guān)部門批準(zhǔn)或未按照規(guī)定而建設(shè)的違章建筑雖然不合法，但只能由法定行政機(jī)關(guān)通過法定程序來認(rèn)定和處理，其他單位和個(gè)人非法侵害違章建筑的做法于法無據(jù)，被非法侵害者有權(quán)依法請(qǐng)求侵權(quán)人承擔(dān)造成財(cái)產(chǎn)損害的民事責(zé)任。法律意識(shí)和法律實(shí)踐能力是保障工作質(zhì)量和工作效能的基礎(chǔ)，在建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件審批工作中，應(yīng)當(dāng)依法對(duì)違章建筑進(jìn)行認(rèn)定和處理，避免產(chǎn)生不必要的財(cái)產(chǎn)損害賠償糾紛。