政府投資項目工程變更管理制度制訂探討

劉文豐

深圳市龍崗區(qū)建筑工務(wù)署（518100）

0 前言

設(shè)計變更管理是政府投資項目管理的重要內(nèi)容，政府投資項目具有公益性、基礎(chǔ)性的特點，社會影響廣泛。長期以來，政府投資項目受“三超”問題困擾，其中，結(jié)算超預(yù)算這個環(huán)節(jié)，往往是由于過多的或不合理的設(shè)計變更造成的。引起設(shè)計變更的原因可能是施工現(xiàn)場條件變化、勘察設(shè)計的疏漏、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的調(diào)整、甚至是人為故意（施工單位為了增多工程量而惡意提出變更）等。因此，加強政府投資項目設(shè)計變更的管理是政府投資項目管理工作中需要重點關(guān)注的問題。加強項目設(shè)計變更管理對于規(guī)范政府投資項目管理、控制工程投資、工期和質(zhì)量及提高投資效益和社會效益具有重要意義。

目前，我國各地政府陸續(xù)設(shè)立了專門的建設(shè)管理機構(gòu)（建筑工務(wù)署，代建項目管理中心等，其實質(zhì)是專門的代建機構(gòu)，以下簡稱為建設(shè)單位）集中負(fù)責(zé)政府投資項目的建設(shè)管理工作。為了規(guī)范工程變更行為，明確建設(shè)單位內(nèi)各部門各崗位管理職責(zé)，有效控制工程投資，實現(xiàn)工程的投資、工期和質(zhì)量控制目標(biāo)，建立和完善工程變更管理制度非常重要。文章對建立適用于政府投資項目建設(shè)管理機構(gòu)的工程變更管理制度進(jìn)行探討。

1 適用范圍

這是對管理制度適用范圍的規(guī)定，其范圍應(yīng)覆蓋政府投資項目建設(shè)管理機構(gòu)負(fù)責(zé)實施的符合以下情形的所有項目。

在實施過程中，現(xiàn)場實際情況與設(shè)計文件所描述的情況不一致，或因非施工單位原因造成的須對原設(shè)計進(jìn)行修改、增減的情況，包括原招標(biāo)范圍內(nèi)因地質(zhì)勘察與實際情況不符、工程內(nèi)容增減、招標(biāo)文件內(nèi)容增減及合同約定可調(diào)整的錯漏（缺）項、少計、多計等原因。

在完成施工招標(biāo)后，建設(shè)單位同意簽發(fā)的設(shè)計圖紙修改文件，包括對施工圖紙的修改、增補、廢除，出新版施工圖紙、施工深化設(shè)計圖等。

應(yīng)該指出，在施工招標(biāo)完成前的所有圖紙及修改完善圖紙，已納入施工標(biāo)底編制范圍內(nèi)招標(biāo)的，納入招標(biāo)原圖管理，不適用于本規(guī)定。

2 明確工程變更管理原則

明確優(yōu)化設(shè)計、分級分類管理、先審批后實施、先履約處理后變更實施等變更管理原則，對于規(guī)范工程變更過程的行為，比選出最優(yōu)變更方案，控制變更造價具有重要意義。

2.1 優(yōu)化設(shè)計原則

建設(shè)單位項目組根據(jù)現(xiàn)場實際情況，對擬變更的方案進(jìn)行優(yōu)化對比，選擇既能保證實施過程中的質(zhì)量安全，又能滿足建筑需求和施工進(jìn)度的變更設(shè)計方案[1]。

2.2 分級分類管理原則

所有工程變更均按變更造價進(jìn)行分級管理授權(quán)審批，變更造價指工程變更前后工程造價（包括估算或概算或預(yù)算造價）的差額。工程變更分級分類以變更造價（即變更前后工程估算、概算或預(yù)算造價的差額）額度大小為依據(jù)，把工程變更分為以下四類。

一類變更指單次工程變更造價在200萬元（含200萬元）以上的工程變更，須報市、區(qū)政府批準(zhǔn)的重大設(shè)計方案調(diào)整以及增加原建設(shè)規(guī)模、提高實施標(biāo)準(zhǔn)100萬元以上的工程變更，超過計劃總投資的工程變更。一類變更必須由建設(shè)單位分管領(lǐng)導(dǎo)審批并簽發(fā)。

二類變更指單次工程變更造價在30萬～200萬元（含30萬元），且不超過計劃總投資的工程變更。二類變更必須由建設(shè)單位分管領(lǐng)導(dǎo)審批并簽發(fā)。

三類變更指單次工程變更造價在10～30萬元（含10萬元），且不超過計劃總投資的工程變更。三類變更必須由建設(shè)單位項目組長（科室負(fù)責(zé)人）審批并簽發(fā)。

四類變更指單次工程變更造價在10萬元以下，且不超過計劃總投資的工程變更。四類變更必須由建設(shè)單位項目組長（科室負(fù)責(zé)人）審批并簽發(fā)。

2.3 先審批后實施原則

需對涉及結(jié)構(gòu)、周邊建筑物、危及人員安全、易造成安全事故的深基坑、高邊坡、隧道、橋梁等工程變更，需取得專家評審意見和第三方審查意見。對超過概算的設(shè)計變更則必須先經(jīng)過所屬行業(yè)主管部門審核后可實施，應(yīng)急搶險工程、需連續(xù)施工及無法停止作業(yè)的變更工程除外。同時建設(shè)單位項目組應(yīng)根據(jù)本辦法完善工程變更的方案簽發(fā)和審批手續(xù)。

2.4 先履約處理后變更實施的原則

所有工程變更，原則上須組織參建各方查清變更具體原因，對于一些重大變更由建設(shè)單位對相關(guān)責(zé)任單位人員先行履約處理后方可實施變更。

2.5 變更實施與結(jié)算分離原則

項目組應(yīng)充分熟悉合同有關(guān)條款，對可納入結(jié)算范圍或存在歧義的工程變更按程序報會審議。

2.6 造價控制原則

變更實施嚴(yán)格按估算控制概算、概算控制預(yù)算、預(yù)算控制結(jié)算的原則予以控制。對超出原估算價15%且大于10萬元的變更，除取消原審批外，需按突破后判定標(biāo)準(zhǔn)重新審批，并對各參建主體按相關(guān)合同規(guī)定及局相關(guān)文件予以履約處理。

2.7 項目總概算控制原則

所有工程變更實施后，原則上不得突破發(fā)改部門批復(fù)的計劃投資。如確實須突破原計劃投資的，或超原招標(biāo)實施范圍，或超原概算批復(fù)子項范圍的工程變更，應(yīng)按《龍崗區(qū)政府投資項目管理辦法》有關(guān)規(guī)定進(jìn)行申報。

2.8 禁止肢解變更原則

原則上，同一標(biāo)段對同一類型、同一工作面（不同巖土類別及施工條件視為不同工作面）的可預(yù)見的變更，應(yīng)合并予以判別分類，禁止將同一類型的變更人為拆分為幾個子變更進(jìn)行申報，因客觀原因不能同時實施的工程變更除外。

2.9 變更實施確認(rèn)原則

工程變更實際完成工程量需經(jīng)參建各方驗收確認(rèn)。

3 工程變更程序的設(shè)定

工程變更按方案確定、圖紙簽發(fā)、組織實施、驗收結(jié)算四階段辦理。

3.1 方案確定

收到變更申請后，建設(shè)單位項目組應(yīng)當(dāng)組織各參建單位召開協(xié)調(diào)會，研究變更原因、判斷變更責(zé)任、商討變更方案、明確各方責(zé)任；各方工作任務(wù)完成后，項目組對擬變更方案進(jìn)行可行性研判后提請建設(shè)單位分管領(lǐng)導(dǎo)召開變更方案確定會，以會議紀(jì)要的形式明確擬變更方案。對技術(shù)復(fù)雜、危及安全、方案重大調(diào)整、建設(shè)單位分管領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為有必要且超過30萬元的工程變更，項目組可按建設(shè)單位分管領(lǐng)導(dǎo)指示組織建設(shè)單位技術(shù)委員會專業(yè)組討論提供參考意見及組織專家評審會。設(shè)計變更導(dǎo)致建設(shè)內(nèi)容、規(guī)模、功能、標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生一定變化的，應(yīng)由行業(yè)主管部門審核后報發(fā)改部門批準(zhǔn)；變更方案確定前應(yīng)統(tǒng)籌考慮本工程已發(fā)生的工程變更總量，確保不突破工程計劃投資。如確需突破計劃投資的，變更的項目預(yù)算超過分項概算的，報行業(yè)主管部門審核。項目預(yù)算變更超過項目總概算的，經(jīng)行業(yè)主管部門確認(rèn)后報發(fā)改部門按程序?qū)徟^項目總概算10%及以上的，由發(fā)改部門審核后報政府常務(wù)會批準(zhǔn)。未超過10%，但超過項目總概算100萬元及以上的，由發(fā)改部門審核后報政府批準(zhǔn)。

3.2 圖紙簽發(fā)

根據(jù)確定的變更方案，建設(shè)單位項目組應(yīng)書面通知設(shè)計單位提交正式變更設(shè)計圖紙和概算，對圖紙和概算進(jìn)行復(fù)核，對技術(shù)復(fù)雜、涉及安全等重大工程變更的，需組織專家評審，并報第三方機構(gòu)審查合格后方可實施。變更圖紙按分級管理原則審批或報批，一類、二類工程變更由建設(shè)單位分管領(lǐng)導(dǎo)審批，三類、四類工程變更由項目組長（科室負(fù)責(zé)人）審批。審批完成之后，變更圖紙及概算在建設(shè)單位檔案室統(tǒng)一加蓋工程管理業(yè)務(wù)專用章之后存檔并下發(fā)。

3.3 組織實施

圖紙簽發(fā)后，建設(shè)單位項目組應(yīng)書面通知監(jiān)理、施工單位組織實施變更，同時確保按批準(zhǔn)的方案實施，并作好實施過程中的質(zhì)量安全管理，協(xié)調(diào)解決工程變更過程中存在的問題，并將變更資料原件及時存檔。

3.4 驗收結(jié)算

變更實施完成后，建設(shè)單位項目組應(yīng)當(dāng)組織驗收，逐項確認(rèn)已完成工程變更工程量，并對各參建單位進(jìn)行履約評價。項目組對符合納入結(jié)算范圍或存在歧義的工程變更及時組織審核變更造價，報建設(shè)單位業(yè)務(wù)會審議同意后，及時組織每次工程變更結(jié)算工作及完善報批手續(xù)，并按要求對相關(guān)單位進(jìn)行合同履約評價。

4 處罰規(guī)則

管理制度中，設(shè)置處罰規(guī)則，對規(guī)范相關(guān)人員的行為能起到警醒及震懾作用。相關(guān)人員出現(xiàn)工程變更弄虛作假、質(zhì)量安全問題的，或未按規(guī)定申報審批工程變更就組織實施的，給予通報批評等處罰。對情節(jié)嚴(yán)重的，移交紀(jì)檢監(jiān)察委等相關(guān)部門處理。

5 結(jié)語

沒有規(guī)矩不成方圓。實踐證明，完善的工程變更管理制度能規(guī)范政府投資項目的工程變更行為，杜絕腐敗現(xiàn)象，優(yōu)化變更方案，節(jié)約投資，對減少工期和投資，提高工程質(zhì)量具有不可或缺的作用。