城市規(guī)劃環(huán)境影響評價現(xiàn)存問題及對策措施淺析

趙積開，楊美臨

(云南省生態(tài)環(huán)境工程評估中心，云南 昆明 650000)

0 引言

邁入21世紀(jì)，我國確立了走新型城市化的發(fā)展道路，不斷統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的發(fā)展[1]。為了有效促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，城鄉(xiāng)建設(shè)活動的開展應(yīng)編制并實施相關(guān)規(guī)劃。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中將城市規(guī)劃分為總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃，詳細規(guī)劃又分為控制性詳細規(guī)劃和修建性詳細規(guī)劃。其中：城市總體規(guī)劃屬于發(fā)展戰(zhàn)略層面，主要是確定城市發(fā)展的目標(biāo)、原則及戰(zhàn)略部署等；而城市控制性詳規(guī)屬于建設(shè)控制引導(dǎo)層面的，主要包括用地屬性劃分、建設(shè)強度控制、建筑高度及綠化率控制等。即城市控制性詳規(guī)是將城市總體規(guī)劃的宏觀布局轉(zhuǎn)化為城市土地空間的現(xiàn)實管理，最終實現(xiàn)規(guī)劃與管理相融合、規(guī)劃與開發(fā)相銜接。城市規(guī)劃將改善生態(tài)環(huán)境以及防止污染等作為核心目標(biāo)之一，例如：城市總規(guī)要求設(shè)定專項環(huán)保規(guī)劃，但因受多種因素限制，這種專項環(huán)保規(guī)劃無法從環(huán)境角度進行規(guī)劃預(yù)測研判，更無法從綠色發(fā)展角度對規(guī)劃提出系統(tǒng)調(diào)整建議。而城市規(guī)劃環(huán)境影響評價作為聯(lián)系城市環(huán)境管理和城市發(fā)展的重要紐帶，從城市功能定位、發(fā)展目標(biāo)、土地利用結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、城市空間布局等方面分析對環(huán)境的影響，從而對促進城市環(huán)境與經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展發(fā)揮重要意義[2]。我國城市規(guī)劃環(huán)境影響評價起步相對較晚，下面將從評價類型、介入規(guī)劃時機、與建設(shè)項目聯(lián)動等角度進行分析，提出現(xiàn)階段存在的問題，并提出解決問題的相應(yīng)對策措施。

1 城市規(guī)劃環(huán)評現(xiàn)階段存在主要問題

1.1 開展環(huán)評的城市規(guī)劃類型不明確

《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》規(guī)定了國務(wù)院有關(guān)部門、設(shè)區(qū)的市級以上地方人民政府及其有關(guān)部門，對其組織編制的城市建設(shè)有關(guān)專項規(guī)劃(以下稱專項規(guī)劃)，應(yīng)當(dāng)進行環(huán)境影響評價。原國家環(huán)保總局印發(fā)了《編制環(huán)境影響報告書的規(guī)劃的具體范圍(試行)》和《編制環(huán)境影響篇章獲說明的規(guī)劃的具體范圍(試行)的通知》，明確了直轄市及設(shè)區(qū)的市級城市專項規(guī)劃編制環(huán)境影響報告書，直轄市及設(shè)區(qū)的市級城市總體規(guī)劃(暫行)、設(shè)區(qū)的市級以上城鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制環(huán)境影響篇章。由此可見，對于直轄市及設(shè)區(qū)級別以下的城市規(guī)劃并無明確的編制環(huán)評要求。此外，針對各個層次的城市規(guī)劃，例如城市控制性詳細規(guī)劃尚無明確開展環(huán)境影響評價的要求，事實也表明城市控制性詳規(guī)等建設(shè)控制引導(dǎo)類規(guī)劃開展環(huán)評工作不多[3]。

1.2 城市規(guī)劃環(huán)評未能實現(xiàn)早期介入

盡管《環(huán)境影響評價法》和《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》均提出規(guī)劃編制機關(guān)應(yīng)當(dāng)在規(guī)劃編制過程中對規(guī)劃組織進行環(huán)境影響評價，但并未明確規(guī)劃環(huán)評的啟動時間，實踐中常出現(xiàn)城市規(guī)劃方案完成之后方開展環(huán)境影響評價工作。此時的城市規(guī)劃環(huán)評只能對已確定的城市規(guī)劃被動開展評價，無法進行前瞻性主動預(yù)測，因而能夠?qū)崿F(xiàn)調(diào)整規(guī)劃規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局的作用十分有限，難以發(fā)揮規(guī)劃環(huán)評從源頭預(yù)防戰(zhàn)略性、長期性、結(jié)構(gòu)性環(huán)境問題的作用。

1.3 城市規(guī)劃環(huán)評與項目的聯(lián)動有限

2015年，原環(huán)境保護部下發(fā)《關(guān)于加強規(guī)劃環(huán)境影響評價與建設(shè)項目環(huán)境影響評價聯(lián)動工作的意見》，提出強化規(guī)劃環(huán)評與項目環(huán)評的聯(lián)動。相對于工業(yè)園區(qū)、流域開發(fā)等規(guī)劃環(huán)評重點關(guān)注領(lǐng)域而言，城市總規(guī)環(huán)評對于項目環(huán)評的指導(dǎo)意義未在實際工作中得到充分強調(diào)。原因如下：一方面受制于城市總規(guī)的前瞻性不足，另一方面與城市規(guī)劃環(huán)評體現(xiàn)的末端評價特性有關(guān)，即未能有效提出規(guī)劃方案的替代調(diào)整建議。因此，在重大建設(shè)項目、基礎(chǔ)線性工程規(guī)劃布局出現(xiàn)與城市規(guī)劃的用地屬性不一致的情況時，規(guī)劃環(huán)評會因建設(shè)項目而被動地進行調(diào)整與修改。

2 解決城市規(guī)劃環(huán)評現(xiàn)存問題的途徑

2.1 進一步明確開展環(huán)評的城市規(guī)劃類型

鑒于城市規(guī)劃層次多、體系龐雜，為了避免錯漏開展環(huán)評的城市規(guī)劃類型，同時也防止因規(guī)劃內(nèi)容交叉而重疊環(huán)評，應(yīng)盡快理順并明確城市規(guī)劃體系需要開展環(huán)評的規(guī)劃類型，實現(xiàn)規(guī)劃環(huán)評編制要求與城市體系相對應(yīng)。例如:城市控制性詳細規(guī)劃環(huán)評可解決城市總規(guī)環(huán)評和建設(shè)項目環(huán)評之間的銜接問題，一方面在建設(shè)控制引導(dǎo)層面充分論證城市總規(guī)環(huán)評中的資源、環(huán)境承載力和總量控制等指標(biāo)，另一方面能夠避免項目環(huán)評的局限性，從而實現(xiàn)對開發(fā)規(guī)模及強度、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及布局等進行環(huán)境合理性分析及調(diào)整，由此可明確提出對城市控制性詳規(guī)開展環(huán)評的建議要求[3]。

2.2 切實落實城市規(guī)劃環(huán)評早期介入

城市規(guī)劃環(huán)評的目的是為了從環(huán)境保護角度優(yōu)化規(guī)劃，充分發(fā)揮環(huán)評效能，破解城市環(huán)境問題和發(fā)展的矛盾，促進城市綠色可持續(xù)發(fā)展，因此，城市規(guī)劃環(huán)評宜主動介入城市規(guī)劃程序并與之融合。在規(guī)劃綱要草案討論階段，規(guī)劃編制單位應(yīng)組織環(huán)評編制單位參與規(guī)劃綱要編制的關(guān)鍵節(jié)點，對于不符合生態(tài)環(huán)境保護法律法規(guī)與政策要求、明顯制約與破壞環(huán)境功能區(qū)的規(guī)劃內(nèi)容，環(huán)評編制單位應(yīng)主動及時與規(guī)劃編制單位進行互動溝通，從環(huán)境角度提出規(guī)劃的調(diào)整方案。由此環(huán)評在規(guī)劃草案編制階段介入，有利于實現(xiàn)在環(huán)評編制單位在規(guī)劃文本編制階段初期提出環(huán)評技術(shù)方案，并隨著規(guī)劃編制階段的不斷細化，與規(guī)劃緊密結(jié)合，而不能在規(guī)劃文本完全形成之后再進行融合，因為此時的介入只能進行補救性評價[4]。

2.3 加強城市規(guī)劃環(huán)評與建設(shè)項目環(huán)評的聯(lián)動

近年來，各省區(qū)市開展了強化規(guī)劃環(huán)評與建設(shè)項目環(huán)評聯(lián)動的探索，例如：河北省對于符合規(guī)劃環(huán)評結(jié)論和審查意見的重點建設(shè)項目，提出了簡化環(huán)評內(nèi)容和加快審批流程等要求；大連市對通過區(qū)域規(guī)劃環(huán)評范圍內(nèi)的建設(shè)項目，提出適度簡化現(xiàn)狀監(jiān)測和公眾參與、實施風(fēng)險聯(lián)動等環(huán)評內(nèi)容[5]。參照目前已有經(jīng)驗，推行城市規(guī)劃環(huán)評與建設(shè)項目的聯(lián)動工作，首先可以對于建設(shè)項目環(huán)評內(nèi)容和審批流程要結(jié)合規(guī)劃環(huán)評及審查意見有的放矢進行簡化和優(yōu)化，避免重復(fù)評價和隨意簡化；其次可以通過建設(shè)項目環(huán)評對城市規(guī)劃環(huán)評要求依托的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施和污染防治措施落實情況進行督促落實。此外，對于規(guī)劃在實施過程中進行調(diào)整的要進行規(guī)劃環(huán)評的完善，推動從決策源頭預(yù)防環(huán)境污染，在建設(shè)項目環(huán)境管理中落實規(guī)劃環(huán)評成果。

3 結(jié)語

城市規(guī)劃環(huán)評可以從資源綜合利用和生態(tài)環(huán)境保護角度論證城市規(guī)劃的合理性，對城市功能定位、發(fā)展目標(biāo)、結(jié)構(gòu)規(guī)模及重大項目選址進行優(yōu)化，有助于從源頭上發(fā)現(xiàn)、減緩或消除區(qū)域性的生態(tài)環(huán)境問題[6]。城市規(guī)劃環(huán)評推行中出現(xiàn)了開展環(huán)評的城市規(guī)劃類型不明確、規(guī)劃環(huán)評未能實現(xiàn)早期介入以及規(guī)劃環(huán)評與建設(shè)項目環(huán)評不足等問題。通過理順城市規(guī)劃環(huán)評體系，環(huán)評在規(guī)劃草案編制階段及規(guī)劃編制初期予以介入并貫穿整個規(guī)劃過程，進一步推動城市規(guī)劃環(huán)評與項目環(huán)評的聯(lián)動，才能讓城市環(huán)評工作回歸本義，發(fā)揮更大的實際價值和作用。