中國天然氣調(diào)峰儲(chǔ)備法律制度的現(xiàn)狀

孫哲(上海政法學(xué)院，上海 201701)

0 引言

法律在天然氣調(diào)峰儲(chǔ)備體系的構(gòu)建過程中發(fā)揮著重要作用。一方面，法律可以發(fā)揮其指引功能，立法者通過制定法律的原則和規(guī)則引導(dǎo)天然氣調(diào)峰儲(chǔ)備體系的建設(shè)方向，明確主體責(zé)任，提高體系建設(shè)的可行性，并解決體系構(gòu)建中的問題，加快建設(shè)進(jìn)程，解決后顧之憂。另一方面，天然氣調(diào)峰儲(chǔ)備體系建設(shè)的需求也加快了調(diào)峰儲(chǔ)備法律制度構(gòu)建的進(jìn)程，有利于我國天然氣法律體系的進(jìn)一步完善，符合依法治國、建設(shè)社會(huì)主義法治國家的主題。二者相輔相成。本文立足于我國天然氣調(diào)峰儲(chǔ)備法律制度的現(xiàn)狀，嘗試分析我國現(xiàn)有法律制度存在的問題。

1 我國儲(chǔ)氣制度的現(xiàn)實(shí)狀況

1.1 我國天然氣調(diào)峰儲(chǔ)備法律制度的總體情況

隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，天然氣需求量迅速增長，天然氣冬夏供應(yīng)不穩(wěn)定的狀況日益凸顯，天然氣產(chǎn)業(yè)對(duì)調(diào)峰儲(chǔ)備體系的需求越來越大。近年來，我國調(diào)峰儲(chǔ)備體系基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入逐步加大，已經(jīng)建立起一批調(diào)峰儲(chǔ)備設(shè)施，但與市場(chǎng)需求相比，仍存在一定的差距，亟待完善。與此同時(shí)，我國天然氣調(diào)峰儲(chǔ)備體系建設(shè)也被提上議程。當(dāng)前我國天然氣調(diào)峰儲(chǔ)備方面的法律規(guī)定，主要是一些行政法規(guī)和部門規(guī)章，缺少高層級(jí)的法律［1］，需要對(duì)上述法律法規(guī)進(jìn)一步的具體解讀，才能準(zhǔn)確把握我國天然氣調(diào)峰儲(chǔ)備法律制度存在的問題。

1.2 相關(guān)法律

天然氣調(diào)峰儲(chǔ)備體系的建設(shè)和運(yùn)營應(yīng)當(dāng)遵守《安全生產(chǎn)法》和《環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定。

《安全生產(chǎn)法》適用于在我國境內(nèi)從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的單位。天然氣調(diào)峰儲(chǔ)備體系的建設(shè)和運(yùn)營是為天然氣產(chǎn)業(yè)進(jìn)行儲(chǔ)備、調(diào)峰，并為用戶供氣而進(jìn)行的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)。在缺少專門立法的情況下，天然氣調(diào)峰儲(chǔ)備體系建設(shè)也應(yīng)該遵守該法的規(guī)定，包括對(duì)從業(yè)人員的安全生產(chǎn)的權(quán)利和義務(wù)規(guī)定、對(duì)安全生產(chǎn)的規(guī)定和對(duì)事故救援的規(guī)定［2］。

《環(huán)境保護(hù)法》作為我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)的基本法，其主要內(nèi)容是對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)。天然氣調(diào)峰儲(chǔ)備體系建設(shè)和運(yùn)營應(yīng)當(dāng)遵守《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，切實(shí)履行法定義務(wù)。

1.3 行政法規(guī)

《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》對(duì)縣級(jí)以上政府課以制定應(yīng)急預(yù)案的義務(wù)，并要求政府提高燃?xì)鈶?yīng)急保障能力，明確了應(yīng)急儲(chǔ)備的主體。

《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》規(guī)定壓力管道的監(jiān)管責(zé)任主要由特種設(shè)備安全監(jiān)督管理部門負(fù)責(zé)，縣級(jí)以上政府則要履行督促和支持的義務(wù)［3］。

1.4 部門規(guī)章

《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》主要對(duì)燃?xì)馓卦S經(jīng)營的條件、程序、特許經(jīng)營協(xié)議、特許經(jīng)營企業(yè)的義務(wù)等問題進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定。

《天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營管理辦法》規(guī)定，由國家發(fā)改委、國家能源局和地方政府制定儲(chǔ)備設(shè)施建設(shè)規(guī)劃；城鎮(zhèn)燃?xì)馄髽I(yè)具體承擔(dān)調(diào)峰、供氣責(zé)任。日調(diào)峰責(zé)任則是由天然氣銷售企業(yè)和城鎮(zhèn)燃?xì)鈪f(xié)商確定責(zé)任范圍；地方政府負(fù)責(zé)健全儲(chǔ)備制度，編制應(yīng)急預(yù)案。

《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法(試行)》提出油氣管網(wǎng)運(yùn)營企業(yè)，上游勘探開采企業(yè)，下游天然氣銷售企業(yè)都應(yīng)當(dāng)著力提升儲(chǔ)氣能力，切實(shí)履行其保護(hù)管網(wǎng)安全、保障油氣供應(yīng)的職責(zé)。

2 我國天然氣調(diào)峰儲(chǔ)備法律制度存在的不足

2.1 我國儲(chǔ)氣法律規(guī)范尚不完備

通過梳理我國現(xiàn)有的天然氣調(diào)峰儲(chǔ)備方面的法律制度可知，在當(dāng)前狀況下，我國天然氣調(diào)峰儲(chǔ)備方面的法律規(guī)范十分匱乏。缺少針對(duì)天然氣產(chǎn)業(yè)、天然氣儲(chǔ)備的專門立法，現(xiàn)行專門規(guī)定的層級(jí)普遍較低。現(xiàn)有的法律主要是一些普遍適用的規(guī)范，如規(guī)范所有安全生產(chǎn)問題的安全生產(chǎn)法，規(guī)范生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題的環(huán)保法、環(huán)評(píng)法等，這些法律并非專門立法，沒有考慮天然氣調(diào)峰儲(chǔ)備建設(shè)和運(yùn)營的特殊性；《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》等現(xiàn)有行政法規(guī)，同樣沒有考慮到儲(chǔ)氣設(shè)備建設(shè)運(yùn)營過程中的具體問題，沒有進(jìn)行專門規(guī)定；數(shù)量繁多的行政規(guī)章，雖有涉及儲(chǔ)氣調(diào)峰的規(guī)定，但由于是各個(gè)部委的規(guī)定，一方面其內(nèi)容較為分散，難以形成體系，主要涉及各部門的監(jiān)管責(zé)任分配；另一方面容易出現(xiàn)相互矛盾和重復(fù)規(guī)定的問題。更重要的是，由于行政規(guī)章的立法層級(jí)較低，法律效力不足，其制定過程缺少嚴(yán)格的程序規(guī)范，易導(dǎo)致調(diào)節(jié)力度不夠，政策落實(shí)效果不佳等問題［4］。

2.2 缺少有效的儲(chǔ)氣調(diào)峰激勵(lì)制度

立法只有設(shè)計(jì)了高效率的激勵(lì)機(jī)制，才有可能激勵(lì)企業(yè)的投資熱情，引導(dǎo)企業(yè)為了追逐利潤主動(dòng)投建天然氣儲(chǔ)氣設(shè)施，在實(shí)現(xiàn)自身利潤的同時(shí)，推動(dòng)國家天然氣儲(chǔ)備能力的提升。調(diào)峰儲(chǔ)備體系的激勵(lì)實(shí)質(zhì)是政府使用看得見的手，對(duì)我國天然氣調(diào)峰儲(chǔ)備體系建設(shè)進(jìn)行的激勵(lì)。然而，我國立法缺少激勵(lì)企業(yè)投資天然氣儲(chǔ)備設(shè)施的有效制度設(shè)計(jì)，僅在一些國家政策、行動(dòng)計(jì)劃、政府通知中進(jìn)行了指導(dǎo)性的規(guī)定，如：鼓勵(lì)天然氣經(jīng)營企業(yè)投資建設(shè)經(jīng)營儲(chǔ)氣庫；鼓勵(lì)獨(dú)立的第三方主體投建儲(chǔ)氣庫，由政府進(jìn)行補(bǔ)償，但沒有對(duì)補(bǔ)償?shù)木唧w標(biāo)準(zhǔn)加以規(guī)范，也沒有明確具體的實(shí)施方案。

2.3 儲(chǔ)氣監(jiān)管機(jī)制有待健全

天然氣調(diào)峰儲(chǔ)備監(jiān)管分為對(duì)儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)過程的監(jiān)管和對(duì)儲(chǔ)氣設(shè)施運(yùn)營過程的監(jiān)管，政府部門的監(jiān)管責(zé)任因二者所涉及的主體、范圍不同而有所區(qū)別。

毫無疑問，監(jiān)管在任何一個(gè)領(lǐng)域都發(fā)揮著重要的作用，單純依靠行業(yè)自律不能充分支撐產(chǎn)業(yè)發(fā)展，一個(gè)產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展離不開必要的監(jiān)督和管理。在天然氣調(diào)峰儲(chǔ)備中的監(jiān)管意義同樣重大，因?yàn)殚L期以來我國天然氣調(diào)峰儲(chǔ)備體系主要由上游企業(yè)建設(shè)和運(yùn)營。由于在上游企業(yè)主導(dǎo)下我國天然氣產(chǎn)業(yè)具有縱向一體化的特征，由上游企業(yè)建設(shè)、運(yùn)營儲(chǔ)氣設(shè)施必然具有一定的壟斷特征。這就需要建立一個(gè)統(tǒng)一的、高層次的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，否則無法實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管，也不利于儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)及運(yùn)營的市場(chǎng)化。一個(gè)良好的監(jiān)管體系是保障天然氣調(diào)峰儲(chǔ)備順利進(jìn)行的關(guān)鍵，因而也成為我國天然氣調(diào)峰儲(chǔ)備法律規(guī)制的重要對(duì)象［5］。

我國現(xiàn)行立法對(duì)天然氣調(diào)峰儲(chǔ)備監(jiān)督管理的規(guī)定存在一些缺陷。第一，缺少調(diào)峰儲(chǔ)備設(shè)施建設(shè)及運(yùn)行方面的高層次、專項(xiàng)性立法，使得政府主管機(jī)關(guān)實(shí)施監(jiān)管行為時(shí)缺少必要的法律依據(jù)。現(xiàn)有的《安全生產(chǎn)法》《環(huán)境保護(hù)法》等法律沒有針對(duì)天然氣調(diào)峰儲(chǔ)備設(shè)備建設(shè)及運(yùn)行監(jiān)管問題進(jìn)行專門的制度設(shè)計(jì)，這兩部法律一部是關(guān)于安全生產(chǎn)的普遍性規(guī)定，一部是關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的普遍性規(guī)定。第二，雖然我國目前的行政規(guī)章中有涉及天然氣調(diào)峰儲(chǔ)備監(jiān)管方面的規(guī)定，但只是粗略地賦予國家能源局及其下屬機(jī)構(gòu)監(jiān)管職權(quán)，監(jiān)管權(quán)限也僅限于儲(chǔ)氣市場(chǎng)化方面的監(jiān)督管理，缺少統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和系統(tǒng)的監(jiān)管模式。當(dāng)前，天然氣產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管權(quán)力由多個(gè)國務(wù)院部委掌握，權(quán)力較為分散，加之缺少更高級(jí)別行政機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)，多個(gè)部委在制定政策法規(guī)、行使監(jiān)管職權(quán)的過程中難免存在缺失和沖突，影響政策法規(guī)執(zhí)行的效果。

2.4 我國立法沒有明確儲(chǔ)氣主體及其責(zé)任

明確責(zé)任主體和責(zé)任范圍對(duì)我國儲(chǔ)氣能力的提升具有十分重要的作用。因?yàn)閮?chǔ)氣主體和責(zé)任范圍直接關(guān)系調(diào)峰儲(chǔ)備體系構(gòu)建能否成功，能否實(shí)現(xiàn)設(shè)定的儲(chǔ)氣目標(biāo)，進(jìn)而對(duì)天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生深刻影響。然而，遺憾的是我國現(xiàn)有法律制度沒有對(duì)天然氣調(diào)峰儲(chǔ)備責(zé)任進(jìn)行明確劃分，立法上存在缺陷。第一，沒有專門的、高層次的法律明確規(guī)定儲(chǔ)氣調(diào)峰的主體，使得儲(chǔ)氣調(diào)峰主體的劃定缺乏統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性，在發(fā)生沖突時(shí)也缺少一個(gè)相對(duì)權(quán)威的法律依據(jù)。其次，由于當(dāng)前我國主要通過部門規(guī)章對(duì)天然氣調(diào)峰儲(chǔ)備的責(zé)任主體進(jìn)行規(guī)定，立法層級(jí)較低，且由多個(gè)部門分散制定規(guī)章，極易出現(xiàn)各個(gè)規(guī)章之間相互沖突的問題，特別是在缺少高層次立法進(jìn)行統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)的情況下，這一問題體現(xiàn)的更為明顯。例如：《天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營管理辦法》規(guī)定城鎮(zhèn)燃?xì)馄髽I(yè)承擔(dān)小時(shí)調(diào)峰供氣責(zé)任，由天然氣銷售企業(yè)和城鎮(zhèn)燃?xì)馄髽I(yè)協(xié)商確定各自責(zé)任范圍；而《城市燃?xì)庠O(shè)計(jì)規(guī)范》卻規(guī)定，由氣源方來承擔(dān)調(diào)峰責(zé)任。兩個(gè)文件對(duì)日調(diào)峰供氣責(zé)任的規(guī)定區(qū)別較大，在實(shí)際操作中極易引發(fā)爭議，導(dǎo)致不同企業(yè)之間互相推諉的現(xiàn)象。最后，現(xiàn)有行政規(guī)章缺少對(duì)天然氣調(diào)峰儲(chǔ)備進(jìn)行階段的劃分，主要規(guī)定的是運(yùn)營過程中調(diào)峰儲(chǔ)備責(zé)任，沒有考慮到調(diào)峰儲(chǔ)備設(shè)施建設(shè)過程中的主體責(zé)任。由于建設(shè)階段、運(yùn)營階段需要具備的資質(zhì)條件是有區(qū)別，在建設(shè)階段需要的資金和技術(shù)要求都要比運(yùn)營階段更為嚴(yán)苛。此外，天然氣儲(chǔ)氣庫有不同的類型，如：地下儲(chǔ)氣庫、LNG儲(chǔ)氣庫等，不同的儲(chǔ)氣庫對(duì)地理環(huán)境、資金、技術(shù)的要求各不相同，所以在進(jìn)行責(zé)任劃分的時(shí)候不能夠一刀切，應(yīng)當(dāng)考慮其差異性，在充分調(diào)查、考量的基礎(chǔ)上進(jìn)行合理分配。

3 結(jié)語

法律在天然氣調(diào)峰儲(chǔ)備體系的構(gòu)建過程中發(fā)揮著重要作用。當(dāng)前我國涉及天然氣調(diào)峰儲(chǔ)備方面的法律制度主要包括法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章等，盡管數(shù)量較多，但仍存在一些問題，主要體現(xiàn)為天然氣調(diào)峰儲(chǔ)備法律規(guī)范尚不完備、激勵(lì)措施尚不完善、監(jiān)管機(jī)制尚未健全、主體責(zé)任沒有明確劃分。只有針對(duì)這些問題，不斷完善法律制度，才能為我國天然氣調(diào)峰儲(chǔ)備體系的建設(shè)經(jīng)營提供有力保障。