中國天然氣調峰儲備法律制度的現狀

孫哲(上海政法學院，上海 201701)

0 引言

法律在天然氣調峰儲備體系的構建過程中發揮著重要作用。一方面，法律可以發揮其指引功能，立法者通過制定法律的原則和規則引導天然氣調峰儲備體系的建設方向，明確主體責任，提高體系建設的可行性，并解決體系構建中的問題，加快建設進程，解決后顧之憂。另一方面，天然氣調峰儲備體系建設的需求也加快了調峰儲備法律制度構建的進程，有利于我國天然氣法律體系的進一步完善，符合依法治國、建設社會主義法治國家的主題。二者相輔相成。本文立足于我國天然氣調峰儲備法律制度的現狀，嘗試分析我國現有法律制度存在的問題。

1 我國儲氣制度的現實狀況

1.1 我國天然氣調峰儲備法律制度的總體情況

隨著我國經濟的快速發展，天然氣需求量迅速增長，天然氣冬夏供應不穩定的狀況日益凸顯，天然氣產業對調峰儲備體系的需求越來越大。近年來，我國調峰儲備體系基礎設施建設的投入逐步加大，已經建立起一批調峰儲備設施，但與市場需求相比，仍存在一定的差距，亟待完善。與此同時，我國天然氣調峰儲備體系建設也被提上議程。當前我國天然氣調峰儲備方面的法律規定，主要是一些行政法規和部門規章，缺少高層級的法律［1］，需要對上述法律法規進一步的具體解讀，才能準確把握我國天然氣調峰儲備法律制度存在的問題。

1.2 相關法律

天然氣調峰儲備體系的建設和運營應當遵守《安全生產法》和《環境保護法》的規定。

《安全生產法》適用于在我國境內從事生產經營活動的單位。天然氣調峰儲備體系的建設和運營是為天然氣產業進行儲備、調峰，并為用戶供氣而進行的生產經營活動。在缺少專門立法的情況下，天然氣調峰儲備體系建設也應該遵守該法的規定，包括對從業人員的安全生產的權利和義務規定、對安全生產的規定和對事故救援的規定［2］。

《環境保護法》作為我國生態環境保護的基本法，其主要內容是對生態環境進行保護。天然氣調峰儲備體系建設和運營應當遵守《環境保護法》規定，切實履行法定義務。

1.3 行政法規

《城鎮燃氣管理條例》對縣級以上政府課以制定應急預案的義務，并要求政府提高燃氣應急保障能力，明確了應急儲備的主體。

《特種設備安全監察條例》規定壓力管道的監管責任主要由特種設備安全監督管理部門負責，縣級以上政府則要履行督促和支持的義務［3］。

1.4 部門規章

《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》主要對燃氣特許經營的條件、程序、特許經營協議、特許經營企業的義務等問題進行了詳細規定。

《天然氣基礎設施建設與運營管理辦法》規定，由國家發改委、國家能源局和地方政府制定儲備設施建設規劃；城鎮燃氣企業具體承擔調峰、供氣責任。日調峰責任則是由天然氣銷售企業和城鎮燃氣協商確定責任范圍；地方政府負責健全儲備制度，編制應急預案。

《油氣管網設施公平開放監管辦法(試行)》提出油氣管網運營企業，上游勘探開采企業，下游天然氣銷售企業都應當著力提升儲氣能力，切實履行其保護管網安全、保障油氣供應的職責。

2 我國天然氣調峰儲備法律制度存在的不足

2.1 我國儲氣法律規范尚不完備

通過梳理我國現有的天然氣調峰儲備方面的法律制度可知，在當前狀況下，我國天然氣調峰儲備方面的法律規范十分匱乏。缺少針對天然氣產業、天然氣儲備的專門立法，現行專門規定的層級普遍較低?，F有的法律主要是一些普遍適用的規范，如規范所有安全生產問題的安全生產法，規范生態環境保護問題的環保法、環評法等，這些法律并非專門立法，沒有考慮天然氣調峰儲備建設和運營的特殊性；《城鎮燃氣管理條例》等現有行政法規，同樣沒有考慮到儲氣設備建設運營過程中的具體問題，沒有進行專門規定；數量繁多的行政規章，雖有涉及儲氣調峰的規定，但由于是各個部委的規定，一方面其內容較為分散，難以形成體系，主要涉及各部門的監管責任分配；另一方面容易出現相互矛盾和重復規定的問題。更重要的是，由于行政規章的立法層級較低，法律效力不足，其制定過程缺少嚴格的程序規范，易導致調節力度不夠，政策落實效果不佳等問題［4］。

2.2 缺少有效的儲氣調峰激勵制度

立法只有設計了高效率的激勵機制，才有可能激勵企業的投資熱情，引導企業為了追逐利潤主動投建天然氣儲氣設施，在實現自身利潤的同時，推動國家天然氣儲備能力的提升。調峰儲備體系的激勵實質是政府使用看得見的手，對我國天然氣調峰儲備體系建設進行的激勵。然而，我國立法缺少激勵企業投資天然氣儲備設施的有效制度設計，僅在一些國家政策、行動計劃、政府通知中進行了指導性的規定，如：鼓勵天然氣經營企業投資建設經營儲氣庫；鼓勵獨立的第三方主體投建儲氣庫，由政府進行補償，但沒有對補償的具體標準加以規范，也沒有明確具體的實施方案。

2.3 儲氣監管機制有待健全

天然氣調峰儲備監管分為對儲氣設施建設過程的監管和對儲氣設施運營過程的監管，政府部門的監管責任因二者所涉及的主體、范圍不同而有所區別。

毫無疑問，監管在任何一個領域都發揮著重要的作用，單純依靠行業自律不能充分支撐產業發展，一個產業的健康發展離不開必要的監督和管理。在天然氣調峰儲備中的監管意義同樣重大，因為長期以來我國天然氣調峰儲備體系主要由上游企業建設和運營。由于在上游企業主導下我國天然氣產業具有縱向一體化的特征，由上游企業建設、運營儲氣設施必然具有一定的壟斷特征。這就需要建立一個統一的、高層次的監管機構，否則無法實現有效監管，也不利于儲氣設施建設及運營的市場化。一個良好的監管體系是保障天然氣調峰儲備順利進行的關鍵，因而也成為我國天然氣調峰儲備法律規制的重要對象［5］。

我國現行立法對天然氣調峰儲備監督管理的規定存在一些缺陷。第一，缺少調峰儲備設施建設及運行方面的高層次、專項性立法，使得政府主管機關實施監管行為時缺少必要的法律依據。現有的《安全生產法》《環境保護法》等法律沒有針對天然氣調峰儲備設備建設及運行監管問題進行專門的制度設計，這兩部法律一部是關于安全生產的普遍性規定，一部是關于生態環境保護的普遍性規定。第二，雖然我國目前的行政規章中有涉及天然氣調峰儲備監管方面的規定，但只是粗略地賦予國家能源局及其下屬機構監管職權，監管權限也僅限于儲氣市場化方面的監督管理，缺少統一的監管機構和系統的監管模式。當前，天然氣產業的監管權力由多個國務院部委掌握，權力較為分散，加之缺少更高級別行政機關的協調，多個部委在制定政策法規、行使監管職權的過程中難免存在缺失和沖突，影響政策法規執行的效果。

2.4 我國立法沒有明確儲氣主體及其責任

明確責任主體和責任范圍對我國儲氣能力的提升具有十分重要的作用。因為儲氣主體和責任范圍直接關系調峰儲備體系構建能否成功，能否實現設定的儲氣目標，進而對天然氣產業發展和社會穩定產生深刻影響。然而，遺憾的是我國現有法律制度沒有對天然氣調峰儲備責任進行明確劃分，立法上存在缺陷。第一，沒有專門的、高層次的法律明確規定儲氣調峰的主體，使得儲氣調峰主體的劃定缺乏統一性和協調性，在發生沖突時也缺少一個相對權威的法律依據。其次，由于當前我國主要通過部門規章對天然氣調峰儲備的責任主體進行規定，立法層級較低，且由多個部門分散制定規章，極易出現各個規章之間相互沖突的問題，特別是在缺少高層次立法進行統籌和協調的情況下，這一問題體現的更為明顯。例如：《天然氣基礎設施建設運營管理辦法》規定城鎮燃氣企業承擔小時調峰供氣責任，由天然氣銷售企業和城鎮燃氣企業協商確定各自責任范圍；而《城市燃氣設計規范》卻規定，由氣源方來承擔調峰責任。兩個文件對日調峰供氣責任的規定區別較大，在實際操作中極易引發爭議，導致不同企業之間互相推諉的現象。最后，現有行政規章缺少對天然氣調峰儲備進行階段的劃分，主要規定的是運營過程中調峰儲備責任，沒有考慮到調峰儲備設施建設過程中的主體責任。由于建設階段、運營階段需要具備的資質條件是有區別，在建設階段需要的資金和技術要求都要比運營階段更為嚴苛。此外，天然氣儲氣庫有不同的類型，如：地下儲氣庫、LNG儲氣庫等，不同的儲氣庫對地理環境、資金、技術的要求各不相同，所以在進行責任劃分的時候不能夠一刀切，應當考慮其差異性，在充分調查、考量的基礎上進行合理分配。

3 結語

法律在天然氣調峰儲備體系的構建過程中發揮著重要作用。當前我國涉及天然氣調峰儲備方面的法律制度主要包括法律、行政法規、部門規章等，盡管數量較多，但仍存在一些問題，主要體現為天然氣調峰儲備法律規范尚不完備、激勵措施尚不完善、監管機制尚未健全、主體責任沒有明確劃分。只有針對這些問題，不斷完善法律制度，才能為我國天然氣調峰儲備體系的建設經營提供有力保障。