規劃環評對重大化工項目環評的支撐性作用

康小華(惠州大亞灣經濟技術開發區石化區環境監控中心，廣東 惠州 516000)

0 引言

惠州大亞灣石化園區為廣東省5個石化基地之一，2014年被列入國家重點發展的七大石化基地。近些年，園區對標世界級綠色石化產業基地建設，引進埃克森美孚、恒力石化等一批重大化工項目落戶大亞灣，在取得經濟快速增長的同時，生態環境壓力也日益增加。為了規范園區的發展，避免因缺乏規劃引導、環保措施不合理帶來的環境問題，園區產業發展規劃開展了環境影響評價工作，為重大化工項目的落戶建設起到了積極作用，為園區管理部門提供了科學合理的決策依據，為項目環評起到了支撐性作用。

1 規劃環評的發展歷程

伴隨著部分應當進行環評的規劃未經評價即予以審批等現象的不斷發生，為了進一步強化規劃編制、審批機關的責任，細化規劃環評的程序、內容、依據和形式，明確規劃環評的審查主體、內容、程序和效力等，加強規劃編制、審批與規劃環評審查之間的制約效力，確保規劃環評提出的對策措施得到有效落實，完善跟蹤評價、區域限批等約束機制，2009年國務院制定了《規劃環境影響評價條例》。

《規劃環境影響評價條例》解決了如何對規劃進行環境影響評價，如何對專項規劃的環境影響報告書進行審查，規劃實施后如何對規劃的環境影響進行跟蹤評價，如何保證規劃環境影響評價的對策、措施落到實處等核心問題。

規劃環評將環境保護理念從規劃設計初期就開始形成對地區自然及社會環境和諧發展具有促進作用的管理機制[1]，與建設項目環評相比，規劃環評的前瞻性和預判性對地方環境管理所能發揮的作用更有意義[2]。因此，在化工行業飛速發展的同時，開展石化園區規劃環評工作，既可以探究規劃設計方案的環境可行性和對地區長遠發展的影響，論證規劃實施后環境保護目標和指標的可達性[3]，提出規劃的優化調整建議和環境影響減緩措施，為規劃設計和環境管理提供決策依據，進而實現在規劃實施初期防治環境問題產生的目的[4-5]。

2014年修訂的《環境保護法》新增了關于規劃環評的規定。至此《環境保護法》與已經實施的《環境影響評價法》《規劃環評條例》形成了有關規劃環評的基本框架制度，對我國規劃環評的規定更加具體可操作，要求也更加嚴格。緊接著配套出臺的HJ 130—2014《規劃環境影響評價技術導則總綱》為規劃環評從技術層面提供了有力指導。

2019年生態環境部修訂印發了HJ 130—2019《規劃環境影響評價技術導則總綱》，這是落實環評法等法律法規，銜接區域三線一單，推動放管服改革，規范和指導規劃環評工作的又一重要舉措。

2 規劃環評與建設項目環評的差異

園區發展規劃環評是有效判斷環境承載力的關鍵所在，是合理控制污染源頭、協調地區經濟發展與生態環境的有效手段。建設項目環評的評價對象是具體的建設項目，通常是指帶有工程性質的建設開發活動，它是環評管理微觀層面的具體實施。規劃環境影響評價是一定時間和空間區域內所有建設開發活動和生態環境以及社會經濟環境的綜合評定，主要對象是各種規劃。

2.1 時空范圍的差異

建設項目環境影響評價從時間范圍上通常分為施工期環境影響和運營期環境影響，從空間角度主要局限于項目自身所處的位置對周邊四至的直接環境影響。規劃環境影響評價在時間范圍上具有規劃的前瞻性以及對未來區域發展的目標的預測性，從空間范圍上來說，其具有地域上的廣泛性。

2.2 環境影響不同

建設項目環評一般僅考慮單個項目污染源對周邊環境的影響，側重于污染物的達標排放，規劃環評同時考慮多個項目在同一個區域內共同作用下的綜合影響，以及長時間的累積影響。

2.3 評價技術不同

規劃環評可以通過矩陣和網絡進行效益情景分析從而從宏觀角度對規劃布局和規模等對環境的影響做出判斷，亦有遙感技術和地理信息系統等先進的信息技術做支撐。項目環評技術的規范性和基礎理論模型已較完善成熟。

2.4 建設單位不同

建設項目環境影響評價文件是由建設單位自行編制或者委托有技術能力的團隊進行編制，項目的選址、布局、生產工藝、生產規模等基本確定。規劃環境影響評價由組織編制規劃的部門委托環評單位進行編制，由于規劃環境影響評價在規劃前端介入，有利于評價單位對規劃提出不同意見。

3 規劃環評與項目環評的聯動

近年來，我國先后出臺了一些規劃環境影響評價工作的相關法律法規，在一定程度上為規劃環評的發展起到了推動作用。而規劃環評又對社會可持續發展的推動起了關鍵作用，有效的從源頭預防了環境污染。因此，從決策開始有必要對產業規劃、用地規劃等進行有效控制，對區域規劃中重大項目的布局、結構、規模等進行指導。在深化“放管服”改革和優化營商環境、推進行政審批體制改革的大背景下，各地為充分發揮規劃環境影響評價的宏觀引導功能，提高建設項目環境影響評價的審批效率，紛紛出臺有關加強規劃環評和建設項目環評聯動的引導性文件，通過建立聯動機制、降低項目環評類型、簡化項目環評格式和內容、下放審批權限、推行告知承諾制管理、優化公眾參與等一系列舉措為項目環評審批提質增效。重大化工項目作為環境重點關注行業，主要通過建立聯動機制、簡化環評內容、下放審批權限、優化公眾參與四個方面實施聯動。

3.1 建立聯動機制

針對重大化工項目，生態環境主管部門提前介入，主動服務，在規劃環評組織編制機關、規劃環評編制單位、建設單位、項目環評編制單位、環評審批部門之間建立溝通機制，各方密切關注規劃環評進展，并將重大化工項目的可行性研究報告、項目環評等階段性成果及早融入規劃環評。堅持問題導向，針對發現存在可能制約項目落地的環境問題，在規劃環評中提前謀劃，統籌解決。

重大化工項目由于規模大，產能高，所需的總量指標普遍較大。當地為了確保水環境和空氣環境質量不因重大項目落戶排污而下降，可在規劃環評中提出由地方政府部門牽頭制定空氣和水環境質量的改善方案，并明確將質量改善方案作為重大項目環評的支撐性文件，以此來平衡經濟發展與生態環境的關系。

如果說環境質量改善作為一種政策效用，那么規劃環評無疑是實現區域范圍內資源環境要素優化配置的利劍，因此規劃環評的結論主要考慮發展中各個方面產生的環境問題。

3.2 合理簡化項目環評內容

針對產業園區規劃環評的結論及審查意見被園區管理機構和規劃審批機關采納的，其入園項目的環評與區域規劃環評實施聯動，編制依據、環境功能區劃、環境敏感點、環境現狀調查與評價、環境影響預測、環境影響經濟損益分析等內容可適當簡化。當然，在規劃環評中提出需要項目環評深入論證的，則項目環評應重點分析，審批機關應重點關注，做好把關工作。

3.3 試點下放審批權限

針對已經開展規劃環評、生態環境分區管控體系完善且管控單元明確的區域，在強化規劃環評的基礎上，區域內生產工藝先進、環保措施成熟的行業，項目環評審批權限可適當考慮下放。

3.4 優化公眾參與

2019年1月1日最新施行的《環境影響評價公眾參與辦法》明確要求規劃環評在編制階段也應和項目環評報告書一樣，開展相關公示工作，加大了規劃環評的信息公開力度，為公眾及早發聲、政府科學決策、項目有序推進墊定了扎實的工作基礎。近些年化工項目引發的鄰避輿情問題也成為政府監管部門的難點痛點。規劃環評的全本公開，打開了公眾與政府部門溝通的窗口，使得公眾行使知情權、參與權、監督權不再成為一句口號，消除了未來項目落戶引發重大輿情問題的風險隱患，減少事后環境治理的不必要性和給社會帶來的經濟損失，提高了政府決策的科學性和公信力。在確保公民的環境權益不被侵犯的條件下，項目環評編制階段的公示工作可以考慮簡化。

4 結語

規劃環評力求從決策的源頭防止環境污染和生態破壞。隨著我國經濟高質量發展的不斷轉型，微觀項目環評的作用將進一步弱化，規劃環評對重大項目落戶建設的支撐性作用將愈發明顯。在未來的工作中，提出以下工作建議。

(1)依法依規開展規劃環評，做好與區域生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和生態環境準入清單成果做好銜接，細化區域應重點保護的生態空間、污染物排放總量管控限值、生態環境準入條件和環境風險防范應急要求。

(2)強化重大項目環評的協調推進機制，提前介入重大項目前期工作，通過加強規劃環評的宏觀指導，強化對項目環評的微觀指導，優化審批流程。

(3)建立重大項目辦，實行專班工作機制，為規劃環評及項目環評的信息共享、流轉搭建平臺，為政府部門高效能決策提供有力支撐。