城鎮化背景下農民養老保障問題研究

陳喬

（煙臺大學經濟管理學院，山東煙臺264005）

1 城鎮化概述

1.1 城鎮化概念

城鎮化，是指非城鎮人口逐漸轉化為城鎮人口的過程。社會發展使以農業為主的傳統型社會向以工業和服務業等非農產業為主的現代城市型社會轉變。城鎮化有利于城鄉二元結構的消除，但生產要素流向城鎮對農村發展有所限制，尤其是對農村養老問題的解決產生了制約作用。

1.2 城鎮化對農民養老的影響

1.2.1 農村勞動力外出打工。隨著城鎮化進程的不斷加深，家庭養老保障在農村養老體系中的作用逐漸弱化。這主要是因為農民在城鎮化進程中失去了自己賴以生存的土地，產生了勞動力過剩現象，農村中年輕人外出打工，老人留守。外出子女大部分會給予老人一定的經濟支持，但家中老人的生活得不到照顧、精神得不到慰藉，沒有很好地保障留守老人的養老質量。

1.2.2 家庭內部利益結構變化。農村中老人在城鎮化進程中成為失地農民，因為其年齡偏大，從事除農業生產以外的產業能力偏弱，失去了經濟作用，在農村的社會地位降低，變成了“無用”的弱勢群體［1］。

1.2.3 孝道觀念淡化。傳統觀念的固定思維使得我國一直以家庭養老為主要養老模式。1978年改革開放以來，年輕一代前往城市務工賺錢和實現個人價值，家庭養老的固定觀念有所淡化，社會新聞頻繁曝出在家庭養老過程中歧老、虐老的事件，老人基本生活權益得不到保障。

2 城鎮化背景下農村養老保障現狀

2.1 老齡化現狀

人口老齡化是社會人口年齡結構中老年人口在總人口中所占比例不斷上升的過程。國際規定，人口老齡化是60歲以上老年人口與總人口的比例超過10%或者65歲以上老年人口與總人口的比例超過7%。而我國早在1999年進入了老齡化社會。

數據統計顯示，2016年我國65歲及以上人口為15 003萬，近10年65歲及以上人口逐年增加；截至2016年年底，我國60歲及以上老年人口超過2.3億，占總人口的16.7%；65歲及以上老年人口超過1.5億，占總人口的10.8%（見圖1和圖2）。人口紅利逐步減少，說明人口老齡化即將達到峰值，青壯年勞動力資源數量下降，醫療成本上升，給社會帶來多方面的挑戰。

2.2 城鎮化背景下農村養老保障現狀

2009年9月1日，國務院發布了《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》，全國各個省市縣鄉開始新型農村社會養老保險（簡稱“新農保”）試點工作，由個人繳費、集體補助、政府補貼，其具有的特點為“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續”。繳費方式更規范，繳費檔次和年限較規范且有彈性；待遇計算更科學，采取基礎養老金和個人賬戶養老金相結合的計算方式，并建立了增長機制；記賬方式更靈活，在建立個人賬戶的同時，還建立了統籌賬戶，實行統籌賬戶與個人賬戶相結合；基金管理層次更高，設立了基金財政專戶，實行收支兩條線管理，個人賬戶實行省級管理，確保了基金安全運行。我國逐漸將農村社會養老保險與城鎮社會養老保險從“差異化”推向“一體化”。

3 城鎮化背景下農村養老保障問題的成因

3.1 老年農民經濟基礎薄弱

在我國城鎮化進程中，農民土地被征用，年輕勞動力流向城市，雖然農村區域的居民財產收入有所增加，但是因為需要承擔房屋、醫療、教育的支出，同時受到通貨膨脹的影響，農村居民收入明增實降，導致農民經濟基礎薄弱。

3.2 家庭養老模式不穩固

家庭養老在我國養老模式中依舊占據重要地位，但家庭養老結構發生變化、青年人流向城市、老年人疾病負擔加重、家庭思想觀念變化和生活成本增加使家庭養老模式不穩固。

3.3 社會養老保障制度不健全

新型農村社會養老保險的實施在一定程度上解決了農村養老困境，但是其依舊存在一定的問題。第一，沒有相應的法律監管養老保險制度的實施，養老保險實施過程中的監管力度不夠。第二，激勵作用不夠。就農民養老金的發放標準而言，政府是根據老年人口數進行補貼的，這影響了農民繳納保險金的熱情，導致參保比重較低。第三，政府給予農民集體的補貼較少。獲得補貼的農民群體主要包括入城農民工、留鄉農民，其集體補貼資金無法保證基本生活，降低了參保率。

4 國外養老保險制度經驗借鑒

4.1 國外農村社會養老保障制度

4.1.1 英國國家福利型農村社會養老保險制度。隨著《國民保險法案》的發布實施，政府、國民有機融合的社會養老保險制度的法律地位確立。英國將老年人的養老制度分出層次，對于根據職業劃分的養老保險制度不含低收入群體做了補充，保障了低收入群體尤其是老年人的生活質量。很多英國農民被雇傭在農業生產活動中，他們不僅享受了國家養老金的保障，而且加入了雇主所建立的養老金計劃，可以使農民在晚年享受到國家發放的社會養老金，而且可以得到雇主建立的養老金計劃中的養老保障。

4.1.2 智利強制儲蓄型農村社會養老保險制度。智利的強制儲蓄型養老保險制度開始于19世紀中葉，《養老保障法》需要投保人以月收入的10%作為養老保障資金，資金運營公司可以將投保人的養老保障資金進行增值，退休后可以領取到的養老金是由養老保障資金總數決定的。因為完全積累的養老保險制度缺少橫向的再分配機制，對于沒有投保的工資低的老年農民政府會給予定期的定額補貼。

4.2 國外成功養老經驗的啟示

4.2.1 堅持公民權利平等理念。在制度設計過程中，要維護每一個公民的權利，盡力保障全體老年群體的生活權益得到保障。英國在20世紀末期因為減少了政府支出的養老金制度，而產生了貧困人口比例上升的負面影響，使得政府立即做出調整，通過與個人收入掛鉤的累進繳費形式，保障了低收入群體尤其是老年人的生活質量；對于沒有投保的工資低的老年農民，智利政府會給予定期的定額補貼，維護了公民權利平等。

4.2.2 完善養老保險法律體系。法律是農民社會養老保障體系建立與實施的前提、基礎，有利于確保農民的各項權益得以實現。英國發布了《國民保險法案》等，為英國社會養老制度的確立打下了堅實基礎；智利發布了《養老保障法》，形成較完善的養老保障體系，有利于維護被雇傭農民的合法權益。

4.2.3 資金管理運作科學有效。在農村社會養老保險制度運行中，只有讓保險資金能保值增值，才能使參保人員年老時生活有保障。英國農民養老保障資金全部購買政府債券，成立資金運行的監督管理部門來保障養老保險資金的收益性；智利政府將權力授予基金投資公司，完成養老資金的征收、發放及管理工作，并且建立了公共機構監管局監管基金投資公司資金的運營是否合法合規。

5 解決城鎮化背景下農民養老保障問題的對策

5.1 以鄉村振興戰略推動農民增收

2018年政府工作報告中要求政府著力實施鄉村振興戰略，健全城鄉一體化融合發展體制機制。一是加強職業培訓。農民群體受教育層次低，沒有掌握其他產業的專業技能，適應能力弱，參加職業培訓有助于農民更好地適應初級專業技能崗位［2］。二是要給農民提供合適的就業崗位，加強城鄉一體化建設，完善農村基礎設施。

5.2 健全農民社會養老保險制度

5.2.1 健全農民社會養老保險法律體系。第一，通過立法規定養老保險制度的實施程序和方式，對于相關執行人員、機構和部門不合乎法律規定的行為給予處罰，以法律為準繩讓不法分子懸崖勒馬。第二，法律對于居民養老保險和其他形式養老保險之間的轉接條件及程序應做出明確規定，避免養老資金的多次配置［3］。第三，需要將養老保險可能發生的糾紛的適用調解與適用簡易程序以法律條文形式進行規定，在保證公平正義的同時更高效地解決問題。

5.2.2 政府加大對農民養老的補貼力度。政府需要擴大農民養老補貼范圍，并對每個補貼層次增加補貼金額，既能減輕個人繳費壓力，又可以激勵農民積極繳費，并降低政府征收養老金的難度。

5.2.3 提升養老資金保值增值能力。提升養老資金保值增值能力是需要在保障國家養老金資金安全性之上獲取更高的收益。第一，國家養老金流動性強，其資金的累積作用弱，國家養老保險資金管理部門可以買入短期債券或者存入銀行，賺取短期利潤。第二，養老金繳費期限長，時間跨度大，應將資金交由專業的投資機構進行投資，多渠道運營養老金資金，分散風險，提高收益［4］。

5.2.4 構建科學的管理與監督系統。建立專門的養老資金管理和監督機構，健全多層級農民養老保險經辦機構，提高農民養老保險服務水平，以此來保證農民社會養老保險制度順利實施。

5.3 孝道觀念助力農民養老

通過宣傳標語、田間廣播和座談會，開展評選“優秀兒女”“模范家庭”等活動，加強孝道觀念宣傳教育，深化孝道觀念，對于滿足農村老年人經濟需求和慰藉老年人精神作用重大。