論我國的公益法律服務

摘要：公益法律服務最早產生于美國1870年第一個律師協(xié)會成立時，2015年以后美國規(guī)定申請律師執(zhí)業(yè)的前提之一是給社區(qū)提供不少于50小時的公益法律服務，歐洲多國也成立了公民咨詢機構為社會提供公益法律服務。我國從1980年恢復律師制度，在1996年的刑事訴訟法首次規(guī)定了法律援助，1997年司法部法律援助中心在北京成立，2003年頒布了法律援助條例，2015年開始建立一村一律師工作，之后逐漸推廣到全國，同年實現了法律援助服務的窗口化，2017年對法律援助刑事辯護全覆蓋進行了試點工作，2019年向全國推廣，2019年司法部頒發(fā)了《關于促進律師參與公益法律服務的意見》，對公益法律服務進行了系統(tǒng)化地陳述。

關鍵詞：法律援助 公益法律服務 公共法律服務

一、對公益法律服務的理解

（一）公益法律服務的概念和特點

公益法律服務，是指律師事務所、律師為公民、法人和其他組織提供的無償法律服務。

這個概念是司法部在2019年10月23日下發(fā)的《關于促進律師參與公益法律服務的意見》中的第二條中提出的。值得商榷的是，目前在我國法律領域，已經普遍采用自然人代替公民提法的情況下，該意見的公民提法是否變更為自然人更為貼切。

當下我國公益法律服務主要體現以下特點：

1、政府主導性

我國對法律服務市場實行準入制度，現行的律師法和三大訴訟法都為非律師身份進入法律服務市場設置了障礙。律師事務所和律師本身受司法行政部門管理，法律公益服務體現了政府主導。

并且從提供者——律師和律師事務所而言，由于2001年修改律師法以來，律師已經從之前的國家工作人員定位變?yōu)樯鐣煞杖藛T定位，律師事務所也完全自收自支，從實際層面上，律師和律師事務所更趨向于營利性業(yè)務，所以讓律師和律師事務所自覺地去提供公益法律服務也需要政府主導。

2、提供公益法律服務的強制性

從目前我國立法和政策層面，不管是律師法28條還是《關于促進律師參與公益法律服務的意見》第二條第六項，都強調律師提供公益法律服務的強制性。

并且意見明確規(guī)定了每名律師每年參與不少于50個小時的公益法律服務或者至少辦理2件法律援助案件。

另外意見第二條第九項規(guī)定了律所和律師的考核都與公益法律服務的履行情況掛鉤。

（二）公益法律服務與公共法律服務的辨析

實踐中，公益法律服務容易與公共法律服務的概念發(fā)生混淆，實際上，這是兩個不同的概念。

2019年7月10日中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)

的《關于加快推進公共法律服務體系建設的意見》導言部分指出，“公共法律服務是政府公共職能的重要組成部分，是保障和改善民生的重要舉措，是全面依法治國的基礎性、服務性和保障性工作。推進公共法律服務體系建設，對于更好滿足廣大人民群眾日益增長的美好生活需要，提高國家治理體系和治理能力現代化水平具有重要意義。”

可見，公共法律服務的提供者是政府，公共法律服務體系是政府職能的組成部分，公共法律服務體系目前主要體現為各地市區(qū)的公共法律服務中心，其整合了法律援助、公證、法律咨詢、人民調解等法律資源，給人民群眾提供一站式服務，并提供網絡、電話、實體三大平臺，實現人群最大限度覆蓋。

與前述公益法律服務兩相對比，可見其概念是完全不同的。

同時，兩者也有聯(lián)系，公共法律服務和公益法律服務是相互促進和補充的，并且在有些領域還存在交叉。公益法律服務往往在多數社會首先產生，然后政府部門加以推廣，納入政府的管理，而政府的管理和經費的扶持，往往更進一步促進公益法律服務的發(fā)展。并且公益法律服務還彌補了公共法律服務范圍過窄的不足。

如法律援助一開始是個別律師和律所自發(fā)進行的，后來被政府納入管理。法律援助目前在我國既屬于公共法律服務，又屬于公益法律服務，其政策依據有二。其一，《關于促進律師參與公益法律服務的意見》第二條第四項的公益服務范圍并不包括法律援助，但是意見第二條第六項明確規(guī)定了每名律師每年參與不少于50個小時的公益法律服務或者至少辦理2件法律援助案件。相當于把法律援助等同于作公益;其二，《關于加快推進公共法律服務體系建設的意見》對法律援助有很多論述，明確了法律援助是政府公共法律服務職能的一部分。

所以，從通常意義上來說，法律援助由于政府支付的補貼很少，只具有象征意義，從廣義上來說也屬于公益法律服務。

二、公益法律服務的歷史與現狀

（一）外國公益法律服務的起源和發(fā)展

周曉霞（2012）1通過研究認為，公益法律服務最早產生于美國1870年第一個現代律師協(xié)會建立以后才逐漸出現，

伴隨著貧富的兩級分化，進一步帶來了一系列社會問題，包括犯罪率的上升、環(huán)境的惡化、童工問題、婦女保護等，都促使管理者從立法的層面上提出來去解決上述問題，同時也伴隨著律師事務所一部分分化為為公眾服務的公共事務所。

紐約州的法律援助工作被認為早在1876年就已出現，其一開始被認為是慈善事業(yè)，是旁門左道，是一些不務正業(yè)的律師才從事的。然而隨著社會的發(fā)展，對弱勢群體的關注，尤其是成立了法律援助協(xié)會以后，律師職業(yè)的公益法律服務理念也逐漸深入人心。（周曉霞，2012）

2012年9月，紐約州大法官Jonathan Lippman還裁定，自2015年起，申請律師執(zhí)業(yè)的前提條件之一是為社區(qū)提供不少于50小時無償公益的法律服務，該條件至今還在實行。2（石文龍，2019）

英國在二戰(zhàn)后設立了公民咨詢局（Citizens Advice Bureau），提供免費法律服務;法國在20世紀90年代成立了司法與法律之家，提供法律咨詢與調解;澳大利亞提供24小時在線公益法律咨詢;新西蘭在1970年成立了公民咨詢局提供公益法律服務。（石文龍，2019）

（二）我國公益法律服務的建立與發(fā)展

我國在1980年8月26日頒布了律師暫行條例，恢復了律師制度，把律師定位為國家法律工作者，納入行政編制。

1996年3月17日通過的新的《中華人民共和國刑事訴訟法》第34條規(guī)定法律援助的條件。這是在我國立法史上，首次將"法律援助"明確寫入法律，是我國法律援助制度建設的一個重要里程碑。1996年5月15日通過的《中華人民共和國律師法》對法律援助的有關內容作了專章規(guī)定。《律師法》第六章規(guī)定：“公民在贍養(yǎng)，工傷，刑事訴訟，請求國家賠償和請求依法發(fā)給撫恤金等方面需要獲得律師幫助，但是無力支付律師費用的，可以按照國家規(guī)定獲得法律援助。律師必須按照國家規(guī)定承擔法律援助義務，盡職盡責為受援人提供法律援助。法律援助的具體辦法，由國務院司法行政部門制定，報國務院批準。”這些制度規(guī)定了律師進行法律援助的范圍和進行法律援助的強制性，并為今后法律援助的專門立法奠定了基礎。1997年5月26日，司法部法律援助中心在北京成立，同日中國法律援助基金會成立，后續(xù)在省市縣分別設置了xiamian三級機構，連同中央一級，形成了法律援助的四級機構。（中國的法律援助制度，2020年）

2003年我國頒布了《法律援助條例》，首次以專門立法的方式規(guī)范了法律援助。2012年修改律師法的時候首次在律師法中規(guī)定了法律援助機構為被告人指定刑事辯護律師。

2017年10月份最高法院和司法部聯(lián)合下發(fā)了《最高人民法院、司法部關于開展刑事案件律師辯護全覆蓋試點工作的辦法》，規(guī)定了8個省市試點實行刑事辯護全覆蓋，對于沒有律師辯護的被告人、犯罪嫌疑人無償指定法律援助律師，2019年01月21 日又在全國進行推廣，下發(fā)了《最高人民法院、司法部關于擴大刑事案件律師辯護全覆蓋試點范圍的通知》，進一步把刑事辯護法律援助全覆蓋進一步擴展到全國范圍內。

2015年6月29日中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于完善法律援助制度的意見》，提出建立法律援助便民服務窗口，同年12月，廣東省成立了全國首家公共法律服務平臺，建立了法律援助便民服務窗口。（高學德，2020年）

一村（ 社區(qū)） 一法律顧問于 2015 年 2 月 9 日在廣東省首先建立，該制度建立的目的是每個村或者社區(qū)配備一名公益律師，提供公益法律咨詢和調解，為村或者社區(qū)的居民提供法律服務。之后在全國逐漸進行了推廣。

2017年9月，司法部制定出臺了《司法部關于推進公共法律服務平臺建設的意見》，大力推進公共法律服務實體、熱線、網絡三大平臺建設。2018年1月，制定出臺了《司法部關于加快推進司法行政改革的意見》，對建設完備的公共法律服務體系進行整體規(guī)劃、全面部署。（司法部，2020）

2018年1月2日《中共中央、國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》進一步強調要在鄉(xiāng)村全面建設公共法律服務體系，并在鄉(xiāng)村進一步推廣一村一律師。

2019年10月23日，司法部頒布《關于促進律師參與公益法律服務的意見》，至此，中國的公益法律服務規(guī)范體系進一步完善。

三、當前我國公益法律服務的主體和法律公益服務內容

（一）當前我國提供公益法律服務的主體

當前，我國提供公益法律服務的主體是律師，現行律師法第2條明確規(guī)定，“本法所稱律師，是指依法取得律師執(zhí)業(yè)證書，接受委托或者指定，為當事人提供法律服務的執(zhí)業(yè)人員。 律師應當維護當事人合法權益，維護法律正確實施，維護社會公平和正義。”

現行律師法是2017年修訂的律師法，關于律師的定義和2007年的修訂版一致，其相比1996年和2001年的律師法中關于律師的定義，增加了律師的權利來源是接受委托或者指定，律師的職責是律師應當維護當事人合法權益，維護法律正確實施，維護社會公平和正義。

而維護社會公平正義實際上就隱含著為社會、為弱勢群體提供公益法律服務在里邊，因為只有保證每一個人不因為貧窮或者其他原因無差別的享受法律服務，理性地處理自己的法律事務，不因為不懂法而導致遭受損失，才符合公平正義的理念。

（二）當前我國接受公益法律服務的主體和服務內容

1行政訴訟中，申請國家賠償的主體;請求給予社會保險待遇或者最低生活保障待遇的的行政相對人;請求發(fā)給撫恤金、救濟金的行政相對人。

2民事訴訟中，請求給付贍養(yǎng)費、撫養(yǎng)費、扶養(yǎng)費的;請求支付勞動報酬的;主張因見義勇為行為產生的民事權益的。

3刑事訴訟中，為所有由于經濟困難或者其他原因，沒有聘請律師的犯罪嫌疑人、被告人提供法律服務。

4城鄉(xiāng)群眾和基層群眾性自治組織，律師為他們提供法律公益咨詢和無償的民事調解。

5殘疾人、農民工、老年人、婦女、未成年人等特殊群體，提供訴訟或者非訴的公益法律服務

6參與法治扶貧活動，到邊疆地區(qū)、欠發(fā)達地區(qū)和少數民族地區(qū)擔任志愿律師

7參與公益性法治宣傳活動，擔任普法志愿者、法治輔導員等，在公共法律服務平臺或者通過其他渠道提供免費法律咨詢服務，服務社會大眾

8協(xié)助黨政機關開展信訪接待、涉法涉訴案件化解、重大突發(fā)案事件處置、城市管理執(zhí)法等工作

9提供公益性律師調解服務，志愿參與人民調解、行政調解、司法調解和行業(yè)性、專業(yè)性調解

10參與民營企業(yè)“法治體檢”公益服務

11從事公益法律服務政策研究、立法論證、學術交流、人才培養(yǎng)等工作;為公益法律服務活動提供贊助或者支持

12從事其他形式的公益法律服務

四、存在的問題及對策分析

存在的問題和對策，筆者認為主要為以下幾點：

1、對于公益法律服務的宣傳、教育、重視不夠，部分律師參與公益法律服務的積極性不高。針對這一點，應加強進行宣傳教育，提升整個律師隊伍對公益法律服務的重要性認識，同時應該在社會中發(fā)掘一些典型的公益律師榜樣，給予各種榮譽獎勵，并把其事跡加以整理匯編，編成書面材料下發(fā)學習，或者主動邀請這些公益律師楷模到各地進行巡回演講，樹立維護社會公正，致力于公益法律服務之風尚。

2、經費保障不到位，如一村一律師，很多鄉(xiāng)村比較偏遠，律師下鄉(xiāng)普法，不僅沒有基本的成本報酬，多數連交通費都得自己墊付，畢竟多數律師還得維持基本的生活，如果搞公益反而背上經濟負擔，也會大大影響律師的服務熱情。針對這一點，應多方面籌集資金，建議各地建立法律公益服務基金，政府帶動、企業(yè)、事業(yè)單位和社會團體，搞工資一日捐或者其他捐款形式，籌集公益法律服務基金，根據律師公益法律服務情況給與報銷費用并發(fā)放適度報酬。

3服務范圍和救助對象應進一步擴展，本文列舉了12種服務對象和內容，然而實際上，這也還遠遠不夠，筆者認為在服務對象和內容的界定上，不宜采取簡單列舉的方式，應明確法律公益服務的對象是扶危濟困，打破條條框框，只要有證據證明其個人或家庭目前由于健康、經營或者債務限于困難，經其申請，都應該給其個人和家庭提供公益法律服務，使其度過困難，從而化解社會矛盾。

4法律援助申請條件太為苛刻和形式化，目前申請法律援助的條件，實踐中必須由基層組織開具困難證明，受人際交往因素的影響，人為地增加了申請地難度，這其實既不科學又不必須，因為基層組織未必了解申請人地實際困難，應該從立法層面上改變這種形式主義的做法，讓申請人提供足以證明其目前陷入困難的證據即可。

參考文獻

[1]周曉霞著：《我國公益律師群體形成機制研究》，南開大學博士論文，載于中國知網，2012年12月著.

[2]石文龍著：《政府對公益法律服務的有效應對與作為》，載東南法學，2019年秋季卷，第85-86頁.

作者簡介

蔡志猛（1979-07），男，漢族，河南安陽，安陽師范學院，講師，碩士，博士研究生在讀，法學和工商管理學。