從修訂后的《行政處罰法》視角考量消防行政執法法制審核制度

摘要：重大執法決定法制審核制度是中央在行政執法領域推行的重大改革，2021年7月15日起正式施行的《中華人民共和國行政處罰法》對此做出了明確規定，本文結合消防行政執法中法制審核工作現狀及多年法制審核實踐，對消防救援機構執行這一規定的現狀進行匯總分析，為推動促進消防救援隊伍執法人員依法進行法制審核，規范消防行政執法行為提供參考。

關鍵詞：消防;行政執法;法制審核

行政執法“三項制度”之一的重大執法決定法制審核制度，是黨和國家在行政執法領域推行的一項重大改革，并在2021年修訂的《行政處罰法》中上升為法律明確規定，對于完善行政執法程序、加強行政執法監督具有重要意義。各地積極采取行政規范性文件的形式來推行法制審核制度，如《云南省全面推行行政執法公示制度執法全過程記錄制度重大行政執法決定法制審核制度的實施方案》（云政辦發〔2019〕39號）《紅河州全面推行行政執法公示制度執法全過程記錄制度重大行政執法決定法制審核制度工作方案》（紅政辦發〔2019〕36號）等，以保障和監督行政機關有效履行職責，維護人民群眾合法權益。

一、法制審核制度在消防執法活動中的功能價值

（一）重大執法決定法制審核要義。重大執法決定法制審核，是指行政機關在作出行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收等重大行政執法決定之前，由該行政執法機關負責法制工作的機構（統稱法制機構）對其合法性進行審核，未經審核或者審核未通過的不得作出決定。重大執法決定法制審核制度能夠把好重大執法決定的“閘口”，確保每項重大執法決定必須經過合法性審查，守住法律底線。

（二）法制審核制度在消防執法活動中的實施效果。近年來，在消防執法領域，從消防救援局到各省消防救援總隊都相繼制定了法制審核工作規范，消防行政執法規范有效強化，行政執法質效明顯提升，產生了良好的社會效果。從筆者所在的云南省紅河州轄區的實施效果看，以行政復議和行政訴訟情況看，近十年來紅河州無消防行政復議案件，有1起不服消防行政處罰的行政訴訟案件，消防部門勝訴。從行政執法案卷評查結果看，行政執法案卷的法律適用和法律文書制作的嚴謹性均有明顯提高，基本未出現執法主體錯誤、事實不清、法律依據適用錯誤、裁量明顯失當等情形，部分案件經法制審核后發現問題，督促辦案人員再次“回爐”，彌補前期執法不足，確保了行政執法行為合法有效。從社會反饋來看，通過對消防政務服務“好差評”系統平臺數據梳理分析發現，紅河州消防救援機構自該平臺系統2020年啟用以來評價的3458個項目數據，絕大多數評價為滿意，僅有3條不滿意評價，占比0.087%。從行政執法領域舉報投訴看，更多關注社會火災隱患、消防違法行為，行政執法社會滿意度有明顯提升。

二、消防執法法制審核制度執行中存在的問題及原因梳理

重大執法決定會涉及行政相對人的權利義務，甚至可能產生較大的社會影響，其一旦脫離法治軌道，就會變成亂作為、濫作為，既可能侵犯行政相對人的合法權益，也會影響行政機關的公信力、執行力。《行政處罰法》第五十八條、消防救援局《消防救援機構法制審核審批和集體議案工作規范》和《云南省消防救援機構法制審核審批和集體議案工作規范》均對法制審核作出了規定，但在具體落實上，各地的重視程度不一、推行落實差異較大，在此作一些分析和梳理：

（一）當前消防法制審核工作存在的問題

1、法制審核時機介入不及時。實際工作中發現，基層大隊法制審核的案件仍有少數存在審核流于形式，未嚴格執行行政執法決定前應當進行法制審核的規定，對案件未進行法制審核就下發處罰決定書，而在事后補簽字的情況。

2、法制審核制度執行不到位。實踐中各基層大隊普遍未嚴格按照《行政處罰法》和行政處罰自由裁量基準關于從輕、減輕或者不予行政處罰的要求適用行政處罰自由裁量權，甚至有的對存在明顯的證據不充分、執法程序和文書制作不規范等問題，大隊卻法核通過，且簽署法制審核意見隨意，以簡單同意或同意承辦人意見代替審核內容。

3、審核質量不高。根據消防救援局《消防救援機構法制審核審批和集體議案工作規范》第二十二條和《云南省消防救援機構法制審核審批和集體議案工作規范》第十六條明確，對執法行為進行法制審核、審批，主要從執法主體、執法人員資格、違法事實、證據、執法程序、案件定性、法律、法規、規章適用、處理建議、裁量基準運用、法律文書是否完備、規范及其他內容進行審查，但有的基層執法單位由于法律審核力量薄弱，不能發現和糾正明顯的執法錯誤，對案件沒有按照審核內容認真進行審核，審核過的案件在執法質量考核評議時仍暴露諸多問題。

4、未按照法制審核工作規范報上級消防機構審核。消防救援局《消防救援機構法制審核審批和集體議案工作規范》第十九條：支隊級消防救援機構可以決定由其法制部門對縣級消防救援機構的執法行為進行法制審核。《云南省消防救援機構法制審核審批和集體議案工作規范》第十五條對縣級消防救援機構報地市級（支隊）消防救援機構法制審核的案件均作出了規定。實際工作中基層大隊仍存在不報支隊法制審核的情形，或者報上級支隊法制審核后，未按照支隊提出的法制審核意見進行材料補正，大隊領導直接審批作出決定，或者在支隊法制審核發現存在問題提出意見退回后，大隊既不按要求改正也不重新上報支隊法核，直接審批作出處罰決定。

（二）問題原因梳理

1、對法制審核制度功能定位認識不清晰。實踐中，認為法制審核是一項常規內部程序，既不是調查取證過程，也不是執法決定環節，法制審核意見僅具有參考性，未意識到因此可能帶來的執法風險，新修訂的《行政處罰法》實施前，對應當法制審核而沒有審核或法制審核人員條件不符合規定的案件，在山西、福建、廣西、河南、湖南等地的國土、環保相關行業部門的行政處罰案件中均有針對法制審核程序的訴訟案例，司法機關的態度基本是認定程序違法從而出現對行政機關不利的訴訟結果。

2、無專門的法制機構，無力承擔法制審核工作。以云南省紅河州消防救援支隊為例，消防機構改革轉制前，從支隊至大隊一級一直未設有單獨的法制機構，承擔法制審核工作的人員在支隊由消防監督干部兼任，大隊由教導員或消防監督干部兼任。改革轉制后，根據云南省消防總隊印發的《消防救援支隊內設機構主要職責》（云消〔2020〕111號）規定：支隊設置法制與社會消防工作科（火調技術科），其中一項職責為：負責州級有關規范性文件合法性審查，承擔支隊機關法制審核工作。按照這一規定，支隊級已設有專門的法制機構并承擔法制審核工作，但在人員配備上法制與社會消防工作科編制為3人，實際在編人員僅1人，且科室職責是將原來的消防執法質量考評、消防規劃、技術服務機構監管、消防產品監督、火災調查、法制審核等職責整合在一起，工作量大，任務繁重，人員數量與工作量嚴重不匹配。而大隊一級改革后仍然未設立專門的法制機構和人員，兼職法制審核人員即監督執法人員，“查、審不分離”，監督執法人員既當運動員又當裁判員審核案件問題不可避免的存在。

3、專業法制人員缺乏，能力素質不匹配。由于受編制體制和消防執法改革的影響，一線參與消防監督執法人員嚴重不足，基層單位中法律專業人才所占比例較少甚至沒有，要從中選出專職法制員，還有相當的難度。以紅河州消防救援支隊為例，全支隊確定的31名專兼職法制員中法學專業人員僅2名，全州消防指戰員僅有1人通過國家統一法律職業資格考試，但卻不在消防監督執法崗位。全州14個大隊監督執法人員最多的3人，最少的有4個大隊僅1人，列管的重點單位多的近160家，少的也有50家，再加上日常監管的一般單位，執法力量與監管范圍的矛盾不斷凸顯，基本的監督執法人員都無法配齊，法制員更是無法滿足，大多只能在教導員中選任，但多數教導員非法律專業畢業且長期未從事過消防執法工作，不具備法制審核資格，監督執法人員兼任法制員的情況仍然居多。

4、缺乏獎勵機制，審核質效低。一些單位領導甚至包括法制員，沒有將法制員定位執法工作的指導員、監督員的角色，對于其職責權限沒有弄清，對如何開展法制審核還沒有清晰的認識，不知道如何正確地履行法制員職責，弱化了法制監督關口前移的作用，加之法制員主要從事的是案件審核、執法監督等“幕后工作”，難以出成績，對法制員的關心、重視和獎勵措施不到位，挫傷了法制員的工作積極性和主動性，降低了法制審核質效。

三、有效執行消防法制審核制度的建議

（一）以法治思維定位法制審核工作。《關于全面推行行政執法公示制度執法全過程記錄制度重大執法決定法制審核制度的指導意見》提出：“行政執法機關作出重大執法決定前，要嚴格進行法制審核，未經法制審核或者審核未通過的，不得作出決定。”《行政處罰法》（2021年修訂）第五十八條規定：“在行政機關負責人作出行政處罰的決定之前，應當由從事行政處罰決定法制審核的人員進行法制審核;未經法制審核或者審核未通過的，不得作出決定”。因此，法制審核已成為與剛性法律責任相伴隨的“法定動作”，不再僅僅是行政機關內部管理程序。各級領導干部、法制員要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，自覺運用法治思維和法治方式嚴格執行重大執法決定法制審核制度，著力推進行政執法透明、規范、合法、公正，全面提高執法效能。

（二）落實保障明確審核機構。行政執法機關應當明確本機關重大行政執法決定法制審核的機構，并落實法制審核機構履職所需的執法裝備、經費，為法制工作提供條件。編制充足的基層大隊可以專兼職法制審核人員協調配備，法制審核專業人員數量不足的，按照查、審分離原則，并根據消防救援局《消防救援機構法制審核、審批和集體議案工作規范》第十九條規定：可以由支隊級法制部門對縣級消防執法行為進行法制審核，避免辦案機構自辦自審，保證審核意見的相對獨立性和中立性。

（三）拓寬渠道增強法制人員力量。法制審核人員是法制工作的“質檢員”，是法制業務骨干和中堅力量，具備較強的辦案能力和較為豐富的執法經驗，對于案件是否符合法定程序、適用法律條文是否正確會倍加注意，對違反法定程序、證據不足等能及時防止或避免，對于規范執法的效果是顯而易見的，因此消防救援機構應在編制總額內統籌配備調整充實政治素質高、業務能力強、具有法律專業背景的法制審核人員，確因增編難度大無法配備的，可通過部門內部調劑、提級上級法制部門審核的方式做好法制審核工作，或者可探索通過政府購買服務、建立法律顧問、公職律師參與法制審核的方式，實現法律專業人才資源共享。

（四）提升素質建強法制隊伍。一支優秀的基層法制員隊伍，不僅能及時發現和糾正執法中出現的執法不規范行為，更能促使基層執法人員不斷提高依法辦案水平、增強執法能力、提高工作效率。隨著國家立法腳步的加快，各種法律法規和司法解釋的出臺更新比較頻繁，法制員要有本領恐慌意識，以工匠精神精益求精鉆研業務，不斷優化知識結構，要鼓勵從事法制審核的人員參加國家統一法律職業資格考試，提升專業素質，同時要注重培養后備人才，并通過組織新法新規學習，業務知識講座、舉辦法制審核業務能力培訓班等方式進行教育培訓，不斷提高法制員綜合素質。

（五）把握重點，全面依法執行法制審核制度。《關于全面推行行政執法公示制度執法全過程記錄制度重大執法決定法制審核制度的指導意見》規定了法制審核的主要內容，消防局《消防救援機構法制審核審批和集體議案工作規范》《云南省消防救援機構法制審核審批和集體議案工作規范》與上述規定幾乎一致，在消防執法活動中，法制審核機構應對容易引起行政復議或者行政訴訟的行政執法行為和案卷評查、專項執法檢查中發現問題比較多的行政執法行為進行重點審核，即：1、程序是否合法。包括法定程序和正當程序，即公開、告知、聽證、說明理由、回避、救濟等，必須符合最基本、最低程度的程序正義標準。2、事實是否清楚，證據是否充分。在法制審核前，行政處罰行為即將進入“成熟”狀態，擬作出的行政處罰決定書及相關證據都已形成，執法承辦機構（人員）此時應當向法制審核機構（人員）送審全部卷宗材料（證據），否則，法制審核將流于形式。3、自由裁量是否適當。審核應綜合考量違法的事實、性質、手段、后果、情節和改正措施等因素，即行政處罰的合理性審查，目的是自我約束行使裁量權，《行政處罰法》第三十四條明確規定，行政處罰裁量基準應當向社會公布，因而執法主體在作出行政處罰時，應當受到法律規范和裁量基準的雙重拘束。

結語

嚴格執行重大執法決定法制審核制度，是依法行政的必然要求，是行政執法機關對行政執法基本原則的良好遵循，制度的有效運行，有賴于領導干部的制度共識度和行動自覺性的逐步增強，同時還應強化法制審核人員的履職規范性和作為積極性，從而“讓制度充分用起來而不只是建起來，才能實現法治政府建設的初衷，賦予制度以生命和活力”，以達良法善治貫穿公平正義的法治價值追求。

參考書目及資料

1、《中華人民共和國行政處罰法》（2021年修訂）

2、《關于全面推行行政執法公示制度執法全過程記錄制度重大執法決定法制審核制度的指導意見》（國辦發〔2018〕118號）

3、紅河州人民政府辦公室關于印發紅河州全面推行行政執法公示制度執法全過程記錄制度重大行政執法決定法制審核制度工作方案的通知（紅政辦發〔2019〕36號）

4、云南省消防總隊：《消防救援支隊內設機構主要職責》（云消〔2020〕111號）

5、侯孟君：重大執法決定法制審核制度實施問題研究——以寧波市為例（《行政與法》2019年第6期）

6、侯孟君：重大執法決定法制審核制度的推行進路（行政訴訟案例研究 2017-11-06）

7、張選舉 陳偉蓮：行政處罰決定法制審核司法審查問題研究（公眾號文章：明德公法2021年 9月22日）

8、陳碩：新《行政處罰法》解讀（二）：對行政機關法制審核的影響丨禮念（公眾號文章：世禮法商 2021年6月25日）

9、國務院新聞辦公室網站：《介紹全面推行行政執法公示制度、執法全過程記錄制度、重大執法決定法制審核制度有關情況發布會》（學習強國：2019年1月4日）

10、消防救援局：《消防救援機構法制審核審批和集體議案工作規范》

11、云南省消防救援總隊：《云南省消防救援機構法制審核審批和集體議案工作規范》

12、云南省消防救援總隊、紅河州消防救援支隊有關執法質量考評的通報

作者簡介

張玲，女，傣族，籍貫：云南石屏，現任云南省紅河州消防救援支隊中級專業技術職務，法學學士，從事消防法制審核工作）