基于社會網絡分析視角的突發疫情下應急物資管理模式探析

朱 彪

（上海工程技術大學，上海 201620）

1 問題的提出

伴隨著城市快速擴張與持續發展的進程，城市治理的方方面面逐漸暴露出了許多風險應急問題，各類風險事件發生頻率高、損害大，城市應急管理工作也被迫進入了呼喚多層次、高標準、寬領域的新型治理模式的輿情中。2020 年初，突如其來的新冠疫情迅速蔓延至全國，給全國各個行業的人民群眾帶來了不可估量的損失。習近平總書記對此次新冠疫情做出重要指示，要把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位，制定周密方案，組織各方力量開展防控，采取切實有效措施，堅決遏制疫情蔓延勢頭。正值春節前夕，各地人員進入返鄉高峰期，為了避免疫情的繼續蔓延，1月23日，武漢市政府正式宣布封城，黨中央也隨即成立了應對疫情工作領導小組，全面領導指揮全國的疫情防控行動。在全國“一盤棋”的格局下，通過各界的努力，疫情逐步得到了控制。4月8日，武漢市正式宣布解除封城，這也標志著我國“舉國體制”的防控行動取得了顯著成效。

回顧此次疫情的防控過程，盡管“舉國體制”下的防疫行動取得了很好的效果，但是行動過程中也暴露出了諸多問題，其中應急物資的管理問題值得我們思考。應急物資是防疫行動中最重要的物質基礎，只有充足的物資供應和精細化的物資分配，才能支撐起防疫行動。此次疫情屬于嚴重的突發性公共衛生事件，在防疫行動中，最重要的就是確保應對疫情所需的公共衛生應急物資得到良好的保障，但是應急物資的生產、供給、分配及公眾溝通四個方面都暴露出了一定的問題。以防疫所需的口罩為例，據工信部統計，截至4 月5 日，我國醫用N95 口罩的日產能達340萬只。但在疫情蔓延的上升期，口罩的生產供應卻嚴重不足，民眾哄搶口罩，部分商家蓄意抬高價格，破壞市場，甚至出現部分地方政府強行征用其他地方應急物資的現象。此外，作為接受社會捐贈的抗疫物資募集組織紅十字會，卻頻頻被爆出物資分發不均、派送不及時及登記核實不準確等組織管理問題。這些現象充分暴露了目前我國在非常態下的應急物資管理存在著許多缺陷。總體而言，此次全國防疫行動中暴露出的應急物資問題分為以下幾類：首先是突發事件下應急物資的生產儲備與供給不充分，生產產能不足；其次是應急物資的需求分析不夠準確，需求信息的披露不夠及時；再次是應急物資的運輸與分發不盡如人意，配送效率有待提高；最后是應急物資信息與公眾溝通不夠有效，市場缺乏非常態下的交易道德。這些問題對我國的防疫行動造成了巨大的阻礙，因此在舉國體制的形勢下，基于社會網絡分析構建一種圍繞應急物資管理的新型管理模式成為一個值得思考的路徑。筆者由幾何學上的三角形具有穩定性的原理想象到疫情下的應急物資管理問題，嘗試用社會網絡分析的理論，結合當下的應急物資管理問題，構建一種多主體參與、協同管理應急物資的“三角形模式”，希望為突發事件下的應急物資管理提供一些思考。

2 理論內涵與模式構建

在應急管理與風險治理領域中，單純依靠政府的宏觀調控與單線處理，已經不足以應對復雜多變的各種危機事件。目前，我國應對突發事件的決策施策行動多在政府體系內部進行研判實施，這種方式具有指揮高效、力量聚焦的優勢，但是也暴露出了在應急管理中反應遲鈍、細節處理缺位的問題。因此亟需一種既能保持現有體系決策施策優勢，又可以動員社會各方主體，發揮整個社會中不同組織力量的治理模式。此外風險存在的廣泛性和潛在性的客觀現實，也要求我們盡快搭建出覆蓋全社會無死角的風險防控網絡體系和應急管理的體制機制。

2.1 社會網絡分析的內涵

社會網絡分析（Social Network Analysis，SNA）的概念最早形成于美國。我國學者劉軍將社會網絡分析定義為社會行動者及其相互間關系的集合，即指對社會關系結構及其屬性的分析，尤其關注社會網絡對社會行為的影響模式[1]。社會網絡分析本質上也是一種社會活動。在社會發展背景下，研究一個特定的關系結構和屬性，并分析其社會行為在網絡背景下發生的具體變化，從而掌握社會行為變化的方式方法，為之后的深入具體研究提供依據和保障[2]。社會網絡的構成是基于網絡中的“行動者”，也稱為“節點”，它們具有廣泛的代表意義，可以是一個公民個體，也可以是一個社會群體或者社會組織，甚至是一個政府組織或者國家單位。此次的疫情防控行動將社會各界力量全部調動起來，從而形成了“舉國體制”的防疫態勢，這為在全社會構建一種全民參與的社會治理模式提供了現實可能。現實的實踐往往習慣于將政府視為危機決策的惟一主動性主體，并將其他社會成員和組織置于被動的配合與執行地位[3]。社會網絡所提倡的多中心的行動者和彼此緊密連接的協同互動網絡，將社會中的全部主體和全部領域都納入社會治理的行動之中，在拓寬社會管理參與力量的同時也突破了以往依靠政府單方面動員的社會活力激發模式。

2.2 基于社會網絡分析的模式構建

社會網絡協同的應急管理模式與傳統政府主導模式的根本性不同在于主體多元化。社會網絡協同基于社會多個主體地位的認同，突破了傳統的政府作為單一主體的形式，社會網絡所依據的是社會中政府、第三部門、私人企業與公民個人的多個主體之間的協同配合，共同參與社會問題的治理過程。在社會網絡視域下，各類突發事件不再僅僅是與政府之間進行的二維博弈，而是與社會網絡中的多個行動主體的聯合進行對壘。在突發事件與社會網絡博弈的過程中，政府發揮其強有力的宏觀調配和中樞指揮職能，第三部門和私人企業在政府力量難以觸及的社會領域發揮自己的補充與延展功能，而普通的公民群體可以積極響應號召，發動一切力量參與治理。公民群體不僅是突發事件中最直接的受害群體，也是現代多元治理主體網絡中數量最多、參與最為廣泛的行動主體之一。應急物資管理社會網絡正是基于社會網絡分析的多元主體協同治理的現實試點。

突發疫情下的應急物資管理不同于常態下的一般物資供應鏈管理。應急供應鏈管理是比應急物資供應管理、應急配送管理、應急物流管理更為寬泛的一個概念，它涵蓋了這些彼此交叉的管理范疇[4]。迅速反應、高效配置是應急物資管理的直接要求，因此建立在傳統的物資供應鏈上的企業物資運輸模式，已經完全不能滿足突發事件下的應急需求。對比常態下單獨依靠政府調配或者市場中的企業合作的物資管理模式，應急物資的生產、倉儲、運輸、登記、調配等環節是基于整個社會網絡的協同運作實現的，其中不同主體間的優勢合作更是應急物資管理的關鍵。此次疫情下應急物資管理不再單獨依靠政府進行宏觀調控，政府、企業、非營利組織、公民等社會主體共同參與應急物資的管理。依據此次疫情中應急物資管理中的生產、供給、分配及公眾溝通等方面的問題，本文選取在這些問題中的最直接參與主體作為應急物資社會網絡的分析節點，分別是政府、企業、醫療專家、公益組織和公民，并組成應急物資管理社會網絡。而“三角形模式”就是依據應急物資管理的各個環節，特定的選取應急物資管理社會網絡中具有優勢合作的三個應急物資管理參與主體，通過研究特定主體間的協同配合，針對性的提出應急物資管理網絡的主體責任，進而突破傳統物資管理的局限性，提高應急物資管理的效率。

3 三角形模式的運用與機制分析

依據上文分析得出疫情下應急物資管理的問題，可以從應急物資社會網絡出發，針對應急物資的生產供給、需求分析、運輸與公眾溝通等方面分別運用三角形模式進行機制探討。

3.1 應急物資的生產供給網絡

應急物資的生產供給是應急需求的首要因素，而突發事件下應急物資的生產暴露出儲備與供給不充分、生產產能不足等問題。疫情發生正值春節期間，大量生產類企業處于停業和半停業狀態，大批生產工人放假回家，企業生產所需工人嚴重不足，進而導致企業的產能嚴重不足，無法滿足突發疫情下的生產所需。根據工信部統計數據，雖緊急召回工人復工，加上部分志愿者的幫助，口罩日產能在疫情期間一段時間里仍不足600萬只。其他諸如防護服、護目鏡、呼吸機等應急物資供應更是不足。此外還有原材料供應不足等其他因素也影響了產能。疫情下的應急物資來源主要有三個方面：應急物資儲備、企業即時生產、公眾籌集。疫情防控的緊迫性決定了應急物資的生產必須高效能、高質量，這個要求決定了僅僅依靠應急物資來源的任何一個方面都是不足以滿足應急需求的，因此協調管理應急物資的三個來源是物資生產的關鍵，而協調管理物資來源的根本任務就是構建與物資生產緊密相關的三個社會主體之間的動態合作網絡。

依據應急物資來源的三個方面，可以提取出政府、企業、公民三者構成的應急物資生產供給網絡，如圖1所示。在應急物資的生產網絡中，一是政府發揮在物資管理體系中的宏觀調控功能，總攬全國物資生產情況，核對應急物資儲備，關注企業生產效率，發出社會動員號召，幫助企業復工復產，對疫情防控所需的應急物資生產進行總體摸底。二是企業迅速組織開展物資生產，發揮自身的最高生產效率，提高應急物資供應量，并做好物資的保存與登記工作，為政府統籌物資管理提供數據依據。企業是資源生產的主要單位，全民疫情防控救治工作時刻都在消耗著大量的醫療資源。三是公民自發響應防疫號召，積極參與物資募捐，志愿參加義工，活動為企業應急物資的生產貢獻力量。公民是疫情防治的主力軍，也是疫情蔓延的對象，做好自我防護、貢獻自我力量是公民面對疫情最需要的態度。

圖1 應急物資生產供給網絡

3.2 應急物資的需求分析網絡

應急物資的需求分析是應急物資管理的前提，也是決定物資生產、分配的基礎，而此次抗疫過程中應急物資也暴露了需求分析不夠準確、需求信息披露不夠及時的問題。在疫情初期，決策者未能快速準確的進行需求分析，導致最為急需的應急物資短缺，甚至部分醫院自發進行物資采購，多種渠道發送求援信息，呼吁社會的幫助。然而隨著疫情的蔓延，各地區各行業的應急物資需求均開始告急，但是相關機構卻未對防疫所需物資的種類、數量等進行需求統計，使得之后的物資生產和物資配送沒有準確的數據依據，進而導致一方面出現物資短缺，供應不足的現象；另一方面出現物資囤積，分發混亂的現象。

需求分析要充分考慮分析范圍、分析對象、分析時段，物資需求預測包括物資種類和物資數量預測兩個方面[5]。首先需要對人員進行劃分，不同的人員所需物資不盡相同。一線醫護救助人員與普通隔離防疫人員對于物資的需求必然不同，疫情嚴重程度不同的地區所需物資也不相同。其次要對物資的需求進行預測，即依據應急物資的功能、耗費做出科學合理的預測，滿足種類要求和數量需求。依據上述分析，可以清楚得出應急物資需求分析的社會網絡參與主體主要是醫療專家、企業和政府。做好應急物資的需求分析，關鍵是構建由醫療專家、政府和公眾三者構成的應急物資需求網絡，如圖2 所示，三者在網絡中動態合作，協調互動。在應急物資需求分析網絡中，醫療專家作為專業領域的權威，掌握著疫情救治與防控的科學方法，是需求分析最初的發起者。政府是應急物資管理的宏觀調控者，是進行需求分析的主要角色，依據醫療專家對于應急物資的需求，迅速開展應急物資的需求分析。公眾是社會網絡中不可或缺的主體，也是網絡中數量最多、密度最大的節點。充分發揮公民的力量，對于盤活整個網絡、激發整體社會力量至關重要。同時公眾是疫情的受害者和應急物資的主要需求者，分析公眾的物資需求是物資需求分析的重點。

圖2 應急物資需求分析網絡

3.3 應急物資運輸網絡

應急物資的運輸不同于常態下的物資運輸方式，其更強調運輸迅速、分配精準。而在抗疫的現實行動中，應急物資的運輸與分發卻不盡如人意，配送效率有待提高。物資需求分析的不準確直接導致物資供應與分發的混亂，物資配送缺乏準確的大數據支撐，不能準時足量的派送物資。突發疫情下的運輸工作任務量巨大，且涉及空運、鐵路、水路等多種運輸方式，應急物資的裝卸、核對、記錄等繁雜的工作程序都需要一定數量的操作工人和操作工具，這些現實因素不同程度地加重了企業物資運輸配送的負擔，進而導致了高負荷的交通運輸壓力，運輸效率低下。此外封路封村等防控舉措雖然可以減少疫情的擴散，但是也為物資的運輸帶來了不便。

基于此，可以構建政府、企業和非營利組織三個社會主體參與的應急物資運輸分配網絡，如圖3 所示。我國有著強大完備的物流業基礎，其中物流類企業是承接應急物資運輸的主體，依托我國現有的物流基礎設施，發揮企業在運輸中的作用至關重要。非營利組織是應急物資運輸的另一個重要參與者，各類非營利組織通過自身的影響力，號召公眾籌集資源，自發承擔應急物資的運輸工作，在物資管理的網絡中發揮著重要的補充作用。企業與非營利組織互相配合，共同參與應急物資管理是一種更為高效的形式。例如，在此次抗疫物資配送環節中，九州通醫藥集團協助武漢市紅十字會進行倉儲運營管理，保證了物資進出的準確，提高了物資分發的效率，解決了庫內物資積壓和短缺的問題[6]。此外政府是應急物資的宏觀調配者，明確物資運輸的目的地、需求量及如何進行物資分配是政府指導企業與非營利組織發揮各自職能的應盡職責。志愿組織是政府之外的一個重要補充力量，志愿組織具有志愿性、無償性、自組織性等特征，可以在政府之外迅速籌集社會資源，組織社會力量。志愿組織可以由政府部門發起成立，也可以由社會自行發起，采用全民志愿參與的形式，組織動員和吸納社會人士無償參與疫情防控與物資運輸的協作工作。

圖3 應急物資運輸網絡

3.4 公眾溝通網絡

應急物資信息與公眾溝通不夠有效、市場缺乏非常態下的交易道德是全社會集體行動中暴露出的一個突出問題。公眾擁有知情權，疫情防控所需物資的種類與功能需要及時的告知公眾。而應急物資信息缺乏對公眾的溝通，導致公眾沒有充分的應急知識儲備，對待應急物資缺乏理性的態度。例如，N95口罩更多是用于防疫一線人員，普通居家民眾佩戴普通的外科醫療口罩即可。網絡上虛假信息的散播，例如雙黃連口服液可以防治新冠肺炎的信息，也加劇了民眾非理性的行為。疫情發生突然，蔓延速度快，客觀上加劇了普通民眾的恐慌心理，從而引發了哄搶物資、虛假信息、惡意調價等不良市場現象，根本原因是公眾缺乏對于應急物資的了解，缺少權威的疫情防控信息。

因此構建政府、公眾與非營利組織之間的溝通網絡對于在疫情防控的環境下保持社會穩定，具有重要的作用。政府應及時通報疫情的相關信息，并全方位的向公眾普及防疫知識和防疫物資的科學使用方法，減少公眾對于疫情未知的恐慌，引導公眾理性認識應急物資。同時政府相關部門在非常態下要充分發揮部門職能，加強社會管理，穩定市場秩序。非營利組織應充分發揮自身的優勢，積極宣傳普及防疫知識、應急物資使用知識，并積極配合政府的宣傳工作，充當政府與公眾之間的溝通橋梁，從而在社會形成良好的信息溝通網絡，如圖4所示。

圖4 公眾溝通網絡

4 結語

自2003 年“非典”之后，此次新冠病毒引發的肺炎疫情是我國經歷的又一次重大突發公共衛生事件。疫情的緊迫性和突發性為應急物資的供給提出了極高的要求。在傳統依靠政府單一主體進行應急物資管理的模式失效的情況下，采用社會網絡的視角分析應急物資的生產供給、需求分析、運輸與公眾溝通等環節，具有很強的現實應用性。社會網絡分析作為在公共管理學科研究領域的一種分析方法從宏觀的社會治理著眼，以網絡化的形式去探索社會中每一個主體的功能作用，具體應用到應急管理的環境中，社會網絡分析的主體與應急管理的主體具有很高的契合度。構建社會網絡化的應急物資管理模式，對于加強應急物資管理，保障應急物資的穩定、高效、科學的供應與配置具有重要作用。本文基于社會網絡化，通過對應急物資供應鏈的重要環節進行優勢主體的重新組合分析的三角型模式，既能幫助解決單靠一個社會主體進行物資管理低效率的問題，又能充分動員社會各界的力量參與社會管理，從而保障應急物資供應的高效運作，最大程度地滿足非常態下的應急管理需求。