行政學(xué)中層研究的一種途徑：政府工作分析及其框架

任 曉 春

(山西大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，太原 030006)

一、問(wèn)題的提出

理解政府行為及過(guò)程，需要借助特定的方法和工具。政府過(guò)程分析法早在1908年便由美國(guó)學(xué)者亞瑟·本特利在其著作《政府的過(guò)程：社會(huì)壓力研究》一書(shū)中被提出。之后，美國(guó)學(xué)者梅里亞姆發(fā)展了政府過(guò)程的分析方法，他重視對(duì)政府活動(dòng)中人的行為的分析，提出了以經(jīng)驗(yàn)為根據(jù)的觀察和測(cè)量，強(qiáng)調(diào)數(shù)量分析與數(shù)據(jù)的運(yùn)用。政府過(guò)程分析法作為政府分析的一種方法被廣為應(yīng)用，主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是強(qiáng)調(diào)相互作用、關(guān)系的過(guò)程，特別是政府過(guò)程中的某些影響因素。如在本特利的《政府的過(guò)程：社會(huì)壓力研究》一書(shū)中，其主要集中于“可觀察的行為”——壓力集體(即社會(huì)組織)與政府的關(guān)系，認(rèn)為政府過(guò)程就是“一個(gè)集團(tuán)的活動(dòng)，一種利益的表現(xiàn)以及一種壓力的行使”。杜魯門(mén)的《政府過(guò)程：政治利益和公眾輿論》關(guān)注了政府過(guò)程中的政治利益與公眾輿論。近年來(lái)，通過(guò)政府—社會(huì)—市場(chǎng)的治理框架體系，對(duì)政府利益與責(zé)任、政府自主性的分析可以說(shuō)是這一思路的延續(xù)。二是強(qiáng)調(diào)體系、系統(tǒng)的過(guò)程，研究政治體系在既定社會(huì)環(huán)境中動(dòng)態(tài)的運(yùn)作過(guò)程，重視政府權(quán)力系統(tǒng)之間的關(guān)系，以及政府與政黨、社會(huì)之間的相互作用。如阿爾蒙德和鮑威爾合著的《比較政治學(xué)：體系、過(guò)程和政策》就運(yùn)用結(jié)構(gòu)功能主義的體系方法，從系統(tǒng)、過(guò)程和政策三個(gè)層次分析了政治體系的實(shí)際運(yùn)作過(guò)程。朱光磊的《當(dāng)代中國(guó)政府過(guò)程》力圖從國(guó)家政治權(quán)力結(jié)構(gòu)與黨政關(guān)系、意見(jiàn)表達(dá)與綜合、決策與執(zhí)行、信息傳輸與監(jiān)督、政府過(guò)程與經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活、中央與地方等方面反映政府運(yùn)作的實(shí)際過(guò)程。此外，張立榮的《論有中國(guó)特色的國(guó)家行政制度》則從憲政維度和中央政府制度的角度對(duì)我國(guó)的行政制度，特別是決策與執(zhí)行制度進(jìn)行了結(jié)構(gòu)性的解讀。目前，這一方法在中央與地方關(guān)系、政府間競(jìng)爭(zhēng)、政府協(xié)同等研究領(lǐng)域被廣泛應(yīng)用。

事實(shí)上，制度分析法是各學(xué)科普遍采用的分析方法，其在一定程度上完善了政府過(guò)程的分析方法。制度分析法以制度為變量解釋制度的生成、變遷及對(duì)人類(lèi)行為的影響；歷史比較制度分析法主要集中于對(duì)政府體制與政府要素的分析，揭示政府體制對(duì)政府行為的影響；理性選擇和博弈論則通過(guò)對(duì)理性人的假設(shè)來(lái)分析特定制度對(duì)政府過(guò)程的影響，如用公共選擇理論分析政府決策的均衡、用博弈論分析政府與社會(huì)的策略行為，等等。

政府過(guò)程的分析方法與政府制度分析互補(bǔ)，形成了政府行為過(guò)程的一系列研究成果。但政府過(guò)程分析與政府制度分析也并不完美。首先，兩者都采用廣義的政府概念，政府過(guò)程分析的實(shí)質(zhì)是政治過(guò)程分析，政府制度分析的實(shí)質(zhì)是政治制度分析。其次，政府過(guò)程和政府制度分析注重政府行為的宏觀分析，忽視了運(yùn)動(dòng)、活動(dòng)等的中觀過(guò)程，特別是政府機(jī)構(gòu)和政府官員的操作性活動(dòng)，即工作程序。就目前的研究來(lái)看，雖然有用“文件政治”“會(huì)議政治”等詞語(yǔ)來(lái)概括和反映政府過(guò)程的操作性方面，但其政府過(guò)程的分析方法則并不明確。最后，政府過(guò)程和政府制度分析注重“制度—結(jié)構(gòu)”的互動(dòng)，對(duì)政府過(guò)程的動(dòng)態(tài)與靜態(tài)相結(jié)合、形象與抽象相結(jié)合還有所欠缺。從某種意義上講，面向真實(shí)實(shí)踐的行政學(xué)研究需要確定一種明確的分析對(duì)象和分析框架，力爭(zhēng)動(dòng)態(tài)與靜態(tài)相結(jié)合、形象與抽象相結(jié)合，由此呈現(xiàn)政府工作的全景，進(jìn)而更好地發(fā)展行政學(xué)中層研究。

二、分析對(duì)象：政府工作

政府工作分析不同于人力資源中的工作分析(Job Analysis)。人力資源管理中的工作分析主要是崗位分析，即通過(guò)一系列的工作信息收集、分析和綜合的過(guò)程，為特定崗位配備特定的人。而政府工作分析不是以“崗位”為分析對(duì)象，而是以某一特定的工作為分析對(duì)象，突破政府運(yùn)行“黑箱”的束縛，對(duì)政府某一工作的運(yùn)作過(guò)程和動(dòng)力進(jìn)行具體分析，看看究竟如何實(shí)現(xiàn)從“輸入點(diǎn)”到“輸出點(diǎn)”的轉(zhuǎn)化。

政府工作是以任務(wù)和群眾需求為導(dǎo)向，是所有政府部門(mén)工作的總和，具體有糾風(fēng)工作、信訪(fǎng)工作、維穩(wěn)工作、綜治工作、法制工作、思想宣傳工作、信息工作等方面。要理解政府工作需要從以下幾個(gè)方面入手：(1)政府工作常常被分成幾個(gè)大類(lèi)，如經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、勞動(dòng)等。每年的《政府工作報(bào)告》都會(huì)按照這些類(lèi)別分別詳細(xì)闡述將要施行的工作舉措和工作計(jì)劃。(2)某一特定政府工作，可能由一個(gè)政府工作部門(mén)去完成，更可能按照職能或流程被分解成幾個(gè)政府工作部門(mén)去完成。因而，政府工作分析不等同于政府部門(mén)分析。(3)當(dāng)涉及多個(gè)部門(mén)時(shí)，某一特定的政府工作常常會(huì)組成領(lǐng)導(dǎo)小組或指導(dǎo)委員會(huì)，如中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組。一般而言，某一“領(lǐng)導(dǎo)小組”的辦公室會(huì)設(shè)在主管此項(xiàng)工作任務(wù)的職能部門(mén)，并由該職能部門(mén)的“一把手”兼任辦公室主任。(4)某一特定的政府工作也常常需要各個(gè)層級(jí)政府的通力合作。不管是“條管”的工作，還是“塊管”的工作，抑或是“條塊雙重管理”的工作，都離不開(kāi)各個(gè)層級(jí)政府的協(xié)同治理。

政府工作分析是行政學(xué)中層研究的一種途徑。自默頓提出中層理論以來(lái)，社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域便掀起了介于宏觀與微觀之間的中間層次的研究浪潮。行政學(xué)中層研究“要重視對(duì)中國(guó)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的研究……要更加重視實(shí)證研究，尤其是重視對(duì)材料的詮釋分析”[1]。政府工作分析就符合這樣的要求。首先，政府工作分析是行政學(xué)中層研究的一大內(nèi)容。行政學(xué)中層研究需要加強(qiáng)研究專(zhuān)業(yè)行政管理、組織管理與決策、人事行政與社會(huì)保障等方面的問(wèn)題。政府工作分析既要涉及專(zhuān)業(yè)行政管理的內(nèi)容，又要從組織管理的視角認(rèn)識(shí)政府工作的統(tǒng)一性。事實(shí)上，政府工作分析即涉及組織管理和專(zhuān)業(yè)行政這樣一些中觀層面的問(wèn)題，而某一類(lèi)政府工作則屬于專(zhuān)業(yè)行政的范疇。其次，政府工作分析涉及行政學(xué)中層研究中主體間的關(guān)系，體現(xiàn)了治理理念。治理是20世紀(jì)偉大的社會(huì)發(fā)明，其體現(xiàn)了政府之間、政府與社會(huì)之間的協(xié)同，“標(biāo)志著政府管理含義的變化，指的是一種新的管理過(guò)程”[2]。當(dāng)一項(xiàng)政府工作涉及多個(gè)部門(mén)時(shí)，便需要組織間的協(xié)同治理。這種協(xié)同治理，可能是政府層級(jí)間的協(xié)同治理，也可能是部門(mén)間的協(xié)同治理，更可能是政府與社會(huì)間的協(xié)同治理。最后，政府工作分析體現(xiàn)著行政學(xué)中層研究的作用。行政學(xué)中層研究，既要體現(xiàn)抽象理論和完美理想的實(shí)踐與現(xiàn)實(shí)，又要使實(shí)踐與現(xiàn)實(shí)有理論的指導(dǎo)且貼近理想的運(yùn)行狀態(tài)。行政管理離不開(kāi)履行其職能的行政組織，而組織設(shè)計(jì)則又離不開(kāi)縱向的層級(jí)化和橫向的職能化。縱向的層級(jí)化體現(xiàn)了行政管理范圍及權(quán)限的大小，橫向的職能化根據(jù)業(yè)務(wù)的相似性設(shè)立職能部門(mén)。政府各職能部門(mén)是負(fù)責(zé)政府某一方面工作或事務(wù)的機(jī)構(gòu)，其工作的總和構(gòu)成了政府工作。而對(duì)各職能部門(mén)的工作進(jìn)行了解，則有利于對(duì)我國(guó)公共行政的現(xiàn)實(shí)予以清醒的認(rèn)識(shí)和詳細(xì)的描述，即通過(guò)對(duì)公共行政現(xiàn)實(shí)的描述，透視政府工作存在的問(wèn)題，進(jìn)而找出解決的對(duì)策。同時(shí)，政府工作分析能夠深入解析政府各工作部門(mén)間的關(guān)系，以及各部門(mén)對(duì)某一公共事務(wù)的實(shí)現(xiàn)所擁有的權(quán)力與責(zé)任，進(jìn)而對(duì)政府治理實(shí)現(xiàn)有意義的知識(shí)積累和理論認(rèn)識(shí)的提升。

三、分析框架：政府工作分析的要素

行政學(xué)中層研究應(yīng)關(guān)注“政府工作”這一實(shí)踐命題。哈貝馬斯認(rèn)為，“人類(lèi)的社會(huì)文化發(fā)展模式，從一開(kāi)始就是由兩個(gè)因素決定的：一個(gè)因素是(人類(lèi))對(duì)(自身)生存的外部條件的日益增長(zhǎng)的技術(shù)的支配權(quán)；另一個(gè)因素是制度框架對(duì)目的理性活動(dòng)擴(kuò)大了的系統(tǒng)的不同程度的被動(dòng)適應(yīng)。”[3]孫立平“將實(shí)踐狀態(tài)社會(huì)現(xiàn)象的研究概括為四個(gè)環(huán)節(jié)，即過(guò)程、技術(shù)、機(jī)制和邏輯”[4]。在地方政府研究中，“結(jié)構(gòu)—制度—行為”和“事件—過(guò)程”是兩個(gè)比較常見(jiàn)的分析視角[5]。受此框架的啟示，筆者認(rèn)為，政府工作分析法力求從“體制—流程—技術(shù)—機(jī)制”四個(gè)維度展現(xiàn)整個(gè)行政過(guò)程，為行政學(xué)中層研究提供了一個(gè)分析框架。

1.體制分析。制度主義分析法和結(jié)構(gòu)功能主義分析法對(duì)行政學(xué)具有很強(qiáng)的影響力。舊制度主義以組織為分析單位，以制度獨(dú)立運(yùn)作為基本假設(shè)，通過(guò)分析組織內(nèi)部正式的運(yùn)作程序與規(guī)則，進(jìn)而找出一個(gè)好的制度；新制度主義以規(guī)則為分析單位，以制度間相互依存為基本假設(shè)，關(guān)注正式和非正式規(guī)則對(duì)政策及其他政治選擇的影響，把制度同政治行為整合起來(lái)。結(jié)構(gòu)功能主義認(rèn)為特定功能的發(fā)揮需要有特定的有機(jī)的結(jié)構(gòu)安排，此方法用于政治學(xué)時(shí)，主要研究政治系統(tǒng)履行的功能及實(shí)行功能的結(jié)構(gòu)。當(dāng)制度分析法運(yùn)用于行政學(xué)分析時(shí)，體制制度則是一個(gè)很重要的方面。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)提出了依法行政的基本理念，并不斷完善各項(xiàng)制度，之后又提出了建立法治政府和責(zé)任政府的治理目標(biāo)，從而使公共行政的體制環(huán)境不斷完善。

體制(System)是規(guī)定各部門(mén)或主體之間權(quán)責(zé)分配關(guān)系的制度。由于正式權(quán)力總是同一定的組織機(jī)構(gòu)、崗位與職務(wù)相聯(lián)系，因而體制不僅規(guī)定了不同的管理機(jī)構(gòu)，而且還規(guī)定了不同機(jī)構(gòu)的權(quán)責(zé)和機(jī)構(gòu)之間的隸屬關(guān)系。體制分析本身體現(xiàn)著一種組織安排與組織架構(gòu)，特定的組織結(jié)構(gòu)影響組織職能的發(fā)揮和組織效能的提升。我國(guó)宏觀的公共管理體制表現(xiàn)為黨的領(lǐng)導(dǎo)與民主協(xié)商的政黨體制、人民代表大會(huì)與“一府兩院”的國(guó)家體制；中觀的公共管理體制體現(xiàn)為對(duì)具體公共事務(wù)的治理，即不同層級(jí)和不同行政區(qū)劃的府際關(guān)系、政府內(nèi)部各部門(mén)之間的部門(mén)關(guān)系、政府與社會(huì)的協(xié)同關(guān)系。基于官僚組織直線(xiàn)關(guān)系與職能關(guān)系的交叉、行政權(quán)力與責(zé)任的統(tǒng)一，體制分析對(duì)政府行為進(jìn)行了規(guī)范式的約束和結(jié)構(gòu)性的劃分。體制分析可以規(guī)范組織的隸屬關(guān)系，推進(jìn)節(jié)約型政府建設(shè)；可以不斷推進(jìn)政府權(quán)力清單制度，推進(jìn)法治型政府建設(shè)；還可以強(qiáng)化政府問(wèn)責(zé)體制，推進(jìn)責(zé)任型政府建設(shè)。

2.流程分析。根據(jù)傳統(tǒng)管理途徑的觀點(diǎn)，公共行政的意義在于追求效能、效率及經(jīng)濟(jì)的最大化[6]。而績(jī)效的改善則離不開(kāi)組織再造，特別是業(yè)務(wù)流程的再設(shè)計(jì)。在公共管理領(lǐng)域，西方國(guó)家早在20世紀(jì)70年代末的“新公共管理運(yùn)動(dòng)”中便提出了“重塑政府”的遠(yuǎn)大目標(biāo)；我國(guó)在20世紀(jì)初也力推“行政服務(wù)中心”“行政超市”等政府“一站式”服務(wù)。“一站式”服務(wù)理念的提出與踐行表明我國(guó)政府流程再造進(jìn)入了新階段。通過(guò)以“工作過(guò)程為導(dǎo)向”的流程分析，使各部門(mén)之間做到無(wú)縫隙對(duì)接，“將政府工作從條析縷分的分散型分工狀態(tài)，導(dǎo)入一種全局型的整體狀態(tài)中”[7]。基于流程分析的特點(diǎn)，行政學(xué)上提出了無(wú)縫隙政府(Seamless Government)、整體型政府等理論。可以說(shuō)，流程分析是一項(xiàng)影響廣泛的管理變革浪潮。

流程(Process)是資源從輸入經(jīng)過(guò)管理過(guò)程再到輸出的一系列連續(xù)的、可操作的行為步驟。而實(shí)現(xiàn)一系列行為的連續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)，不僅需要以確定的方式執(zhí)行某一操作步驟，而且需要各個(gè)步驟之間相互協(xié)調(diào)配合和無(wú)縫隙對(duì)接。從宏觀來(lái)看，公共管理流程主要包括行政決策、行政執(zhí)行和行政監(jiān)督三大過(guò)程的有效配合與銜接；從微觀來(lái)看，公共管理流程涉及不同崗位、不同部門(mén)之間的協(xié)同配合，涉及行政事務(wù)“跨部門(mén)、跨崗位”的承接與流轉(zhuǎn)。一般而言，公共管理的流程常常由一些具體的規(guī)章制度和習(xí)慣安排或規(guī)定，但這些安排比較原則化和柔性化，行政時(shí)間限制比較松散，自由裁量的范圍也比較廣。流程分析可以對(duì)政府行為進(jìn)行慢鏡頭式的檢閱和全景式掃描，記錄政府行為的具體過(guò)程，發(fā)掘每一個(gè)細(xì)節(jié)中的漏洞，推進(jìn)政府管理的精細(xì)化；同時(shí)，可以將政府一系列的行為串聯(lián)起來(lái)，尋找部門(mén)之間的“縫隙”，進(jìn)而推進(jìn)政府管理的無(wú)界限。

3.技術(shù)分析。管理學(xué)的產(chǎn)生和發(fā)展離不開(kāi)信息技術(shù)的發(fā)展。科學(xué)技術(shù)的發(fā)展使“專(zhuān)門(mén)知識(shí)”成為企業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的決定性因素。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派的凡勃倫、加爾布雷思、貝爾等人都強(qiáng)調(diào)科學(xué)技術(shù)進(jìn)步在社會(huì)進(jìn)步中的決定性作用，以及技術(shù)發(fā)展對(duì)生產(chǎn)要素更迭的決定性作用。“信息技術(shù)支撐下的權(quán)力運(yùn)行系統(tǒng)具有集成性、多通道、互動(dòng)性和公開(kāi)、透明、資源共享等。……推動(dòng)政府管理模式從集權(quán)管理向集散管理型轉(zhuǎn)變，促進(jìn)政府組織扁平化，提高工作效率。[8]”近年來(lái)，電子政務(wù)和電子政府在全球范圍的發(fā)展勢(shì)頭強(qiáng)勁，我國(guó)政府的信息化建設(shè)不斷推進(jìn)，電子治理的趨勢(shì)不斷明顯。1999年成為“政府上網(wǎng)年”，2002年被稱(chēng)為“電子政務(wù)年”。電子政務(wù)的發(fā)展“有效提高了權(quán)力運(yùn)行過(guò)程的透明度，增強(qiáng)了社會(huì)監(jiān)督的實(shí)效”[9]。2015年“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)計(jì)劃首次出現(xiàn)在政府工作報(bào)告中，進(jìn)一步推動(dòng)了移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)等與政府工作及流程的深度融合，同時(shí)，“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”“互聯(lián)網(wǎng)+治理”“平臺(tái)政府”等模式也不斷推出。

技術(shù)(Technology)是“為某一目的共同協(xié)作組成的各種工具和規(guī)則體系”。技術(shù)作為一種生產(chǎn)力，不斷地促進(jìn)人類(lèi)社會(huì)的進(jìn)步。電子通訊及網(wǎng)絡(luò)通信技術(shù)的日益發(fā)展與交叉，推動(dòng)著現(xiàn)代社會(huì)的信息化發(fā)展。因而，就現(xiàn)代管理而言，技術(shù)主要體現(xiàn)為信息技術(shù)(Information Technology，簡(jiǎn)稱(chēng)IT)。信息技術(shù)通過(guò)電子計(jì)算機(jī)科學(xué)、現(xiàn)代通信技術(shù)、遙感技術(shù)、智能控制技術(shù)等設(shè)計(jì)信息管理系統(tǒng)、安裝信息管理軟件，從而使人類(lèi)能夠更加便捷地獲取、交流、存儲(chǔ)和加工信息。信息技術(shù)一方面體現(xiàn)為通信技術(shù)及平臺(tái)(電子通信、網(wǎng)絡(luò)通信)，另一方面體現(xiàn)為信息處理技術(shù)及軟件。信息化成為當(dāng)今世界發(fā)展和經(jīng)濟(jì)社會(huì)變革的動(dòng)力因素和發(fā)展趨勢(shì)，信息技術(shù)的發(fā)展和信息化的推進(jìn)帶來(lái)了社會(huì)的大變革，也帶來(lái)了政府管理的革新。政府管理中的信息技術(shù)分析，不僅要分析是否引進(jìn)了先進(jìn)的系統(tǒng)與軟件，促進(jìn)辦公自動(dòng)化和電子政府的實(shí)現(xiàn)，更應(yīng)分析是否存在一種更加便捷、智能的監(jiān)督方式和決策方式，以實(shí)現(xiàn)技術(shù)監(jiān)督和電子治理的憧憬。

4.機(jī)制分析。在工科領(lǐng)域，機(jī)制分析廣泛使用。當(dāng)它被引入社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域之后，也廣為應(yīng)用，成為社會(huì)科學(xué)中有力的解釋策略。社會(huì)科學(xué)學(xué)者普遍認(rèn)為，“機(jī)制是目標(biāo)和結(jié)果之間的中介變量，是兩個(gè)事物可能存在的因果關(guān)系。”[10]

機(jī)制(Mechanism)即機(jī)理，其反映事物內(nèi)部各部分之間抽象的相互關(guān)系。正是這種相互關(guān)系，保證了事物在其設(shè)定的臨界范圍內(nèi)運(yùn)轉(zhuǎn)。具體而言，機(jī)制是保證事物向目標(biāo)結(jié)果演變的驅(qū)動(dòng)力和遏制力。正是驅(qū)動(dòng)力和遏制力的并存，使事物在力場(chǎng)內(nèi)各力的作用下不斷調(diào)整，從某一子系統(tǒng)的調(diào)整帶動(dòng)另一子統(tǒng)的調(diào)整，從而形成自適應(yīng)的系統(tǒng)，以應(yīng)付外部環(huán)境的變化。任何管理都需要“資源”，“資源是權(quán)力得以實(shí)施的媒介，是社會(huì)再生產(chǎn)通過(guò)具體行為得以實(shí)現(xiàn)的常規(guī)要素”[11]。就公共管理而言，機(jī)制是使治理資源有效運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)的各種力量與策略，它不僅包括促使治理資源運(yùn)轉(zhuǎn)的相應(yīng)懲罰或獎(jiǎng)勵(lì)等的選擇性激勵(lì)機(jī)制，還包括對(duì)違反規(guī)則做出剛性約束的“問(wèn)責(zé)”機(jī)制和促進(jìn)制度創(chuàng)新的彈性控制機(jī)制；不僅反映各類(lèi)資源配置的輸入量與輸出量，而且反映資源配置的合理性與效率性。基于公共管理的動(dòng)力(支持力)和約束力(限制力)，有效運(yùn)用公共部門(mén)資源(人、財(cái)、物、信息等資源)，使用一些行政策略或工具(不僅包括行政指導(dǎo)、行政授權(quán)、行政委托、行政強(qiáng)制等傳統(tǒng)方法，而且還包括合同外包、民營(yíng)化等市化工具，戰(zhàn)略管理、績(jī)效管理等工商管理技術(shù)，公私伙伴、公民參與等社會(huì)化手段)，政府工作才能有效運(yùn)作。機(jī)制分析可以通過(guò)公民權(quán)利與義務(wù)的統(tǒng)一、政府權(quán)力與責(zé)任的統(tǒng)一、治理資源與策略的配合，以及對(duì)事實(shí)或行為進(jìn)行系統(tǒng)的觀察和解釋?zhuān)M(jìn)而推動(dòng)并約束公共事務(wù)的有效治理。

四、政府工作分析的要素間關(guān)系

政府工作的過(guò)程和動(dòng)力并不是孤立的，而是可以放入“體制—流程—技術(shù)—機(jī)制”所構(gòu)成的框架中加以分析。事實(shí)上，這四個(gè)方面的有機(jī)統(tǒng)合和不斷完善，實(shí)現(xiàn)了從“輸入點(diǎn)”到“輸出點(diǎn)”的有效轉(zhuǎn)化。

1.“體制—流程—技術(shù)—機(jī)制”相互嚙合，體現(xiàn)了公共管理過(guò)程形象與抽象的統(tǒng)一。“體制—流程—技術(shù)”是具體的、看得見(jiàn)的政府過(guò)程“器件”，是從公共管理的執(zhí)行層面對(duì)政府工作進(jìn)行的形象描述，它們通常描述“做什么、怎樣做”問(wèn)題。具體而言，體制表現(xiàn)為文本規(guī)范和組織架構(gòu)，通常描述的是應(yīng)該怎么做、必須怎么做的問(wèn)題，呈現(xiàn)“靜態(tài)的政府過(guò)程”；流程表現(xiàn)為操作步驟和崗位職責(zé)，通常描述的是實(shí)際怎么做、具體怎么做的問(wèn)題，呈現(xiàn)“動(dòng)態(tài)的政府過(guò)程”；技術(shù)表現(xiàn)為系統(tǒng)平臺(tái)和操作軟件，通常描述的是規(guī)定性和控制性的問(wèn)題，呈現(xiàn)“規(guī)范的政府過(guò)程”。體制、流程和技術(shù)的相互配合，促進(jìn)了管理績(jī)效的提升。體制執(zhí)行和流程再造的動(dòng)力都需要運(yùn)用合適的技術(shù)，以實(shí)現(xiàn)有效的監(jiān)控。然而，體制、流程和技術(shù)無(wú)論多么健全、精細(xì)，總需要啟動(dòng)和運(yùn)轉(zhuǎn)的外力，而這種外力便是“機(jī)制”。機(jī)制分析將不同的現(xiàn)象統(tǒng)一到某一通則之下，即既可以隱藏于行政工作的系統(tǒng)背后，又可以滲透于行政工作本身。進(jìn)而，“機(jī)制”嵌入體制、流程、技術(shù)之中，是體制得到建構(gòu)、流程得以實(shí)現(xiàn)、技術(shù)得以維系的動(dòng)力和約束。

2.“體制—流程—技術(shù)—機(jī)制”相互依存，體現(xiàn)了公共管理過(guò)程從宏觀到微觀的跟進(jìn)。體制從文本與結(jié)構(gòu)層面體現(xiàn)了政府運(yùn)作，規(guī)定了公共管理的制度規(guī)范和組織載體，反映并規(guī)范了權(quán)力的運(yùn)作體系，是一種“原則性”的安排，即體制是從宏觀到中觀的制度規(guī)范。這種原則性的制度規(guī)范，可能形成“制度葡萄架”。要擺脫體制的“制度葡萄架”，使制度有效運(yùn)轉(zhuǎn)，體制還依賴(lài)于更具操作性的、更微觀的流程和技術(shù)，同時(shí)，體制影響著微觀的流程設(shè)計(jì)和技術(shù)安排。流程規(guī)定了公共事務(wù)管理的具體步驟和過(guò)程，是一種“程序性”的安排，能夠?yàn)轶w制結(jié)構(gòu)提供內(nèi)部性支持。技術(shù)規(guī)定了管理過(guò)程所采用的具體方法與軟件系統(tǒng)，是一種“控制性”的安排，能夠?yàn)轶w制結(jié)構(gòu)與流程設(shè)置提供外部性支持。流程可以固化到信息技術(shù)系統(tǒng)，從而對(duì)政府工作形成有力的監(jiān)督。如可以將行政事項(xiàng)的處理規(guī)定在一定的時(shí)空內(nèi)，實(shí)現(xiàn)時(shí)空監(jiān)督；也可以將行政過(guò)程的各環(huán)節(jié)留下永久的且不可更改的訪(fǎng)問(wèn)記錄和清晰完整的文字與影像資料，實(shí)現(xiàn)痕跡監(jiān)督。然而，公共管理過(guò)程是超載體制和結(jié)構(gòu)的，從公共管理流程和技術(shù)追蹤的背后，可以發(fā)現(xiàn)隱藏在現(xiàn)象背后的“機(jī)制”，體現(xiàn)實(shí)踐過(guò)程的邏輯。“機(jī)制性解釋的吸引力在于微觀層次的關(guān)系可能比宏觀層次的關(guān)系更接近于經(jīng)驗(yàn)。”[12]在經(jīng)驗(yàn)的層次上，機(jī)制進(jìn)一步體現(xiàn)為在各種治理資源內(nèi)部和治理資源之間通過(guò)適當(dāng)?shù)摹安呗浴边M(jìn)行協(xié)調(diào)和合作。

3.“體制—流程—技術(shù)—機(jī)制”相互補(bǔ)充，體現(xiàn)了公共管理理論與實(shí)踐的比較。“一個(gè)健全的社會(huì)或政治理論必須是經(jīng)驗(yàn)的、詮釋的及批判的，三者保持互相辯證的關(guān)系，才能將所要說(shuō)明的對(duì)象解釋清楚(伯恩斯坦，Bernstein)。”[13]政府工作分析不僅要對(duì)體制、流程、技術(shù)和機(jī)制的現(xiàn)實(shí)進(jìn)行描述和理解，而且要從中發(fā)現(xiàn)存在的問(wèn)題、原因及改進(jìn)的對(duì)策，或者從中透視政府行為的邏輯，進(jìn)而更好地理解政府行為及過(guò)程。首先，體制與流程相互補(bǔ)充。體制不可能“無(wú)微不至”，其對(duì)社會(huì)主體的影響必須借助于其他更為具體的過(guò)程才能實(shí)現(xiàn)。“在‘重權(quán)力歸屬’的行政運(yùn)行邏輯下，權(quán)力運(yùn)行過(guò)程的具體化和細(xì)節(jié)性安排往往容易被忽視。這使得雖然有時(shí)候結(jié)構(gòu)性的安排已經(jīng)做到位，但由于背后的流程和具體規(guī)范并未明確，導(dǎo)致很多社會(huì)建設(shè)成果達(dá)不到預(yù)期效果。”[14]如果體制不順，則可能導(dǎo)致組織機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理、權(quán)責(zé)關(guān)系不統(tǒng)一，由此規(guī)定的流程設(shè)計(jì)可能在“多頭領(lǐng)導(dǎo)”與“無(wú)人領(lǐng)導(dǎo)”之間擺動(dòng)，導(dǎo)致流程運(yùn)行的不暢。“要通過(guò)分析過(guò)程去發(fā)現(xiàn)體制問(wèn)題，并以過(guò)程的特殊性來(lái)解讀體制的特殊性，最終尋求體制創(chuàng)新基礎(chǔ)上的過(guò)程優(yōu)化。”[15]其次，流程與技術(shù)相互補(bǔ)充。“平臺(tái)政府的要求是，政府不是簡(jiǎn)單地使用PC技術(shù)，而是要實(shí)實(shí)在在地改變自己的工作流程。”[16]一方面，技術(shù)不僅可以有力地規(guī)范業(yè)務(wù)運(yùn)作流程，而且技術(shù)創(chuàng)新還有助于流程再造。另一方面，流程可以提高技術(shù)的易理解性，擴(kuò)展系統(tǒng)的使用邊界。業(yè)務(wù)協(xié)作流程將覆蓋到各級(jí)行政機(jī)構(gòu)，消除層級(jí)鴻溝與部門(mén)壁壘，促進(jìn)技術(shù)的不斷規(guī)范與升級(jí)。最后，機(jī)制與體制相互補(bǔ)充。細(xì)化的機(jī)制不僅能夠使體制結(jié)構(gòu)井然有序，而且能夠促進(jìn)體制制度的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。同時(shí)，細(xì)化的工作機(jī)制也依賴(lài)于體制的制度安排，具體的制度安排亦體現(xiàn)了細(xì)化的機(jī)制與策略。

總之，通過(guò)這樣的四維分析框架，可以對(duì)政府工作的運(yùn)作過(guò)程和行動(dòng)機(jī)制進(jìn)行動(dòng)態(tài)把握，并在進(jìn)行“經(jīng)驗(yàn)性解釋”的同時(shí)，關(guān)注事件的“結(jié)構(gòu)性解釋”，透過(guò)機(jī)制發(fā)現(xiàn)“執(zhí)行的制度”，進(jìn)而透視其中的行政權(quán)力治理的權(quán)力責(zé)任關(guān)系與民主權(quán)利行使的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，從而推進(jìn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化。