社會組織承接政府職能轉移的實踐難題與制度完善
——以GZ市為例的分析

張 婷 婷

(中共廣東省委黨校 法學教研部，廣州 510053)

一、GZ市社會組織承接政府職能轉移的時代背景

(一)管理型政府轉向服務型政府

改革開放以來，政府職能從全能管理型政府到有限服務型政府的定位轉變，尤其是黨的十九大報告站在國家治理體系和治理能力現代化的高度提出建設服務型政府的要求，使我們深刻認識到：社會治理不僅僅是政府單方面的責任和義務，同時也是企事業單位、社會團體乃至每一個人的共同責任；政府提供的不僅是管理，而且還有服務；在政府和社會組織關系中，政府不再是“高高在上”的管理者，社會組織也不是“惟命是從”的被管理者。

服務型政府建設的核心理念是社會治理[1]。相較于管理型政府的社會管理理念，服務型政府的社會治理理念更強調政府與社會組織之間的協同治理，注重兼顧和協調有限政府建設與市場、社會主體活力激發之間的平衡。首先，社會治理意味著現代政府是有限政府，政府不能也不適宜處理社會上所有的大小事務，這是社會組織承接政府職能轉移的前提和基礎。政府盡可能少管甚至不管，如把一部分政府職能下放到市場，通過充分調動市場主體自主性的方式，達到發揮市場在資源配置中的決定性作用的效果。其次，社會治理是一種協同治理、共同治理，這是社會組織承接政府職能轉移的重要依據和主要著力點。在公共管理和公共服務領域，主體是多元而非單一的。換言之，提供管理和服務的主體不限于政府一方，可以是企事業單位、社會組織，甚至是個人，社會治理是社會各方成員的共同責任。最后，社會治理中各方是平等與合作的關系，這是社會組織承接政府職能轉移的重要保障。政府與社會組織之間不是盲目的競爭與排斥關系：政府尊重社會組織在社會治理中的地位與其所發揮的作用，甚至采取鼓勵的方式激發社會組織在社會治理中的自主性；政府進行有效的社會治理活動離不開包括社會組織在內的非政府團體的協助與參與，社會的大發展大繁榮離不開政府與社會各方的共同努力與合作；社會組織的存在與健康發展離不開政府的許可與支持，這是由我國對社會組織的管理實行嚴格的許可與登記制度決定的。由此看來，發揮社會組織在政府職能轉變過程中的承接作用，是建設服務型政府這一時代變革的應有之義，是推動國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措，也是緊跟時代步伐落實黨和國家重大發展戰略的集中體現。

(二)社會組織自治能力與社會責任提升

自治能力的提高是社會組織承接政府職能轉移的客觀要求，是社會組織勝任政府職能轉移、提供人民滿意且政府放心的公共服務的重要保障之一。而社會責任的提升，則是社會組織主動參與社會治理、承接政府職能轉移的重要影響因素。

首先，社會組織自治能力的提高集中體現在以下兩個方面：一是社會組織對政府的依賴程度呈降低趨勢。從目前看，盡管政府與社會組織之間不對等的“強弱”現狀并沒有發生根本性改變，但不論是從資金來源方面還是其他資源支持方面，社會組織對政府的依賴程度皆呈現下降的趨勢。例如，社會組織通過調查、收集數據等方式，開發各類符合社會公眾需求且具有市場競爭力的經營性項目，以改變僅靠政府購買社會組織服務的單一方式獲取資金支持的被動局面。二是社會組織更加注重內部組織建設和自身能力培養，堅持以需求為導向的獨立運行機制，反對“唯政府”傾向，堅持以提供優質的公共服務為宗旨開展工作，體現了社會組織自我建設、自我服務的決心。其次，受“共同體”理念的影響，社會組織的生存和發展離不開社會這一大環境的滋養，對于社會自身發展中遇到的各種問題和困境，社會組織不能獨自發展而不受其影響。社會組織在社會發展和自身發展中天然地承擔著不同程度的社會責任。可以說，責任是共擔的，只是在最終分配與落實上存在個體上的差異，這是由社會成員的角色分配差異以及社會成員之間不同的發展水平和發展程度所導致的承擔社會責任能力大小差異決定的。因此，社會組織在不同的發展階段，其所承擔的社會責任大小會有所不同，GZ市的社會組織亦不例外：隨著組織發展程度愈加成熟，其在公益、社會保障、促進就業、醫療衛生和環境保護等方面的關注與投入也在增加，在GZ市社會組織信息公示平臺上披露的信息也更詳細和具體。據不完全統計，2018年4月至2019年4月，共有33家慈善組織在GZ市登記成立，占同期新成立社會組織總數的33%。(1)數據統計來源：GZ市社會組織信息公示平臺，http://www.gzmz.gov.cn/。可見，不論是新成立的社會組織性質上的變化還是原有組織在慈善、環境保護等方面投入比重的增加，都集中體現了GZ市社會組織的責任意識和責任能力的提升。如果說服務型政府建設理念為GZ市社會組織承接政府職能轉移提供廣闊的發展空間，那么社會組織自身能力的提高以及社會責任意識、責任能力的提升，則為其承接政府職能轉移提供充分的硬件條件。

(三)社會組織走向成熟化、專業化

社會組織成熟化、專業化發展是適應日益復雜的社會需求的必然結果，也是提升社會組織參與社會治理效果的有效路徑之一，符合國家治理體系和治理能力現代化的要求。GZ市社會組織在創新運營模式、開拓服務領域以及人才培養建設方面進行不斷的探索與實踐，推動了組織專業化發展，這是社會組織承接政府職能轉移的重要保障。

第一，在運營模式上，探索尋求外部合作，替代組織獨自發展的模式。合作的力量是無窮的，能夠產生“1+1>2”的聯合效果；合作是建立在彼此需要的基礎上，實現互利共贏。以GZ市社會工作組織為例，自2008年以來GZ地區涌現出許多以高校資源為依托的社會工作組織[2]。這類社會工作組織通過與各高校建立緊密的合作關系，利用高校所具備的豐富教學資源，以邀請高校教師授課和開展各類培訓課程等方式，將專業理論知識與社會工作實務進行有效結合，彌補了社會工作組織在人員培養過程中專業理論知識的先天性不足。可以說，尋求外部合作的運營模式，使得GZ市社會工作組織獲得了雄厚的智力支持和人才儲備，推動了社會組織的專業化發展。

第二，在服務領域上，由單一的服務項目提供轉為精細化服務供給。在初步發展階段由于自身能力不足等因素的限制，社會組織多以提供某一特定的服務項目為工作內容。但隨著自身能力的提升以及社會需求的日益復雜，為滿足社會的現實需求以及促進自身生存與發展的需要，社會組織在保持原有服務領域基礎上進行不斷的開拓和探索，以一種持續性的擴張方式助推社會組織的精細化、綜合化發展，在提升社會組織市場競爭力的同時其專業化水平得到了顯著提高。

第三，在人才培養與建設方面，GZ市社會組織注重組織成員的個人素質提升和分工專職模式的構建。社會組織的成立、發展以及提供服務的各個環節，都需要人員的參與，可以說社會組織能力的體現，就是每一位成員能力的展現。隨著社會組織進入成熟發展階段，GZ市社會組織加強人才建設，注重人才專業服務水平的提升，人才隊伍構成由兼職人員居多轉變為專職人員比重更大，且成員之間的工作分工更明確、更具體，確保“專人專項”的工作安排，從而提高了社會組織的整體專業化水平。

二、社會組織承接政府職能轉移的實踐難題

(一)申請—審核制的問題及其分析

根據GZ市民政局制定的GZ市具備承接政府轉移職能和購買服務資質的社會組織目錄管理辦法第8條規定，GZ市社會組織如果要承擔政府轉移職能或者接受政府購買服務必須按照如下順序進行：(1)社會組織在十月份提出申請；(2)登記管理機關在11月20日初審；(3)登記管理機關在11月30日前將擬制的目錄進行網上公示；(4)12月31日前將最終結果進行公告，確定符合資格的社會組織目錄。該條是社會組織承接政府職能必須遵守的規定，可歸納為申請—審核制。該機制在現實中具有以下問題。

首先，申請—審核制強調政府在職能轉移過程中的主導地位，社會組織參與度被無形削弱，違背“應轉即轉”的改革精神。GZ市社會組織承接政府職能轉移的改革初衷，是“放管服”背景下的簡政放權，意在鼓勵社會力量廣泛參與公共事務。而按照GZ市政府制定的申請—審核制，即使是GZ市政府的一些不必要職能，如果相關的社會組織沒有進行申請，或者政府不愿意進行職能轉移而在社會組織申請時不予核準，那么相關的政府職能就仍然握在行政機關手中。這是與政府職能轉移的初衷相違背的，并且這種申請—審核制具有強烈的行政管理色彩，與“服務政府”理念下進行的政府職能轉移有些格格不入。

其次，申請—審核制導致社會組織承接政府職能的意愿不高，影響政府職能轉移的效果。申請—審核只在特定的時間(10月份)進行申請，逾期不再受理。而且申請需提交的材料多且復雜，如社會保險證明和財務年度報告獲取需要一定的時間和經費，一些財力不足的社會組織就會打“退堂鼓”。

最后，申請—審核制的審核標準不明確，自由裁量空間過大。如GZ市具備承接政府轉移職能和購買服務資質的目錄管理辦法第6條規定的“健全的法人治理結構，完善的內部管理制度、民主監督制度”，其作為評定社會組織能否承接政府職能條件具有一定的合理性，但審核標準不夠具體明確，這將會給登記機關留有一定權力尋租的空間，易造成不公。

(二)績效評估機制的問題及其分析

政府在職能進行轉移之后，盡管其不再直接行使相關職能，但也應當對承接職能的社會組織進行監督，以確保社會組織正當地行使相關職能，提高效率[3]。而GZ市政府購買社會服務考核評估實施方法相關規定，存在評估范圍窄、內容單一、機制不科學等問題。

首先，評估范圍窄。GZ市政府購買社會服務考核評估實施辦法規定適用的范圍是：全部或部分運用財政資金(含政府管理的社會資金)向社會組織或有關服務機構購買的社會服務項目(以下簡稱服務項目)的考核評估。GZ市社會組織目前有7901家，具有承接資質的社會組織只有214家，而實際能夠承接職能或者接受購買服務的只有99家(2018年)。按照上述規定，2018年GZ市社會組織考核評估只涉及12%的社會組織，其他88%的社會組織處于評估空白區。作為公共訴求的表達者、公共服務的提供者或潛在提供者，社會組織的考核評估范圍設定不應僅以“是否運用財政資金購買”為標準。凡是涉及公共利益、公共安全者，都有必要納入政府監管的范圍。這既有利于保持社會組織的公共性本質，也有利于社會組織自身建設。

其次，評估內容單一。根據GZ市政府購買社會服務考核評估實施辦法“購買方或社會主管部門根據本辦法，牽頭組織開展對服務項目的考核評估工作”規定，現有評估內容只涉及與承接職能或購買服務相關的事項，這會讓承接職能或接受購買服務的社會組織不能把政府轉移職能作為一項事業來發展，對該職能的投入也會大打折扣。

最后，評估機制不科學。GZ市政府購買社會服務考核評估實施辦法規定了兩種評估機制：一種是購買方、社會組織管理機構、行業主管部門、服務提供方派代表或者邀請相關專家進行評估；另一種是由第三方機構進行評估，但必須經過社會組織管理機構同意。考察這兩種評估機制，第一種比較民主，各方人員都有參與，但實際上是不穩定的評價機制，會造成評價的非專業性、敷衍性，且流于形式，評估成本高；由第三方機構進行評價，是較為理想的一種方式，但我國目前完全獨立、運行良好的第三方評價機構還有很長的建設過程。

(三)資質認定機制的問題及其分析

所謂資質認定，就是登記管理機關根據一定的認定條件，以此決定是否給予社會組織承接政府職能資質的過程。GZ市具備承接政府轉移職能和購買服務資質的目錄管理辦法第5條列舉10項對GZ市社會組織資質認定的條件，在第6條中列舉5項優先資質條件。

首先，資質認定不應有普通資質和優先資質之分。GZ市2018年具有轉移職能和購買服務資質的社會組織只有214家，數量稀少，沒有必要進行細分優劣。強行區分優劣會讓少量的社會組織壟斷政府職能轉移和購買服務，使后成立的社會組織無法與之競爭，從而限制了社會組織的發展。

其次，加重社會組織的責任負擔，給社會組織帶來過大的壓力。GZ市社會組織雖然近年來發展較快，但發展水平和自身能力仍然處于較低階段，仍然是以政府補貼資金作為主要活動經費，自身獨立性不夠。在這種情況下，政府部門不應當突出強調社會組織的社會責任，應適當放低標準，讓社會組織的活力充分激發出來。如規定中要求配備專職工作人員，這是對社會組織提出的較高要求。事實上，大多數的行業協會成員具有一定的穩定性和專業性，利用業余時間即完全可以完成組織的相關工作。

最后，不應當強調社會組織的協助義務。GZ市政府在目錄管理辦法中列有與承接資質和提供購買服務不相關的條件，如第5條中“按時提交年度報告”，這會加重社會組織的負擔。事實上，對于社會組織而言，其年度報告不應涉及其是否具有承接資質和提供購買服務能力的問題，因為承接資質和提供購買服務能力應由人員的數量和專業程度以及專業設備的先進與否決定。GZ市社會組織資質認定條件有些“理想主義”色彩，對社會組織的發展會產生負面影響。

三、社會組織承接政府職能轉移的制度完善

構建社會組織承接政府職能轉移的法律機制，成為GZ市進一步推進行政體制改革、深化“放管服”工作的重要路徑。GZ市需要從以下三個方面構建社會組織承接政府職能轉移基本法律制度。

(一)職權承接主體、承接范圍法治化

社會組織承接政府職能轉移面臨雙向性選擇難題，即政府需要找到適格的承接主體，社會組織也需要找到與自身職能相對應的政府職能。換句話說，政府應當率先確定哪些社會組織能夠承接政府職能，哪些應當被排除在外。同時，在確定職能承接主體范圍后，必須解決職能轉移范圍的難題。因此，上述內容的法治化構建，有助于在地方社會組織承接政府職能轉移過程中排除主體、職能不確定等因素，實現職能轉移的確定性。GZ市社會組織承接政府職能轉移，需要從以下三個方面落實職能承接與轉移范圍的法治化。

首先，建立寬松的職能承接主體制度，以競爭機制替代承接條件。職能承接主體是對政府公共服務職能的接納和履行，目前GZ市政府職能轉移主要依賴于社會組織和企業，其中以社會組織承接為主要表現形式，這說明GZ市政府職能承接主體較為單一。既然無法實現公共職能承接主體的多元化(即包括社會組織、企事業單位、商事企業等多種組織形式主體)，那么應當加快推進公共職能承接條件寬松化，從而擴充公共職能承接主體。具體來說，GZ市應當降低政府職能承接條件，廢除職能承接優先條件，同時根據承接主體的競爭條件來確定具體的職能承接者。

其次，明確職權轉移的具體類型。GZ市社會組織在承接政府職能轉移過程中，所涉及的職能往往局限于“邊緣性”職能和“事項性”職能，遠未達到國務院的要求。《國務院關于第六批取消和調整行政審批項目的決定》指出：“凡公民、法人或者其他組織能夠自主決定，市場競爭機制能夠有效調節，行業組織或者中介機構能夠自律管理的事項，政府都要退出。”GZ市政府除了堅持履行行政許可、行政制度監管和行政處罰等核心職能前提下，應當根據當前社會組織實際發展情況和成熟度，通過制定地方政府規章的形式來明確可轉移的具體政府職能，制定職能轉移目錄，讓政府各部門和社會組織都能預先明晰政府職能轉移的具體內容。

最后，推動職能承接方式的多樣化。當下GZ市社會組織承接政府職能轉移主要聚焦于“政府購買公共服務”，是職能承接的主要方式，凸顯出政府在職能轉移中居于主導地位。為進一步提升社會組織承接政府職能轉移效果，應當在“政府購買公共服務”方式外，創新性地開展多種形式的職能轉移與承接方式(如合作服務、市場化服務等方式)，并按照“回報機制”和“風險分擔機制”進行分類承接，建立“移交—替代”型、“授權—補助”型、“委托—購買”型等多種政府職能轉移模式。其中，“移交—替代”型職能轉移模式分為兩種模式：(1)政府移交職能后，不再履行該項公共服務職能，僅由承接該職能的社會組織來全權行使該項職能；(2)在職能移交后，政府與社會組織共同享有職權，社會組織主要履行公共服務職權，政府則轉向職能監管。“委托—購買”型職能轉移模式主要體現為政府購買公共服務。該模式所確立的雙方權利和義務關系，又被稱為合同承接型職能轉移模式。在該模式下，社會組織應當按照合同條款履行相關的購買事項，并在購買事項完成后接受委托部門的驗收。“授權—補助”型職能承接模式旨在通過政府扶持的方式，推進社會組織自身公共服務能力的提升，從而進一步補充行政機關公共服務范圍和質量。上述多樣化的職能承接模式，有助于政府公共服務質量的提升，能夠進一步拓展社會組織履行公共服務職能的空間。

(二)設置社會組織承接政府職能轉移程序

在社會主義法治國家建設進程中，社會組織承接政府職能轉移同樣應當強化實體法治與程序法治。GZ市在社會組織承接政府職能轉移過程中，主要通過GZ市具備承接政府轉移職能和購買服務資質的社會組織目錄管理辦法來確定相關社會組織，但在遴選符合職能承接資質的社會組織后，又將政府與社會組織之間的職能轉移交由政府相關部門自行確定。從中可以發現，社會組織承接政府職能轉移的具體程序缺乏法定性，且政府對職能轉移的自由裁量權過于寬泛。有鑒于此，建立社會組織承接政府職能轉移的法定程序，即成為GZ市進一步提升社會服務質量的重要前提。根據GZ市“職權承接主體、承接范圍法治化”建設進程，政府職能承接程序應當按照職能承接類型來分別設置。

職能轉移程序設置應當借鑒我國“特許經營權”加以完善，具體路徑如下：(1)職能轉移的可行性評估。評估報告應當嚴格將公共職能轉移的范圍限定為可用性公共產品，并強調社會組織不承擔市場需求風險。(2)提出職能轉移的部門依托職能轉移可行性評估報告，向本級人民政府提請召開部門協調會議，會同職能相關聯的有關部門對職能轉移實施方案進行審查。經審查認為實施方案可行的，各部門應當根據職責分別出具書面審查意見。提出職能轉移的部門綜合各部門書面審查意見，報本級人民政府或其授權部門審定職能轉移實施方案。(3)人民政府應當授權有關部門或單位作為實施機構負責職能轉移實施方案的具體實施工作，并明確具體授權范圍。(4)實施機構根據經審定的職能轉移實施方案，確立職能轉移的具體形式(包括“移交—替代”型、“授權—補助”型、“委托—購買”型等)，并通過招標、競爭性談判、委托等方式選擇職能承接主體。(5)實施機構應當與依法選定的職能承接主體簽訂職能承接協議。(6)職能轉移協議的履行。(7)職能轉移事項的變更和終止。(8)職能轉移中的爭議解決。

此外，由于政府職能轉移模式的差異性，不同類型的職能轉移模式所需要的具體程序也存在差異。因此，在GZ市社會組織發展程度差距明顯的前提下，社會組織承接政府職能的具體方式以及政府轉移自身職能的具體方式均應當分類規劃、分階段推進。具體而言，對于發展成熟的社會組織，可以由政府部門直接轉移相適應的公共服務職能；對于基本成熟的社會組織，政府部門可以采用“授權—補助”型、“委托—購買”型等形式加以培育，提升社會組織自身的公共服務水平，為直接承接政府職能轉移做好準備；對于發展條件較差、自身發展不成熟的社會組織，可以采用政府扶持的方式加快自身的發展。

(三)明確社會組織承接政府職能轉移的責任

對于法治國家而言，權力運行的法治化是保證國家和地方穩定秩序的重要影響因素。因此，從憲法到行政法規，再到地方各級政府公布的地方政府規章，依法而治始終構成公權力運行的標尺。但在社會組織承接政府職能轉移問題上，職能轉移勢必面臨責任的轉移/不轉移的詰問。按照行政法“權責一致”原則，社會組織承接政府職能后應當據此承擔作為/不作為的責任。但實際上，我國行政體制“放管服”改革，旨在將政府管理效率不高且能夠交由社會自我管理的事項交由社會來管理。申言之，社會組織承接政府職能轉移，是政府“去服務化”以及強化社會組織的社會責任。在這一邏輯下，社會組織承接政府職能轉移，并不是給予社會組織更多的公共服務職能，也不存在“權責共同轉移”的難題。與之相反的是，政府職能轉移后，該職能所附隨的法律責任是否會消失，成為當下GZ市需要加以明確的問題。盡管傳統行政法中“權責一致”原則確立權力與責任相一致、無權即無責的理念，但我國作為一個法治國家，行政機關的法律責任已經在法律、行政法規及各級地方政府規章中加以明確。有鑒于此，對于政府而言，公共職能轉移僅表明公共服務事項的轉移，而非法定責任的消失。只要相關法律責任未加修改，政府部門仍應當承擔相應的法定責任。區別之處在于：公共職能的轉移，削弱了政府履職過錯與法律責任之間的因果聯系，也強化了政府的監管職能。尤其是要求政府進一步加強公共職能承接組織的監督，保障公共服務質量的切實提升。

那么，社會組織與政府分別應當承擔何種形式、何種程度的法律責任呢？在此，職能轉移的類型構成社會組織與政府法律責任分配的標準。對于社會組織而言，社會組織承接公共服務職能，意味著負有推進社會有序發展的義務。無論該義務源自自身的職能還是出自政府職能轉移的結果，都是對社會和政府所作出的服務承諾。因此，社會與政府均有權要求社會組織正常履行公共職能，甚至對于履職能力不強的社會組織，由政府收回已轉移的職能，并給予相應的處罰。對于政府而言，法律規定構成政府承擔責任的重要標準。需要注意的是，因為政府職能轉移會導致政府監督的強化，勢必要求政府承擔更強的監管義務和監管不力之責。因此，在社會組織承接政府職能后，政府既要承擔法定責任，還要承擔監管責任。

結 語

GZ市社會組織承接政府職能轉移的立法實踐表明，社會組織承接政府職能轉移，已經在某種程度上凸顯出改革的實際效果。它既減輕了政府管理社會的壓力，同時也通過職能轉移進一步挖掘社會組織的社會服務效用。隨著GZ市社會組織的快速發展，該市社會組織在一定程度上能夠承接相應的政府職能。目前，社會組織承接政府職能轉移最大的難題在于如何通過法治化的方式總結和鞏固政府職能轉移的成果。為此，地方立法機關(包括地方政府規章的制定機關)應當積極推動職能承接主體、承接范圍的制度化、法治化；地方立法應當同我國行政體制改革方向相一致，立法為改革服務，以立法推動改革，持續推動我國行政體制的完善。