北洋政府時期海盜治理問題探析

王 華 鋒

(北京師范大學 人文和社會科學高等研究院，廣東 珠海 519087)

1918年，定海沈家門外海水警廳警員與海盜發生激烈槍戰：

見前行駛釣冬船式之盜船，縱橫密布，各令水警開槍追射。該盜等膽敢還擊，抵抗拒捕，械斗約三小時……生擒盜首陳鳳翔，盜伙金如作、俞良樹等二十二名。約計當場擊斃二十六名。奪來盜械三十一支、子彈一百零五顆，并救回梁合順、梁金爐難船兩艘[1]。

此次警察與海盜之激戰，不過是北洋政府時期盜匪問題的一個縮影而已。周谷城先生指出：“近代中國幾乎可以說成是一個盜匪世界，遍全國無一省沒有盜匪的，一省之中，又無一縣沒有盜匪的，一縣之中，又無一鄉鎮沒有盜匪的。”[2]中國臺灣學者戴玄之亦曾言道：“民國創立后，沒有一片區域沒有土匪，沒有一年土匪偃旗息鼓。”[3]可見北洋政府時期中國盜匪問題之嚴重。

關于北洋政府時期海盜問題的研究，最早可追溯至1925年何亞西的《中國盜匪問題之研究》[4]一書，雖然該書將海盜問題與土匪問題放在一起討論，但是奠定了相關研究的基礎。近年來，關于北洋政府時期盜匪問題的研究論著雖多[5]，但亦多是將海盜問題與土匪問題兼而論之；部分學者如日本學者松浦章、中國臺灣學者許雪姬以及吳昌從區域史的角度分析了臺灣、舟山等地的海盜問題[6]。北洋政府時期的海盜治理問題亦為學界所關注，如中國臺灣學者江定育從治安的維持、法規的制定以及海上保險與難船救助三方面闡述了民國時期(1912—1937)東南地區的海盜防制問題[7]；中國臺灣學者應俊豪考察了北洋政府時期美國對于國際合作防制中國海盜問題的態度[8]，等等。

綜而言之，關于北洋政府時期海盜治理問題的研究雖取得了一定成果，但仍有進一步挖掘的空間。故筆者不揣淺薄，擬對北洋政府時期的海盜治理問題一陳管見，以就教于方家。

一、北洋政府推動海盜治理的動因

“歷史告訴我們，什么時候政治沒落了，土匪便蠢蠢欲動。”[9]北洋政府時期，內有軍閥混戰，外有強敵環伺，兵災、匪災、旱災、水災疊加，致使中國沿海地區海盜活動異常猖獗。北洋政府在政局不穩的情況下，仍積極采取措施治理海盜問題，其內在動因有三。

首先，海盜問題有進一步惡化的趨勢。就活動范圍而言，中國海盜傳統的活動區域主要集中在江、浙、閩、粵四地，但在北洋政府時期，北方的山東、天津一帶海域海盜活動也很頻繁，尤其是山東“青島海西一帶……水陸均通，匪徒潛入最為容易，日管時代，全成匪藪，中國接收青島后，盡力剿除，始稍斂跡，不意近數日間，諸城、日照各縣所屬之海面，屢有海盜劫船”[10]。而1926年以后，江蘇南部的南通、啟東地區“年年鬧匪，月月遭劫，幾無寧日，成為海盜橫行的世界”[11]；浙江北部的魚山、四公山、韭山，中部的東磯、西磯、中磯、竹澳、吊棚，南部的南鹿山、北鹿山一帶，均有海盜活動[12]；福建各縣“土匪之盛，為各省所罕有……平潭附近之山全島、霞浦附近之斗米水灣洋，海盜且復盛行”[13]；廣東梅州地區是海盜巨窟，臭名昭著的海盜團伙“三合公司”的巢穴位于閩粵交界的南澳島[14]；大亞灣與香港地區海盜同樣活躍，“黃琴山、三灶頭及鄰近海島、青鶴灣，仍為香港以西、陽江以東海盜總會之處”[15]。可見，中國沿海地區自北而南俱有海盜活動蹤跡，并有失控之危險。

其次，海盜活動破壞力巨大。北洋政府時期，海盜不僅搶劫大型客輪、班輪、商船、民船、沙船、木船、漁船、冰鮮漁船、釣船、米船、鹽船、運豬船甚至在中國海域航行的外籍船只、海軍及地方水警船只，而且還對生活在沿海地區的民眾進行搶劫或綁架勒索，對航運業、漁業以及依賴航運業的其他行業影響甚巨：“商旅裹足，漁業受害尤甚”[16]，“海盜與賊黨往來洋面，頻如穿梭一般，漁民所受影響，匪可言喻”(《海州漁業技術傳習所關于民國十一年春季漁業報告書》)[17]732，而且引起商品價格波動：“滬地木價近日增出一分，日內各無貨到者，恐尚須增張。”[18]

最后，海盜活動引發了外交糾紛。北洋政府時期，海盜曾對英國、美國、日本等外籍船只實施搶劫，從而引發外交糾紛。1912年，英商亞細亞公司船只被劫，該公司及英國領事嚴電詰責：“倘再不從嚴剿辦，本領事為保安航路及英商生命財產起見，擬即自派兵艦入浙代剿”[19]；1916年，美國因美孚洋行油輪被劫而向中國政府提出交涉[20]；1918年，英國因一名英籍傳教士被殺而威脅北洋政府：“一旦釀成交涉，非特有礙邦交之睦誼而責及賠償責及懲兇，當局亦能置之不顧耶”[21]；1922年，因商船屢次被劫，英國“擬派兵艦白蘭泉巡查浙海”[22]；1925年，英國通州輪被劫后，英國使館表示：“倘貴國海軍不能追捕此案海盜，截回貨物，則敝國海軍即擬自行追捕”[23]；1927年，香港總督克來氏提出協剿南方海盜，企圖以海盜問題為借口干涉中國內政[24]。

“剿匪安民”乃政府職責所在，財產與人身安全是商旅所期盼的。面對海盜活動，北洋政府、民間團體、沿海地方社會以及船只主人等各方面采取了諸多措施，以期解決中國海盜問題。

二、政府的海盜治理措施

(一)相關機構制定海盜治理法規

北洋政府農商部、內務部、財政部等部門，因涉及漁政、海洋治安管理、海洋交通等問題的處理，遂通過制訂部門內部相關法律法規以及各部門之間的通力合作，積極進行海盜治理。

北洋政府農商部總管漁政問題，其制訂的緝捕海盜條例主要有：1914年的《漁輪護洋緝盜獎勵條例》、1922年的《漁會暫行章程》和1926年的《漁業條例》。《漁輪護洋緝盜獎勵條例》共十二條，主要對漁輪專職或兼職在海上緝捕海盜的相關問題進行了界定，如：專任護洋緝盜的船只每輪每月可以獲得七百二十元，兼任護洋緝盜的船只每輪每月則可以獲得一百元獎勵；對于船主、船員出現傷亡情況亦有相關撫恤條例：“船主因捕盜而死者，給銀幣二百元，如負傷時，酌給銀幣四十元以下十元以上，船員因捕盜而死亡或負傷者，照船主例減半撫恤”；獲得批準護洋緝盜之漁輪可以“配炮二尊、槍八枝”[25]；等等。《漁會暫行章程》共九章四十七條，其中關于海盜問題處理的集中在第三章第二十三條，在言及“漁會、漁會分會之職務”時提到：“依地方情形或經濟狀況，經漁民、漁商之請求時，得置備漁船護洋緝盜。”(《農商部公布〈漁會暫行章程〉令》)[17]729《漁業條例》共三十九條，涉及海盜問題的是第三十七條：“沿海漁業及汽船漁業，因保護、約束及執行第二十七條之規定有必要時，水上警察廳及海軍駐巡各艦有協同互助之責。”(《大總統公布〈漁業條例〉令稿》)[17]745-750

1912年12月，內務部會同海軍部要求各省水師改建為水上警察；1915年3月，內務部頒布《水上警察廳官制》，其中第一款提及：“瀕海、沿江、濱湖、通河各地方，因維護水上治安之必要，得各就其沖要地點設置水上警察廳，管理水上警察衛生事項。”[26]水警設置之目的有六：統一警政、緝捕海盜、稽查漁業、救護商船、消防疫癘以及收取捐稅[27]，其中緝捕海盜即其目的之一。

財政部下轄之江浙漁業事務局，1926年8月1日在上海成立，為了應對海盜問題是設置該機構的重要原因之一：“比年以來，兩省人民從事捕撈日趨發達，輪舶載運往來如梭，徒以海盜縱橫、猾吏剝蝕、商奸民蠹，日事侵漁。”[28]但是受經費所限，部分海盜活動猖獗的地區仍然難以設置緝盜機構。此外，交通部曾于1922年6月27日頒布《航業公會暫行章程》[29]，于1927年頒布《國民政府交通部航業公會章程》二十二條，其中第十條十二項涉及海盜防治問題[30]。

(二)海軍部成立緝捕海盜機構

海軍部的主要職責雖然不是緝拿海盜，但是仍成立了海防團、清海局和海岸巡防處等相關機構從事緝捕海盜的工作。海防團成立于1915年。1914年，海軍部以“環球各國瀕海莫不設團，英國有海軍團、日本有海兵團”，及海軍治盜有“三難”——海軍巡洋炮艦吃水深近海捕盜難、海灣岐曲海盜易于逃竄緝拿難、在洋之船無旗章標識辨別難為由，要求設立海防團[31]。海防團成立后，遂積極參與到海盜治理中。清海局成立于1921年12月，永績艦艦長蔣斌兼任清海局局長，聯鯨艦艦長李孟斌為副局長；清海局的工作人員亦多為永績、聯鯨二軍艦陸戰隊官兵，辦公地點設在定海北門外。浙江清海局成立后，福建商會亦向海軍總司令公署去函，聲稱“福州南北兩幫商船、漁船等來會陳，稱閩南一帶海盜猖獗”，要求在閩亦設立清海局，但是海軍部以“部款支絀”且已經派軍艦巡防福建海域為由加以推卻[32]。海岸巡防處成立于1924年7月，其任務之一是“巡邏于各海岸巡防站間，以防止海盜襲擾”[33]。按照東三省、直魯、蘇浙閩、粵瓊四區的劃分，每區設一巡防分處；每區巡防分處成立時間不同，蘇浙閩海岸巡防分處成立于1926年5月。

(三)相關政府部門聯合緝捕海盜

北洋政府時期的海盜治理，需要社會各方的合作，因而呈現出北洋政府各部之間、不同區域之間、陸海之間、北洋政府與地方政府之間聯防聯控的特征。

首先是北洋政府各部之間的聯防。北洋政府時期緝捕海盜事宜雖然涉及多部門，但是主要以內務部與海軍部為緝捕海盜的主力。水上警察廳緝捕海盜的力度最大，如：1915年，長淮水上警察廳“撥巡船二艘，配齊炮彈”，緝拿霍邱縣境內海盜[34]；1918年，寧波外海水警在臺洋“擒四十四名、格斃及墜海者約四十余人，獲槍四十六枝、彈百余粒”[35]；1920年，浙江外海水上警察廳“擒獲海盜十余名，并槍斃盜匪數名”[36]。海軍部亦主動派出軍艦參與海盜緝捕活動，如：1916年，海軍部因海盜猖獗通令各艦隊劃段梭巡[37]；1918年，靖安艦因海盜問題被派往煙臺洋面游弋[38]；1927年，廣東海軍派出江漢等三艘艦艇緝捕海盜[39]9；等等。除卻獨立行動之外，內務部與海軍部亦時常聯合緝捕海盜，如1920年，內務部下屬之鎮海水上警察廳請求海軍部派艦剿捕海盜[40]。而1926年，農商部在其制定的《漁業條例》第二十七條中則指出：“有必要時，水上警察廳及海軍駐巡各艦有協同互助之責。”[41]

其次是不同區域之間的聯防。海盜在海上流竄較為迅捷，因此在海盜活動頻繁區域實施聯防勢在必行。1916年，江浙兩地就聯防旗語、燈號、汽笛聲數等問題進行了協商[42]，決定：“旗語燈號悉仍照舊，現加入每遇霧天旗語燈號不能明瞭，如有盜警，即以鳴汽笛聲數為追逐攔截協緝方向之標準，并每星期會哨一次。”[43]第二年，因江浙交界處之花腦沙、四礁山、佘山等洋面海盜活動頻繁，浙江督軍不僅請求海軍部派出建康艦支援，而且要求“江蘇水警第一廳長飭策電、安濤兩艦駛赴該處洋面協同剿捕”[44]。山東與江蘇之間亦有聯防，1919年，山東派出澄海、鎮海兩炮艦分頭巡游，并“移知蘇水警廳一體協防”[45]。

再次是陸海之間的聯防。江蘇水警第三隊隊長王壽良曾指出：“川沙南匯轄境沿欽公塘一帶各鄉鎮距享海灘只五六里，海盜竄入甚近，前于民國元年曾由蘇省第二師派令駐浦第三營兵士一連分駐白龍港及各鄉鎮防堵，尚稱安謐，自該營于四年間撤銷以來，浦東沿海一帶時有盜案發生……是以沿海灘之陸軍防堵關系最要。”[46]

最后是北洋政府與地方政府的合作。北洋政府緝捕海盜政策的執行需要地方政府的通力配合，沿海緝盜雖然是內務部水上警察廳的專職工作，海軍部亦派員實行區域防衛、巡視海疆，但是需要“先與地方官接洽，以資聯絡，其有港汊水淺礁多之處，可指導水警嚴密偵查”[47]。

(四)各級政府懸賞緝捕海盜

懸賞緝捕海盜古已有之，北洋政府時期亦時常可見懸賞緝捕海盜的消息。有的只提及“懸賞”，未言賞金多寡，如1922年，浙江溫嶺海盜猖獗，當地政府一方面派兵搜剿，一方面提出“懸賞緝拿”[48]。有的“懸賞”則有明確數目，如：1917年，浙江省政府“懸賞一千元”，緝拿以顏壽富為首的海盜團伙[49]，浙江高檢廳又“懸賞千金，緝拿甬臺著名海盜項義虎”[50]；1923年，江蘇全省水上警察廳懸賞緝拿以金成龍為首的海盜團伙：“如能將此案首盜金成龍拿獲解案者，賞洋二百元；其余從犯拿獲一名，賞洋一百元；知風報信因而拿獲者，減半給賞。本廳長儲款以待，獲犯到案，一經訊實，立即照格給賞，決不食言。”[51]不過因缺乏相關后續報道，懸賞緝盜的效果不得而知。值得注意的是，由于獎金豐厚，冒領現象時有發生。1929年，江蘇省財政廳頒布公告說：“各縣緝獲盜匪，請頒獎金，原為鼓勵緝捕，藉維治安起見。惟近查呈廳請令前款各案，間有事先未經報奉核準而徑請給發者，若均概予撥付，非但超過預算列支定額可虞，且恐易滋冒濫”，因而要求“務須先事呈奉鈞府或民政廳核準”，方可領賞[52]。該公告雖見于1929年，但是亦可反映出北洋政府時期也存在類似問題。

三、民間團體的海盜治理措施

北洋政府時期的海盜活動，對沿海不同區域、不同行業、不同群體均造成了重大影響，其中對航運業、商業的影響尤為嚴重，“貿易量越大，搶劫商船的引誘力也越強”[53]。因而，民間社會團體亦積極采取措施治理海盜問題。

(一)商會的海盜治理措施

商會出現于清末，最初稱商業公所、商務公所或商務工會，民國以后逐漸稱為商會[54]，一般有同業商會與區域商會兩種。商會的海盜治理辦法有三。一是制定相關護航防盜章程。如淞滬駁船公所于1924年1月公布“防維浦江盜匪公告”，提出了包括設航事公斷處、設浦江游民收容所、設商港保航警察、設浦江救生艇、設浦江救火汽輪、清查船商戶籍、辦理船泊登記、按照盜匪條律處理相關人員及事件、革除各項雜捐及匪徒勒收等內容的“保護航商辦法十條”措施，并特別提及要與政府有關部門協調合作，全力保護航商財物安全[55]。二是在船只被海盜劫持之類案件發生后，代所屬被劫船只船主向有關部門報告案情。如：1922年，因裝載布匹的由滬赴閩船只被海盜劫持，滬北三山會館及江浙布商公幫致函寧波鎮守使及鎮海水警廳，請求緝捕海盜[56]；1923年，滬南源茂木行之寶茂號釣船被海盜劫持，木商會館總董遂呈請浙江督辦緝拿海盜[57]；1923年，福州商船總工會致電浙江省長公署：“據旅閩兩浙木商函稱，邇來洋面海盜滿布，經過商船遭其劫擄者，指不勝屈”，要求派兵緝捕[58]。三是自發組織起來解決海盜問題。如香港商會擬定防海盜辦法七款：“(一)船上必裝無線電機；(二)客未上船必在碼頭先行檢查，中西搭客均由西捕查勘；(三)船行時各鐵柵門如引擎房、汽鍋房等處必上鎖；(四)船離碼頭后必須再查搭客，水手亦必受查；(五)船主之艙在桅桿附近設立警崗；(六)船上必裝水汽、皮帶，如有匪可用以對付；(七)搭客不許進入船主之艙。并請港政府嚴行檢查私運軍火者。”[59]

(二)漁民自衛團的成立

漁民以及沿海地區民眾深受海盜之苦，加之北洋政府緝捕海盜不力，遂自行組織起來，“其中尤以各地商民發起設立的保衛團、民團、游巡隊最為著名”[60]。1917年，閩漁公所呈請設立外海保商團，“雇傭大號釣船二十艘，每船配置團員十六人，分布洋面，往來警衛，所需經費概由商幫籌給，并備具款項呈請省長撥給槍支三百二十桿，藉資捍御”[61]；1918年，漁商丁兆彭等擬聯合三區漁民組織浙海漁業團，“規定一千五百艘，并令各漁船備置警號及自衛武器，如洋面遇盜，即鳴警請援，他船聞聲即互相協助。至一切陋規流弊，概予革除”[62]；1921年，江蘇南通漁民組織成立漁團，“設總局一所于南通縣城，設分局五所于掘港、豐利、拼茶、角斜、呂四等場，每局編團七十三人，專任巡查之責”[63]；1923年，定海岱山高亭地區商民“因患海盜登岸擄人劫物，亟謀設團自衛”[64]；1924年，溫嶺松門商會籌辦民團，“擬招團兵五十名，槍支經費均由地方負擔”[65]；1924年，浙江鎮海鄉紳張聿暢發起成立保衛團[66]；1924年，針對江蘇海面海盜充斥的現象，江蘇省政府在滬租賃大東門大街仁夏里十一號民房為辦公處，積極籌備設立江蘇漁業保衛局[67]；1924年，鑒于自“民國以來，廣東雖曾歷辦漁團、保甲，沿海籌防漁民自治，然大率有名無實，流弊滋多”，伍學熀遂積極籌備設立船民自治聯防組織[68]；1928年，浙江省成立海洋漁民自衛團，聲稱成立該自衛團出自“海洋漁民為防御海盜共謀自衛”之目的[69]。

(三)各地同鄉會的參與

同鄉會出現于明朝末期，源于傳統的地方會館或會所，系依據同籍關系而設立的地緣性組織，旨在維護同鄉的利益。北洋政府時期，同鄉會在海盜治理方面亦發揮了作用，特別是在海盜活動頻繁的浙閩地區。

浙江地區的溫州同鄉會、溫州旅滬同鄉會、寧波同鄉會等多次應被劫船只之請，要求政府出兵緝捕海盜。1916年，九艘木船駛經浙江溫州洋面時遭遇海盜搶劫，船戶等遂“報告溫州同鄉會，轉電上海木業公所董事，電稟浙省呂督軍及溫臺鎮守使警廳章區長”[70]；1919年，寧波旅滬同鄉會張美翊、錢廷爵、方舜年等人因源利號等木船在福建羅浮洋面遭遇海盜搶劫而致電杭州督軍，請求派兵輪護航[71]；1921年，甌商金同發夾板船遭擄劫，溫州旅滬同鄉會會長張烈等遂電告相關部門，隨后外海水上警察廳即派兵進行緝捕[72]；1921年，滬南巽森、茂昌兩木號之金森昌運木船在溫州鳳凰洋面遭遇海盜劫持，“兩號主聞報，立即函報寧波旅滬同鄉會，呈請浙江督軍及外海水警廳，一體撥派軍警，分投偵緝”[73]；1921年，元寶舟、金源昌、金利源等商號商船被海盜劫持，寧波同鄉會為此函報海軍總司令，請求派兵緝捕[74]；1923年，定海旅滬同鄉會會長竹葆三、周晉鑣等因定海海盜蜂起，特電請浙江督辦“抽調之第七營警隊飭回定海原防，一面電令水警廳長迅派巡洋艦一艘，常駐梭巡，以資震懾”[75]；1923年，寧波旅滬同鄉會正副會長朱佩珍、虞和德、傅筱庵等致電浙省督辦、省長，就定海縣長涂地方海盜出沒一事，要求派兵緝捕[76]。

福建地區的同鄉會亦積極參與海盜治理。1922年，閩商雇傭的金泰源號船只運貨途中遭遇海盜劫持，旅滬福建同鄉會遂以事關閩商為由，分別致函浙江軍民兩長，請其嚴行懲辦[77]；1925年，旅臺福建同鄉會因船只被盜問題電請吳淞全國海岸巡防處追擊海盜[78]；1926年，旅甌福建同鄉會因福州惠安各船在浙閩交界之洋面遭遇海盜劫持，懇請閩浙大吏派兵緝捕[79]。

四、各類船只的應對措施

民國初期的中國航運業較以往有了一定發展。1921年，全國華資輪船企業共擁有2332艘船只，其中活躍在重要航線的有366艘[80]，此外沿海還有數以萬計的漁船以及外洋輪船。而在海盜威脅面前，如何進行防御與抵抗，是各輪船公司與各類船只必須考慮的問題。

(一)輪船公司聯合起來共同抵御海盜

1928年，因太古公司德安輪被劫，招商、三北、寧紹、常安四家公司討論后商定了四項措施：“一是船上派兵常駐保護辦法。由各輪公司自行招雇護航隊，每船額定八名，并購備槍械子彈，隨船護行；此項士兵，即先送交海岸巡防處訓練(或送海軍部亦可)成熟后，再上船服務，但在此訓練期內，即由福建同鄉會負責請海軍司令部，每船先派陸戰隊八名或十名，隨輪代行職務。二是船上裝置無線電傳遞警報。議定新濟、萬象、新寧興、甬興、華安等各輪，克日裝置，與海岸巡防處通電。三是防盜費用。決議在船票上漲價，甲、大餐間每人加二元，乙、官艙每人加一元，丙、房艙每人加一角，丁、統艙免加。四是旅客取保。決議乘客有保人方可出票，保單由福建同鄉會印就，分送各公司，以期一律。”[81]

(二)請求軍艦護航

護航軍艦中，既有中國軍艦，亦有外國軍艦。1923年，蓬萊公所因海盜猖獗請求水警派艦護送，隨后后者“派特設炮艦一艘，由常巡官督率水警二十余名”實施護送[82]；1926年，怡和、太古等船在開拔后由“英艦暗隨保護”[83]6；1926年，招商、怡和、太古三公司因海盜猖獗而“請派兵艦隨船保護”，隨后海岸巡防處則擬購置“水上武裝飛機，保護航線”[84]。

(三)增設無線電設備

據報載，1922年，往返于上海、香港之間的輪船擬于船內設置無線電，以防備海盜襲擊[85]；1926年，吳淞全國海岸巡防處要求中外商輪統裝無線電，并指出“現沿海之大沽、煙臺、青島、吳淞、福州、廣州”等地，已有交通部設立之無線電臺，而最近招商局之新豐輪、太古公司之通州輪被海盜劫持則“均因無此設備所致”[86]；1926年，全國海岸巡防處將蘇浙閩分處暫移定海，并裝設無線電，同時又因“廈門與粵海接近，邇來搶劫中外輪船多未破獲，尤為海盜之藪，特設大電臺一座”[87]。

(四)增設武力

1923年，招商局之廣大輪“實行派武裝印度衛警，并增設鐵閘”[88]，以杜匪患；又前文已述，1928年，上海行業公會協議在上海至福州一線的客輪上采取派兵常駐保護、設置無線電、增加防盜費用以及旅客取保四項措施以防海盜[81]。

(五)部分外國商船雇傭衛兵及其他舉措

最初，英國曾派出衛兵隨船保護，后因英國政府決意調回英國衛兵，英國商船遂雇傭“印捕”即印度籍衛兵。1924年，英國商船聯合會曾決定“香港至港蒙之航行暫為停頓，以俟海軍護衛設置后再行開駛”[89]。英國政府為了解決中國海盜劫掠英國商船的問題，曾通過外交手段向民國政府施壓，但是民國政府則稱：“海盜若仍藏在中國領土或領海以內，中國陸海軍當局自知速予設法緝捕，無待友邦海軍代庖。”[23]

北洋政府時期，中國的海洋權尚未完全收回，外國往往借口海盜問題派出軍艦對該國船只進行護航。如1926年，法國曾派出亞格爾號炮艦護航：“閩浙洋面，海盜蜂起，法商輪之行駛閩海者頗多，該艦為保衛法國航商起見，昨亦開離滬埠，徑往閩海巡防。”[90]除卻巡防之外，外國軍艦亦或對中國海盜展開直接打擊，無論其是否攻擊外國船只。如1926年，一股海盜在江門海域攻擊中國籍拖船，就遭到了英國炮艦的攻擊[91]。因為這一時期海盜活動猖獗，西方各國駐軍司令會議也曾談及“南洋海盜劫輪問題”[83]5。另外，列強在華的巡捕房亦曾參與到海盜治理中。如1926年，法捕房總巡費沃禮以“外洋輪船時有盜匪潛伏在內”為由，“于輪船進出口之時，上輪嚴行搜查”，并至“招商局金利源碼頭遇愿輪船上嚴密搜查”[92]。

五、海盜治理的實際效果

總體而言，北洋政府時期，官民的海盜治理措施尚屬治標之舉，海盜活動并未得到徹底抑制。

就政府而言，隨著各項措施的有序開展，成效逐漸顯現，官兵直接擒獲或擊斃海盜的事件屢見報端。如：1918年4月，浙江水警二區捕獲海盜二十余名[93]，同年7月在回山洋面捕獲海盜七名[94]；1921年，一艘運卸軍煤的軍艦與聯鯨軍艦聯手在浙江溫州洋面擒獲海盜陳仙桃等人[95]；1926年，山東省捕獲大批海盜：“盜船十六只完全捕獲……海匪就獲者七十余名，奪得手槍及快槍一百二十余支，救出肉票三百余名。”[96]但是亦有資料顯示，海盜“能否捕獲，尚在不可知之數”[97]，反映出緝捕海盜難度較大。可以說，官民聯合共治措施具有一定針對性，并有所斬獲，但是部分政府機構人員如水上警察利用權力濫征捐稅，甚至與匪幫勾結分贓的行為，致使緝捕海盜的實際效果大打折扣。而且，值得注意的是，還發生過1927年廣東海軍江固艦被海盜劫持[39]9-10、1926年海盜劉慶余一伙一百三十余人登陸滸浦襲繳警察分局及保衛團槍械[98]之類雖然罕見但性質嚴重的事件。

就民間而言，相關社會團體與各類船只積極采取措施，也取得了一定成效。如1924年，定海岙山東沙角嚴某金生利號帆船積極抵抗八十余名海盜的搶劫：“該船亦還槍迎擊，鏖戰至四小時之久，并放炮十一次，盜匪被擊斃者十一人、落水溺斃者四十五人，尚有盜匪二十余人見勢不佳，脫逃至臺州峨冠山。”[99]然而此類抵抗并不多見，或因武器太少，或因猝不及防，皆不免被海盜搶劫的后果。同時，海盜強迫漁船繳納保護費之類事件屢見報端，亦可看出民間御盜的有心無力。如：1914年，海盜“勒令漁戶繳納月捐二元至十元不等，違者多遭毒手”[100]；1921年，福建洋面海盜“逢人搜索，有顧路費、保護稅、擔全捐等名目”[13]；1928年，江蘇南通呂四場三甲鎮地區被海盜占據，其不僅抗拒駐兵，還向商民勒捐，并劫持出口貨船勒贖：“前日有赴北洋布船駛過，以二萬元贖回。”[101]故而部分船只被迫采取“以盜護商”之舉。1913年，《新聞報》刊文稱：

浙江溫臺洋面群盜如毛，兵不能敵，往往為盜所乘。省垣嚴檄加防，而盜風仍難稍戢。各商無可如何，因與盜魁相約，凡在樂清、玉環諸口有商船駕駛出海，情愿向盜納費，多或數十元，少或十余元不等。該盜黨給以小旗一面，高插船首，方得安行無礙，否則遇必被劫，劫必被殺。水警又無力保護，是溫臺兩屬將為該盜勢力范圍，誰司捕務，竟任其滋蔓至此耶[102]。

海盜活動頻繁，也使得保險業對航運業的投保持謹慎態度。1923年，泰順輪在汕頭外海被盜，“引起航業與保險業之疑問，中國海面盜風猖狂若是，是否有加險費之必要，先悉加費一層暫時未必實現，但若再發生盜案，則必有立即加費等辦法”[103]。1922年因招商局廣利輪被劫，“本埠與港粵間之銀號家，對于裝運銀洋，即增保盜險。”銀號方面恃保有盜險，損失不大，而保險公司則蒙受巨大損失。因而在泰順輪事件后，保險公司決定：“以后凡有懸掛五色國旗之中國商輪，開行任何航路，本部保險公司不再受保裝運銀洋之險，若各種貨物險，則仍舊可以承保；除懸中國五色國旗之輪船以外，其他各國船，則照舊承保銀洋險。”[104]

六、海盜治理效果不佳的主要原因

首先是民國時期軍閥割據致使政府治理不力。就海軍而言，派系林立，加之政治斗爭劇烈，致使其在緝捕海盜方面表現不佳。以1921年的浙江地區為例：“所置外海水警，計有巡船七十三號，又有大小輪船五艘，如果按段駐守，商船循照航線行駛，何至迭遭盜劫，乃事前既不能防護，事后又無一所破，其職務廢弛，已可概見。”[105](到1928年，張學良宣布“東北易幟”后，國民政府完成形式上之統一，設立海軍署，東北海軍則改稱第三艦隊，廣東海軍改稱第四艦隊，各艦隊分由軍政部與軍事委員會管理。然而海軍雖然名義上實現了統一，實際上則仍是統而不一)[106]1923年，海軍共有軍艦33只(排水量總計39795噸、馬力總計126200匹、炮位總計1370尊)、魚雷艇8只[107]，海軍人數以及船只數量都相當有限，船只裝備亦嚴重不足。這也造成海軍雖然積極參與海盜治理，但效果不佳的局面。

其次是民間團體的治理措施多以成立護航隊和加強自身組織管理之類的防御性措施為主，缺乏主動治理海盜的意愿與能力。民間防盜團體的出現緣于官府緝盜不力而被迫為之，雖然個別團體有一定的武裝力量進行護航，但其武器與防衛人員十分有限。同時，個別護航團體還以權謀私、為非作歹，非但不能解決海患，反而為患商旅。如：江蘇太倉水警廳職員陳金明“因向王小生林及綽號王肥皂等借洋無著，誣為盜匪”[108]；廣東地區亦是如此，“勒收名目層出不窮，近更所謂自治聯防勒收經費或百余元或數十元”[109]，“雖曾歷辦漁團、保甲，沿海籌防漁民自治，然大率有名無實，流弊滋多”[68]，而廣東省兩江護航隊，其設立之初“原為防止土匪勒收行水，保護航行起見，但自護航隊成立以來，每多與土匪串通，公然借端抽剝，斂財聚匪，為患商旅”，致使“來往航商怨聲載道，紛紛簽請當局撤銷護航，以維商旅”[110]。

再次是相關船只方面的有心無力。一些大型船只雖然購置無線電設備以及增添槍支和安保人員數量，但相對于海盜異常多變的劫掠方式，其防衛的實際效果并不理想。而一些小型船只如漁船、渡輪等，則受限于資本不足，要么冒海盜劫掠之險下海，要么放棄謀生手段，并無他法。

中國傳統社會海盜治理之法，無非剿、撫二策，北洋政府時期則偏重于剿殺，招撫行為并不多見。1928年，海軍部下屬機構海岸巡防處在征詢各輪船公司是否需要隨船護衛以防海盜襲擊時稱：“近來海疆不靖，盜匪揚氛，海輪航行洋面時屢遭劫持。近且肆其兇殘，劫財不足，擄人勒贖。長此以往，勢必商旅裹足，百業廢弛。”[111]可見民國以來海盜活動之猖獗。“作為一種特殊現象，匪徒活動是絕不可能脫離于它所威脅的社會、經濟與政治秩序而存在的。”[112]北洋政府時期的政局不穩、經濟困頓、社會動蕩為海盜的孳生提供了條件，而軍閥混戰的態勢以及西方列強的多方掣肘則無疑增加了海盜治理的難度。無論是官府構建法規體系、緝盜網絡，民間社會團體積極參與海盜治理，抑或是各類船只增強防盜御盜能力，多屬治標而非治本之策，其效果自然難以令人滿意。