基層形式主義：表現、原因及治理策略

楊 偉 民

(中共河南省委黨校 黨建教研部，鄭州 450046)

形式主義歷來是危害黨和國家事業的大敵，無論是在革命、建設，還是在改革進程中，形式主義都以不同形式存在。形式主義起源于19世紀末20世紀初的俄國文藝領域，意指只注重藝術作品的形式要素而忽視其素材內容和思想價值的文學表現形式。對形式主義的批判從人文科學領域向社會科學滲透是蘇聯社會主義政黨建立之后[1]。當時的俄國學者認為，形式主義文藝理論的哲學基礎有悖于馬克思唯物辯證法和歷史唯物主義[2]，隨后對形式主義的批判就成為馬克思主義政黨建設和國家建設的重要課題之一。與形式主義的斗爭，伴隨著中國共產黨的百年成長和發展歷程。歷屆黨中央都把整治形式主義、推進黨的建設作為重要戰略部署。2019年，我國進入脫貧攻堅關鍵時期，同年3月，中共中央辦公廳印發了《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》，主要解決困擾基層的形式主義問題，明確提出將2019年作為“基層減負年”，基層形式主義問題再次成為研究熱點。

一、我國基層形式主義的現實圖景

基層形式主義表現形式多樣、花樣翻新，但總結起來主要表現在兩個方面：一是“合理的程式化”行政衍生的低效、重復的行政工作形式，如“比照性”執行和自上而下嚴酷的指標考核機制衍生的形式主義；二是行政觀念異化導致的形式僵化、固化和低效的形式主義，如政績觀扭曲下產生的形式主義等。

(一)自上而下的指標考核機制衍生的形式主義

我國的行政體制是一種縱向的壓力型體制和橫向的條塊連接的模式結構，行政任務和特定政治目標一般是通過自上而下的單考核來完成的，并賦予行政過程和行政目標一定的政治價值。指標考核也稱成果測評，是伴隨公共管理實踐而出現的一種社會現象。將績效考核引入行政領域，主要是指通過特定的程序和方法，基于預定的考核指標和標準，針對政府開展的某一專項任務或政府工作的某一方面進行全方位、多角度的考核[3]。這一方面體現的是行政權力的規制過程，這個過程又融入了政治價值取向；另一方面，政府通過具體細化的指標體系達到獎優罰劣的目的，并為獎懲提供具體的依據，從而推進行政行為的順利完成。自上而下的考核機制衍生的基層形式主義有其產生的制度性原因，在基層行政領域表現尤盛，也是久治不愈的頑疾。

(二)基層政府的“比照性”執行

“比照性”執行主要是一種唯上思維導致的對上級政策的機械刻板的變通執行方式[4]，其本質在于基層干部在仔細鉆研考核流程、考核內容和考核標準后，對其中常規性或者非核心的大多數工作做足了表面功夫，而對少數核心的、需要創新攻堅的問題進行了回避，以對淺層次要求的認真落實來掩蓋不作為的實質[5]。“比照性”執行表現為片面、膚淺、僵化的理解中央精神導致的問題。習近平指出的“繡花功夫”很好地表現出它的本質，其實際上就是一種政治表演，既嚴重影響了中央政策的執行，也對政治生態造成極大污染。在人民智庫發布的一項問卷調查中，被調查者認為基層工作中“反復報相同的材料，補臺賬、應對各種檢查命令”的占42.03%；認為“工作微信群和政務辦事群是曬擺拍、曬加班的秀場”的占41.85%[6]。

(三)基層領導干部政績觀扭曲引發的形式主義

中國古代歷史上的“競進之風”在變法期間盛行，就是因為在高度集權之下，下層貪吏曲解上層的“良法美意”而將變革之法變成掠奪民脂民膏的便利[7]。大多數情況下，在反腐的高壓態勢和基層行政謹慎心理的雙重驅動下，基層政府在執行具體政策時，保持一種風險規避的策略，即對下級提出更多更高的要求，從而為本級行政組織預留出責任空間，這樣責任和壓力就分散給下一級的多個責任主體，其中一個下級主體沒有完成任務也不影響上一級組織對本級組織的考核測評，而這種扭曲的政績觀則會導致基層多種形式主義的產生。

(四)基層行政事務性工作過度政治化而產生的形式主義

我國的行政體制是一種縱向的壓力型體制和橫向的條塊連接模式的結合體。行政任務和特定的政治目標一般是通過自上而下的單考核來完成的，并賦予行政過程和行政目標以一定的政治價值。對于職能部門來說，要接受上級部門的業務指導，又要接受同級黨委政府的領導，過多的行政事務性工作的政治化導致基層形式主義的產生。例如有些地方出現的“創衛生城市”“創文明單位”等臨時性任務，一般都是作為政治性任務來完成的。當基層的所有事務都成為重要的政治性任務時，一方面基層政府部門疲于應付；另一方面黨委利用政治權力給職能部門壓任務，職能部門則陽奉陰違。

二、基層形式主義產生的原因

中國共產黨歷來重視反對形式主義。2019年3月出臺的《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》，使基層形式主義之風在一定程度上得到遏制。但在減負背景下，減負工作本身又成為一種形式主義，這說明基層形式主義問題極具復雜性和頑固性。對此，需要發掘形式主義產生的各種原因，從形式主義產生的制度環境和內部結構性矛盾、從基層形式主義所蘊含的特定政治和社會運行邏輯尋找基層形式主義產生的根源，為防治基層形式主義尋求解決之道。

(一)科層制理論下的壓力型體制

中國的政治體制除了具有中國共產黨領導的鮮明特色外，其獨特優勢還在于“能夠統一規劃國家目標、全面協調各方利益、有序推進社會進步”[8]。這種體制能夠實現“在國家范圍內從頂部到末梢的延伸和布網，這一方面對公權力行使構成了有力的約束和控制，另一方面促進了公共服務的統一化供給，有效推進了國家的現代化進程”[3]。但是，這種嚴密的科層制也具有固有的弊端。科層制來源于韋伯的官僚制，是在不斷克服傳統官僚制標準化、程序化弊端的過程中形成的現代政府組織形式。中國的科層制具有中國獨特的實踐面相，有“專業化和政治性雙重特征”“呈現變動與常態的周期運作，即在實際運作中，常常是名義上的專業任務經常被臨時性職責打破甚至重構”[9]。隨著現代法治政府建設的推進，以及風險社會下社會治理對政府治理模式提出的更高要求，現代科層制更多地表現為一種縱向的壓力型體制與橫向的條塊連結的模式。其一方面通過壓力傳導、指標考核等方式來完成特定時間的特定任務；另一方面通過職能部門的數據鏈接、資源分配等方式來配合完成各項政治目標任務，這也是導致基層形式主義產生的體制原因。

一是上級政府主導的全過程指標考核。有學者從中央與地方的關系視角出發，認為中國的科層制的縱向結構內部實際上嵌入了發包關系[9]，即行政發包制。具體而言，上下級政府在法定關系之外，輔以軟性的事務外包合同關系，以經濟激勵和政治激勵鼓勵下級政府完成目標，由上級政府以結果為導向對下級政府實施全過程指標考核。這種科層制下的發包制導致“以整體性問責代替了各司其職，以承包人的無限責任代替代理人的有限責任，以人格化問責代替職業主義要求”[10]。項目制是當前國家治理的重要手段，但其只著眼于“單一任務的層層發包關系”，政府通過發包貫徹發展理念并同時調動地方政府的能動性。無論是發包制還是項目制，都是通過科層制下的壓力傳導，并以指標考核為輔助條件來完成治理目標。基層政府更多地是基于理智上的服從和形式上的合理，而非基于預設的政治目標的實現，這也為形式主義的產生埋下體制上的隱患。

二是同級基層政府政績競行下的內卷化競爭。在科層制下，對目標任務都實施量化考核，以績效排名來確定等級，并由此作為獎懲依據和激勵地方政府財政和公共物品供給的再投入。在這種體制機制下，同級基層政府之間處于競爭狀態，為了能在這種競爭中勝出，基層政府及其領導干部各顯神通，努力完成各項任務，在“求勝求穩”的心態下，有時不得不采取非正常手段來蒙混過關，形式主義由此產生。

三是任務層層加碼下基層政府的策略執行。“中國共產黨是一個典型的使命型政黨，必然要求全國各級黨組織和黨員圍繞黨的歷史任務采取步調一致的行動”[11]。“基層黨組織是我們黨的執政根基，我們黨的一切政策和方針都要靠基層黨組織來落實”[12]。雖然各級黨委和政府的職責權限都有規定，但在具體實施過程中，各級黨委及其部門的職責權限往往是不清晰的，大量臨時性的、應急性的任務通過自上而下的渠道向下分發。在中央權力逐漸加強、下級事權沒有相應上收的情況下，這種臨時性的任務只能通過行政任務政治化的途徑去實現，這也導致基層政府往往避重就輕。

(二)治理理念轉變下央地治理模式的偏差

改革開放以來，我國經濟領域的市場化改革催生和推進了政府治理從理念到實踐的轉變。從有限政府到服務型政府建設，再到以人民為中心的主體地位的凸顯，表明黨的執政理念轉變下的政府治理理念的深刻變革。從20世紀80年代治理“規范化”的提出，到黨的十九屆四中全會通過的《堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》中提出的要“構建職責明確、依法行政的政府治理體系”，治理理念在中國發生了巨大的轉變。基層治理是國家治理的基礎，基層政府是國家行政權力的末端。在具體的治理實踐中，基層政府與中央政府在理念轉變、職責分工、技術運用等方面都存在著巨大落差，具體體現在國家意識、政府目標與政策落實上。這既凸顯了基層治理的治理困境，也暴露了治理理念轉變下體制上形式主義產生的根源。

一是運動式治理的弊端。運動式治理是以強大的政治合法性為基礎，“國家通過有效的意識形態宣傳與超強的組織網絡滲透，借助政治動員對社會資源進行集中配置，以實現各項治理目的一種治理方式”[13]。在中國“集中力量辦大事”的制度優勢下，運動式治理具有現實合理性。然而，運動式治理鑲嵌于科層制與壓力型體制機制中，在實際運作中產生了諸多的機構性矛盾。運動式治理是通過政治動員和科層制下的壓力機制，輔以政治激勵和目標考核方式，使上級政府的治理目標得以上下貫通并付諸實踐。但在實際運作中，基層政府基于自身的利益考量和壓力機制，會對治理目標進行修正和重塑，從而產生基層政府的“政策變通”與“共謀行為”的“目標替代”[13]。

二是基層政府治理權責的失調。黨的十八屆三中全會以來，中央不斷強調“簡政放權”和優化政府機構設置。機構改革的目的是調整政府權力和責任在不同層級和不同部門間的配置關系，實質上是通過構建一套系統完備、科學規范、運行高效的政府治理體系來提升治理效能，實現有效治理。但現實是，經歷過多次行政體制改革的基層政府仍然處于“權小、責大、事多”的狀態。基層政府治理權責失調主要表現在治理事務泛化、治理權力被分解、治理責任邊界擴大等方面。

三是技術治理的局限。技術治理是指政府治理的“技術化”轉型，其以實現國家治理體系和治理能力現代化為目標，運用互聯網、大數據等技術手段，推動治理方式變革，追求政府治理的規范化和標準化。技術治理已經嵌入國家治理體系，其遵循標準化操作，相應的制度安排以法治化、規范化、技術化和標準化來追求治理過程的精準性，過度的技術化追求忽視了人的主體性，導致“只見數據不見人”的數字治國、文件治國、數字管理等形式主義。但同時，技術(新的科技方式)又作為一種工具被運用于治理過程中，以實現政府的治理意圖、提升治理效能。在基層復雜的治理環境中，技術并非總是表現出其固有的先進、便捷等優點。例如基層社會老年群體無論是對新的數字治理理念還是數字技術的接納度都不高，基層政府工作人員在面對此類行政對象時，有些任務完成得也是極為困難。

(三)思想認識和能力要求跟不上新時代基層治理需要

一是宗旨意識不強。形式主義實質上是一種功利主義、適用主義，是忽視集體利益或整體利益、追求個人利益或小集體利益的結果。宗旨意識不強，思想免疫力、抵抗力的問題，實際上是基層領導干部黨性不純、政績觀錯位的結果，也是基層形式主義產生的思想根源。

二是責任擔當缺失。有些基層領導干部對形式主義的危害視而不見、任其蔓延，或者采取形式主義的方法應對形式主義，究其原因是擔當精神的缺失。首先是遇事怕擔責任，其次是懈怠思想嚴重。面對上級安排的形式主義任務，“睜一只眼閉一只眼”，奉行“事不關己高高掛起”的態度，不積極不主動，得過且過。

三是能力水平有限。除了上述思想認識的偏差，基層形式主義的產生還跟基層領導干部的能力水平有直接關系。一些領導干部平時作風“庸懶散漫”，遇事糊弄敷衍，不注重在日常工作中磨煉摔打、增長本領，一旦上級下達急難險重任務時就理不出頭緒、做不了決斷、出不了實招，只能用照抄照搬上級文件來掩飾工作能力的欠缺。

(四)黨組織內部結構和組織理性的不完善

組織領導是中國共產黨領導的主要方式之一。黨的十九屆四中全會明確了組織領導的體系和構架：“健全維護黨的集中統一的組織制度，形成黨的重要組織、地方組織、基礎組織上下貫通，執行有力的嚴密體系，實現黨的組織和工作全覆蓋。”黨組織通過一定的形式確保政策的上下貫通，并保持黨組織本身的純潔性和先進性等特征，如加強黨的自身建設的集中教育制度、三會一課制度、定期巡視制度等，但由于組織內部結構和組織理性的不完善也造成了形式主義的產生。

一是對黨組織的依附性產生的對黨忠誠心理。馬克思主義政黨是通過組建黨的組織和不斷完善黨的組織來加強自身建設的，將對黨組織忠誠作為一項政治素質貫穿于黨員成長的全過程。黨組織通過政黨文化、意識形態教育來達到對黨員的形塑，從而實現黨員由內而外，在理想信念、思維習慣、行為方式上對黨的忠誠，以及對黨規黨紀的遵守與踐行。

二是黨組織自上而下的單向度關系是基層形式主義產生的催化劑。組織內部上下級之間是單向的“部署—落實”關系，導致下級辦事缺乏靈活性、創造性，工作只注重如何讓上級滿意，想領導之所想、做領導之所好[14]，政策執行忽視客觀實際，建立在“唯上”的思維之中 。事實上，這種自上而下的單向度關系助推了基層形式主義的產生。

三、構建基層形式主義治理的系統工程

(一)思想認識上正本清源

黨的事業的根本是“人民至上”，黨員干部只有時刻把人民利益放在最重要的位置、把“群眾滿意不滿意”作為判斷工作成效的根本標準，形式主義才能夠無處生根。為此，首先要強化黨的政治建設。要在思想認識上正本清源，最關鍵是要把黨的政治建設放到首位，加強理想信念教育。理想信念是總開關，把持不好，理想信念就會動搖，就會滋生形式主義。同時要堅持人民利益至上原則，黨的路線方針政策和重大決策部署無一不體現著人民最根本最重大的利益，我們只有從政治高度上認清這一點，才能真正學懂弄通做實習近平新時代中國特色社會主義思想，強化“四個意識”，堅定“四個自信”，堅決做到“兩個維護”，使“黨性和人民性”相統一，形式主義的思想認識根源也就得以徹底破除[15]。其次要堅持實事求是的思想路線。堅持實事求是的思想路線就是要在工作中理論聯系實際，創造性地開展工作，既要認真領會上級精神，又要了解社情民意。習近平指出：“如果在貫徹落實上級精神時，在體現基層和群眾的愿望時，只是依樣畫葫蘆，不善于上下結合，其結果必然是貌似‘負責’，實乃敷衍塞責。”[16]堅持實事求是就是要做好實踐考察，了解群眾的實際需求，摸準基層的脈搏，結合實際開展工作，避免照本宣科地執行上級任務。最后是要樹立正確的政績觀、權力觀。基層治理作為國家治理的基礎，培育基層干部正確的政績觀、權力觀關系基層治理能力現代化的進程。樹立正確的政績觀、權力觀，自覺堅持以人民為中心的發展理念，就是要摒棄“會議管理、文件管理、表格管理”的形式主義理念和思維定式，使“形象工程”“面子工程”無處遁形。

(二)能力水平上打磨錘煉

解決好“本領恐慌”，才不至于陷入疲于應對的形式主義工作狀態。提高能力水平非一日之功，也不可能一蹴而就，因此在日常工作中要下足功夫，練就真本領。首先要下足學習的苦功夫，真正把學習融入工作生活，使之成為日常習慣和自覺追求，掌握好馬克思主義這一看家本領，提高運用馬克思主義世界觀和方法論觀察和分析問題的能力。其次要深入實際調查研究。調查研究是馬克思主義的思想方法和工作方法，也是我們黨的優良傳統。要“避免前呼后擁、走馬觀花、隔靴搔癢，滿足于聽聽、轉轉、看看，蜻蜓點水，淺嘗輒止”，切實走好群眾路線，練就做好群眾工作的真本領，克服形式主義。再次要做好科學部署工作。要做好長期規劃，建立工作推進時間表、路線圖，不搞突然襲擊，給基層了解情況、上報材料留足時間。而要制定科學求實的工作任務就必須做到“理、法、情”三者的緊密結合。“理”就是要緊扣中央精神和中央決策部署，貫徹落實工作要遵循規律、明確好工作思路、分解好工作步驟，穩扎穩打，一步一個腳印把工作做實做細；“法”就是要堅持法治意識和法治思維底線；“情”就是布置的工作任務要結合當地實際，在堅持原則的前提下適度靈活，給予基層干部一定的自主權，使其工作更能得心應手。

此外，推進基層干部能力培訓常規化也是提升基層干部能力水平的重要方法。要以提升治理能力和專業能力為根本，推進基層干部能力培訓常規化。

(三)制度機制上建立健全

“形式主義的滋生蔓延主要在于制度性缺陷”[11]。基層形式主義問題是多種因素共同作用的結果，但制度機制上的原因是根本原因，問題就在于政府條塊權責關系的失調。因此，治理基層形式主義要從整合條塊關系入手，建立健全相關的制度體系。首先要整合條塊關系，厘清基層政府職責邊界。權責對等是現代政府運行的基本規則。基層形式主義產生的體制機制原因是上下級政府之間的權責不對等。因此，要賦予基層以一定的事務自決權，解決基層權小責大事多的現狀，實現權責統一；要整合條塊關系，減輕基層過多過泛的政治任務，避免基層“眉毛胡子一把抓”；要為任務下沉配備相應的資源，解決“事下人不下，責下權不下”的不對等關系。其次完善考核、評價、激勵機制。要強化群眾滿意度考核，使真正在群眾中有好口碑的基層干部得到提拔重用，真正把政治上過硬、業務能力突出的干部選好用好；要把工作業績落到基層干部的評價、晉升上，讓基層干部把更多的精力投入到為人民群眾辦實事上；要優化問責機制，慎用“一票否決權”，把問責與容錯機制有機結合起來，激發基本干部干事創業的動力，避免因“避責”而產生形式主義；要進一步完善對黨員干部的關愛幫扶機制，特別要落實好基層干部的工作生活待遇，切實解決好基層干部的實際生活困難，解除其后顧之憂，讓基層干部把精力完全用到為民辦實事上。最后要建立信息資源共建共享機制。信息技術的運用在提升政府技術治理效能的同時，也滋生了“信息形式主義”，進而讓“技術賦能”變成了“技術負能”。因此，要加強管理放權，培養基層干部的自主性和能動性，不做報送信息的傳聲筒；同時要加強治理的法治建設和安全防范，加強信息整合力度，建立信息資源共建共享機制，培養基層干部的數字素養，在工作中樹立創新意識，從而提高學習能力和應變能力。

(四)組織功能上健全完善

首先要進一步發揮黨組織的自凈功能。我們黨一直對形式主義保持高度警惕，歷屆中央領導集體都注重同形式主義作斗爭，這是組織自凈功能的表現。新時代，隨著黨的事業的全面發展，基層治理工作全面鋪開，形式主義以新的形態嵌入基層治理的各項事務中，侵蝕黨的肌體。為此，要進一步發揮黨組織的自凈功能，“教育引導黨員、干部改進學風文風會風，改進工作作風，在大是大非面前敢于擔當、敢于堅持原則，真正把心思用在干事業上，把功夫下到察實情、出實招、辦實事、求實效上”[17]；要把形式主義作為重點工作來抓，對存在形式主義問題的黨員干部嚴肅處理，充分發揮黨組織的自我革命功能，保持黨組織的先進性。其次是處理好民主與集中的關系。在組織行為中，民主與集中的關系是組織行為制度化的關鍵，如果只有集中而沒有民主，對集中的反饋往往夾雜著形式主義。要充分發揚民主，調動基層工作的積極性，賦予基層一定的話語權，有效避免“唯上”思維；要尊重基層工作實際，上級的工作部署要減少主觀判斷，讓人民群眾參與其中，避免組織形式主義[14]。最后要以黨歷次整風的經驗教訓為鏡鑒。從歷史看，我們黨歷來重視對形式主義的整治，并積累了不少經驗，形成了若干制度和措施。這些制度和措施對于防治形式主義發揮了重要作用，可以為新時代治理基層形式主義提供借鑒。