現代城市社區建設與社會組織的發展

常 寶

(內蒙古師范大學 內蒙古 呼和浩特 010022)

一、“社區”、社區建設與社會組織

(一)“社區”與“共同體”

社區是人類社會聚居行為的重要形式，也是社會生活的重要場域和行為線條。1887年，滕尼斯(Ferdinand T?nnies)在《共同體與社會》一書中提出了“共同體”概念，并區分了“社區”(Community)和“社會”(Society)。滕尼斯認為，“共同體”的基礎是自然群體(家庭、宗族)，還有村莊、城市等客觀聯合體以及友誼、師徒關系等思想的聯合體。在中國，關于“共同體”的研究和討論興起于20世紀初期。費孝通在《鄉土中國》中從社會維持的角度，區分了“禮俗社會”與“法治社會”。他根據帕克(Robert E·Park)對社區所做的理論解釋和定義，將“Community”翻譯成“社區”，從此“社區”一詞廣泛見諸于我國的學術研究中。

在西方學界社區研究領域，威廉·懷特(William Foote Whyte)、林德夫婦(Robetr S·Lyndand Helen Mer-rellLynd)等人的社區權力結構研究以及沃思(Louis wirth)提出的“社區消失論”(Community loss)，后來甘斯(Herbert J.Gans)等人提出的“社區幸存論”(Community saved)對西方社會研究乃至中國等東方國家社區研究產生了積極影響。20世紀70-80年代，在西方興起并得到積極發展的“共同體主義”(Communitarianism)認為個人及其自我最終是由他所在的社群決定的，強調了社區對個人的政治和社會生活的重要性。

(二)城市社區建設及其“營造”

社區建設，特別是“社區營造”是一種致力于解決時空疏離感的社會行動。社區營造為社區多元文化之間的互動和交融提供文化共識和共同體意識，進而能夠捕捉社區的地理與行為屬性，達到社區建設的目的。美國學者約翰·弗里德曼(John Friedman)提出的城市“核心-邊緣理論”為我們提供了城市社區研究與建設的重要視角。

城市核心區域是一個城市政治、經濟和文化的中心，也是產業聚集區和人才、資本和資源的中心區域。現代城市社區的社會治理和服務工作十分特殊而重要，不同于傳統鄉村社區的建設和治理。

隨著人口的流動，城市人口早已喪失“血緣”“地緣”甚至“業緣”等原生性紐帶，居住在同一社區的的居民是面孔熟悉的陌生人。將“陌生”的“熟人”組織起來，并使之擁有相互支持、幫扶和依賴的“有機團結”的社會關系網絡，是城市社區建設的主要工作，也是難點之一。

21世紀以來，我國政府十分重視社區建設，社區成為國家社會治理的基本單元和重要平臺。國家出臺了一系列相關政策，大力整合經濟和文化等各類社會資源，推動了新一輪的社區管理、治理和服務工作。例如，黨的十八大報告(2012年)指出：“要健全基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制。”黨的十九大報告(2017年)提出：“加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動”。

(三)社區治理與社會組織

社區是一個區位性、群體性概念，是社會秩序的重要組織形式。西方所描述的社區概念與我國20世紀50-60年代“公社”的社會情景十分相似，抑或當時的“公社”就是西方人注重的社區。張樂天在《告別理想——人民公社制度研究》里寫道：“農村聚村而居，自然村落是一個親屬和準親屬群體。血緣與地緣聯系促成了村民之間的密切交往……在這樣的群體里，每戶的孩子常常會成為‘眾家’的孩子，他會得到許多人的愛撫。特別在夏日的晚上，當勞累了一天的人們坐在某個‘場地’納涼的時候，大人們總會為他們打扇、趕蚊子，孩子則從那些納涼的晚上體會到村落生活的溫馨。”[1]這種情形是社會關系維持、社區保護、教育和社會化過程的具體體現。換言之，“構筑一個在日常生活方面可以與他人共同感知、共同體驗的共同體應成為當下社區建設的應有之義與發展方向。”[2]

目前，城市社區治理必然是社區治理的重心。如何治理和整合基層地方社會體系，安排民眾的生活、生計和生產問題？如何構建、創新和提升基層社會組織理念與行動效率？這些問題是新時代中國社區建設中的核心議題。

首先，“基層社會管理的組織化形式，已成為社區建設中最具有社會性、自治性和包容性的組織載體”[3]。社區治理和建設中不僅需要國家和政府的強大支持和扶持，也要發揮社會組織的力量和功能，通過具有社會性、自治性和包容性的社會組織來理解、包容和接納社區所有成員和居民。在行動和實踐過程中，始終依照民眾和社區居民的意愿和愿望，堅持群眾性原則和行動理念；其次，雖然社會組織有其主動性和獨立性，但社會組織的發育、發展和成熟整個階段離不開國家與政府的支持和扶持，甚至需要政府與社會組織之間的互惠、互構，“政府與民間自治力量之間不同程度的協作、妥協、合作，使得基層社會的運作兼具行政性與自治性，從而衍生出一種雙重性質及兼容式的運作方式。”[4]這樣，社會組織是政府行為和政策的一種延續和發展，也是銜接社區民眾和政府之間的“橋梁”。

從一定意義上講，城市是工業化的產物。城市社區是村落、城市多階層、多族群成員相互交錯、接觸和交往的“交匯處”。城市社區關系的多元性和復雜性在于不同社會成員之間的階層(族群)身份、地域認同和價值體系等社會背景的差異性。20世紀90年代以來，我國政府大力提倡的社會建設政策為中國社區研究和社區“營造”提供了巨大的動力。著名社會學家王思斌教授認為：“我們已經發現政府文件中所說的社會組織實際上是在國家與社會的關系的意義上來使用的。我國的社會組織將會有一個較快的發育，它的功能及其與政府的關系也會令人矚目。我國的社會建設、社會體制、社會管理體制也會呈現出自己的特點。”[5]。

社會組織，有其行動的目標和意義實現過程。現代社區社會組織的普遍性的目標為提升居民的共同體意識和認同程度的提升。通過一個群體全員固有的文化和認同鏈接社區個體和群體，貫通當代社會與古老歷史發展，是社會組織發展的基本趨向。“文化符號是民族群體認同意識的載體。生活在一定文化中的人對其文化有自知之明，明白它的來歷、形成過程、所具有的特色和發展趨向。”[6]社會組織是群體層面上呈現的文化以及社會行動過程。

二、城市“部落”：呼和浩特市城市社區資源分析

呼和浩特市是多民族混居，多元文化共存的城市，其城市社區建設的重要性和研究意義不言而喻。

從古至今，呼和浩特地區城市發展特點與多民族、多族群互動交融的社會格局決定了該地區城市社區的復雜性和多元性。“呼和浩特位于內蒙古高原地帶……歷史上，縱橫于蒙古草原的北方游牧民族和漢族相繼在這里交替居住或相互雜居。按地形和水草條件，這里正是安營扎寨的好地方。故歷代多次在這里駐軍設防。戰國時期趙武靈王傍大青山建筑了長城，臨大黑河建立了中云城。兩漢和隋唐建的城堡更是星羅棋布。”[7]

關于呼和浩特地區城市建設方面的研究，俄國學者阿·馬·波茲德涅耶夫(A.M.Bozdneyev)的《蒙古和蒙古人》(二卷)、庫爾諾措夫(Kurnotsov)的《呼倫貝爾》等著作很有參考價值。20世紀30-40年代，日本人開始調查研究中國各城市行會、同業公會，日本學者今堀誠二(Seiji Imori)的兩部著作——《中國封建社會の機構——歸綏(呼和浩特)社會集團的實態調查》(1955年)和《中國封建社會の構造》(1978年)，對蒙古地區城鎮化進程研究提供了珍貴資料，但局限在于“有限的集中資料，又多記述城鎮外觀和官衙設施，其中以城墻、城門及其修建經緯和主要街道等內容為主，嚴重缺乏反映城內居民日常生活、生產方式、生存空間的特點等具體內容。而且，由于時代的局限，那些資料往往將城鎮孤立起來，忽略城鎮與城鎮之間的、城鎮與農村、游牧區之間的聯系，所以，難以獲取整體全面的信息。”[8]“從古至今，呼和浩特是個多民族頻繁互動，民族關系十分復雜的地區。呼和浩特蒙古族、滿族、回族和漢族等四大民族人口開始居住的時間都比較早，因此多民族社區社會結構穩定、民族關系形式與性質早已定型，相對和睦、融洽的民族關系在長期的社區演變過程中經歷了考驗。”[9]

呼和浩特地區蒙古族城市化的過程分為三個階段：“1572年呼和浩特建成至1954年共380余年，為第一階段。其特點是蒙古族(土默特部)作為呼和浩特的原住民和初創者，入住城市的人口較少，長期排在漢、回、滿三族之后；1954年-1990年為第二階段，先以內蒙古自治區首府遷至呼和浩特為契機，(尤其是內蒙古東部)蒙古族人口大量遷入，很快超過回、滿兩族人數；隨后通過招干、招工、求學并分配、投親并就業的途徑，農村牧區和其他城鎮蒙古族人口不斷遷住呼和浩特，其增長速度明顯高于其他三族。”[10]從1990年至今，可視為其城市化的第三階段。

當下的呼和浩特，集傳統與現代于一體。蒙古族、漢族、滿族和回族等多民族人口在呼和浩特形成多民族混居社區。截至2019年底，“呼和浩特市常住人口313.7萬人，比上年末增加1.1萬人。其中，城鎮人口221.0萬人，鄉村人口92.7萬人。”[11]從“社區存在論”視角看，多民族文化與習俗依然在延續、傳承和保留，尤其蒙古族文化、經濟和生活氣息濃厚，可稱他們為“城市‘部落’”，其多民族文化與社會的資源十分豐富而獨特，這是社區建設的重要資源，也是多民族社區建設與社區營造的最大挑戰。因為，不同民族、族群人口之間交往、互動以及文化吸引和交融是漫長社會發展的結果。呼和浩特市多民族社區建設與研究工作需要通過多民族居民“日常交往(頻率)”“語言學習”(尤其是國家通用語言)“族際通婚(率)”和“民俗互構”等個體“行為偏好”的測量指標，分析城市社區蒙古族、漢族、滿族和回族等多族群人口之間的互動交融過程，并探索社區關系治理機制模式。毋庸置疑，多民族長久以來共處的交往交流交融的傳統和經驗，也是城市社區建設的重要資源。更重要的是，國家自上而下地關注社區建設和社會組織的發展，內蒙古自治區和呼和浩特市政府近年來針對社會組織的發展和社區的減壓減負出臺了很多地方政策，這也有利于呼和浩特城市社區建設。

三、“新關系”與“新組織”：呼和浩特市城市社區與社會組織

從社會關系角度看，像呼和浩特這樣的現代都市社會關系日益復雜、多元，與傳統族裔社區和熟人社會社區迥然不同，陌生人和松散的“新關系”中的社會紐帶給社區治理和服務工作帶來巨大挑戰。隨著我國社會經濟建設和城市化的迅猛發展，社區與社會組織建設順勢崛起，社會組織在社會事務治理、發展社會公益事業，尤其是促進城市社區建設方面將發揮獨特的作用，成為構建和諧社會的重要力量。

呼和浩特是蒙、漢、滿、回等多族群(民族)混合雜居、傳統與現代相互交錯的城市空間和職業場域，形成獨有的社會關系、文化符號、生活規范、行為態度、觀念共識并促成了文化信任。社區建設和治理應基于城市社區形成的結構、形式、內容和地域性特點，制定相關政策，建立有效機制和專業社會組織，為城市多民族居民造福，以促進社區的有序、健康和和諧發展。隨著外來蒙古族等多民族人口的不斷增多，他(她)們的城市居住格局也逐漸發生變化，研究表明：“呼和浩特蒙古族居住融合范圍和民族間居住融合一致，呈現面狀擴散趨勢，融合程度不斷加深”[12]，一定程度上說明了該城市自然空間整合效果與“新關系”發展的新趨勢。

社區服務就是指一個社區為滿足其成員物質生活與精神生活需要而進行的社會性福利服務活動。社區服務不是僅為老年、殘疾人和弱勢群體提供服務的社會活動，它是以社區多民族的全體居民的參與為基礎，以自助與互助相結合的社會公益活動。因此，參與社區服務的“新組織”不僅需要有相關的專業知識，還需要具備、了解和懂得多民族社區“共同體”意識和多民族、多階層歷史、生活方式、風俗習慣、價值觀和文化的相關知識和行為倫理準則。以呼和浩特市為例，2017年以來，呼和浩特市社會工作機構在政府支持下進一步加快了社會工作專業隊伍建設，逐步向本地化與專業化的社會工作發展。2017年呼和浩特市首次向專業社會工作機構購買社會工作服務項目，項目的實施將充分調動社會組織參與社會服務的積極性，對呼和浩特市社會工作機構的發展具有重要意義。“目前，全市登記備案的社會團體、民辦非企業單位各類社會組織已達136家，2020年個人會員總數達到145649人，團體會員306個，吸納工作人員2785人。”[13]

四、設想與展望：呼和浩特市社區建設與社會組織發展

城市社區是中華民族共同體各成員交往交流交融的重要場所。社區建設的目的就是更好地發揮社區居民的參與意識和行動功能，滿足人民對美好生活的需求。

習近平總書記指出：“社會治理核心在人，重點在城鄉社區，關鍵是體制機制的創新。”“打造共建共治共享的社會治理格局，加強社區治理體系建設，推動社會治理中心向基層下移。”[14]從社會發展和社區建設總體規劃角度看，為社區建設提供了充分的政策環境和外部條件，為社區建設與社會組織培育提供了創新和改革的機制基礎，其中基層政府仍然扮演著重要的角色。

近年來，內蒙古自治區民政廳和呼和浩特市政府、民政局等相關部門高度重視多民族社區建設和社會組織培育，從國家與民族的高度認識建設基層社區的意義，正確引導社會組織服務方向，充分發揮社會組織在社區建設、社會進步中的有效功能和積極作用，而社區與社會組織之間，需要進一步發展和形成互通互構的有效機制和合作關系。

(一)培育“共同體”意識

進入21世紀，隨著世界政治與文化的一體化與全球化進程的迅速蔓延，不同國家、民族和族裔人口流動速度不斷加快，不同民族和族裔人口被融入到世界性統一群體和共同性文化，像社區這樣的共同體機制成為人們向往和靠近的主體。在世界各地多元文化、多民族日益頻繁交流互動的社會時空中，社區(Community)作為“共同體”進一步吸引和容納來自不同民族、階層的民眾和精英群體，成為人們獲得“共同體”歸屬感的根據地。

在中國傳統社會中，社會關系是十分重要的資源和基本社會基礎，社區層面上體現為“守望相助”的集體意識和統一行動。城市社區超越了傳統社區的血緣與地緣紐帶，需要以精神和情感為主線，培育“你中有我，我中有你”的社區情感和“共同體”意識，這是現代社區建設的最高目標，也是鑄牢中華民族共同體意識的實際需要。

(二)以“合作共治”的共同體建設為工作目標

按照國家政治制度與社會治理改革方向，國家和政府提倡“合作共治”的新理念，多元主體共同合作，建設社區層面的共同體成為必然的趨勢。黨的十九大報告強調“打造共建共治共享的社會治理格局”，十九屆五中全會提出“建設人人有責，人人盡責，人人享有的社會治理共同體”，這就促使社會組織，社會工作者以及公益慈善資源不斷參與和進入基層社會治理過程。呼和浩特市民政部門培育和發展社會組織，在社區、社會組織、社工相互聯系、互動的 “三社聯動”框架內，支持和擴展社區志愿者和社區公益慈善資源。

社區，尤其是城市社區是由社會諸多階層、團體和民族人口構成的社會地理單元。社區的工作的主體是什么？當然，以人民為中心，為社區民眾服務是一切工作的核心目標。社區通過與專業的社會組織合作，了解居民需求，為基層民眾提供“一站式”服務。在為民眾解決問題，提供專業服務方面，社會組織有一定的優勢，但依然存在專業化程度低，社區內部聯動不緊密等問題。基層政府需認真研究社區建設的機制問題，不斷探尋多種力量“合作共治”的行為準則與工作模式。

(三)重構政府與社會組織之間的關系，充分發揮社會組織的自主性、靈活性，進一步促進服務性政府的轉變

以往的社會組織，甚至如今的大部分社會組織依然依靠和依賴政府，“政府購買服務”成為社會組織社區服務的主要來源，也成為其生存、發展的主要基礎和資源。要扭轉這一局面，使社會組織漸進性地獲得獨立性行動能力是社區服務機制的重要方向，也是政府和社會各階層長期努力和力圖改革的過程。因此，在社區等公共服務領域中，如何重新調整社會各主體之間的關系，如何重新劃分各階層、群體和民族人口社會權力空間和資源格局的問題十分關鍵。應“對公共事務進行重新界定，根據公共事務的程度、性質做出劃分，從而明確政府、自治組織、其他社會組織各自承擔的職責范圍和介入程度。”[15]在這樣的公共資源和權力空間的格局調整過程中，政府的放權，即政府向社會組織轉讓資源、權力和相關機制功能，將以往政府“大包大攬”行為模式轉變為“協商共治”的理念。這樣，能夠推動政府與社會組織之間，政府與社區之間形成合作協商的社會關系的進程，達到社會階層、各部門、各民族群體共同參與的社區建設行動目標。

(四)在社區服務與社區建設過程中，政府以“服務者”的角色出現，應積極為多功能社會組織的發展提供便利，大力提升社區服務的效率與質量

一方面，政府需建立能夠提供多種資源的社會保障機制，引導多元性服務意識和理念，迎合多民族、多階層民眾的多元性需求，在家庭、社區關系、教育、醫療、養老和心理等多個領域開展有序、務實的服務活動；另一方面，主管部門需在社區服務的多元化、具體化和臨床式的行動中引進由各民族大學生、研究生組成的社會工作專業人才，提升社區服務的多文化、多領域專業水準和知識水平，保證社會服務的有效性和延續性。

與此同時，政府需積極拓寬社區多民族居民利益訴求途徑和方法，建立民眾和政府之間的對話機制、協商機制和評議機制，進而鼓勵民眾積極參與社區日常政治和互動交融過程中，提升民眾的“政治自信”，獲得平等感和幸福感。換言之，基層政府“應建立以社區居民滿意為主要衡量標準的社區治理評價體系和評價結果公開機制，把公眾滿意度作為衡量治理效果的根本標準。”[16]

呼和浩特作為多民族混居城市，在社區建設中，需要完善以人民為中心的共建共治共享治理機制，不僅需要落實宏觀政策，在政策的實施層面，需要重視矛盾的預防和化解，注重多民族民眾的共建，提升不同民族群眾的獲得感、幸福感和安全感。