征地移民政策的演進與展望

程亞男，李凌飛，徐亞楠，王震洲

（國網新源控股有限公司抽水蓄能技術經濟研究院，北京市 100761 ）

0 引言

2020年1月1日，最新修訂的《土地管理法》開始實施，這是土地法頒布以來經歷的第四次修訂，見證了我國土地制度的不斷發展和完善。水電工程等工程建設活動的土地征收和征用須遵從《土地管理法》的規定實施，所以《土地管理法》是我國征地移民政策體系中的重要指導法律。指導水電工程征地移民工作的另一部重要法律是《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》（以下簡稱《條例》）。2017年5月2日國務院公布《國務院關于修改〈大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例〉的決定》，對《條例》做出第三次修訂。《條例》是我國水庫移民方面最主要的政策法規，它的不斷修訂完善伴隨著我國水利水電工程事業的蓬勃發展，見證了我國水庫移民政策體系的建立、發展到不斷完善的過程。

1 20世紀50年代，初始階段

新中國成立之后的50年代，國家百廢待興，水利水電工程事業快速發展起來，興建了南灣、佛子嶺、梅山、官廳、獅子灘等二十多座大中型水庫、水電站，涉及工程移民三十多萬人。

這一階段，我國農村土地的所有權完成了由新中國成立前的土地私有到新中國成立后的農業合作社集體所有的轉變。當時，水利水電工程等建設項目，按計劃劃撥方式取得土地，涉及的工程移民由政府和合作社統一安置。主要依據的政策法規是1953年出臺的《國家建設征用土地辦法》，這是我國第一部征地相關的法規。規定征用土地的補償費，以它最近二年至四年的定產量的總值為標準；對水井、樹木等物和農作物等地上附著物的補償，都應該按照公平合理的原則發給補償費，由用地單位支付；對于失地農民的安置由當地鄉、鎮或者縣級人民委員會負責盡量就地在農業上予以安置，移民經費由用地單位負責支付。

該階段，對于土地及移民的補償標準是較低的：土地補償標準一般為土地年產值的2～5倍。相關數據顯示，當時的水利水電工程征地及移民安置補償費用只占工程總投資的5%左右。加之當時的社會經濟情況等因素，人地矛盾并不突出，在工程建設過程中，征地移民問題并未成為突出問題，也未形成社會問題。

2 20世紀60、70年代，行政命令政策階段

20世紀60和70年代，我國基本完成社會主義改造，但也經歷了三年自然災害、“大躍進”、“文化大革命”等建國后最為動蕩和艱難的時期。這期間我國先后開工建設了三門峽、新安江、丹江口、劉家峽等280多座大中型水庫、水電站，涉及工程移民250多萬人。

由于社會環境的影響，水利水電工程中“重工程，輕移民” “重搬遷，輕安置”等錯誤處理方式成為當時的普遍現象。征地移民政策沒有發生大的改進或發展，移民工作混亂無序，移民安置和補償標準大多依據政府的“紅頭文件”，移民利益必須讓步工程項目，為了保證工程進度，出現犧牲移民利益、強制移民的現象，表現出計劃經濟的典型特征。由于當時盛行浮夸之風，全國一味發展工程，忽略水利水電工程移民工作的復雜性和移民的權益保障，導致許多移民生活條件急劇下降，長期處于貧困狀態，移民返遷、重遷現象嚴重，征地移民相關社會矛盾凸顯，歷史遺留問題在這一時期大量積累。

3 20世紀80年代，開發性移民政策階段

黨的十一屆三中全會召開以后，改革開放促使計劃經濟逐步向市場經濟轉型，我國經濟建設進入一個新階段，同時我國水利水電工程發展也步入了新的時期，先后開工建設了葛洲壩、龍羊峽、烏江渡等一百多座大中型水利水電工程，涉及工程移民360多萬人。

這一階段，我國土地管理體制和制度都發生了巨大的變化。農村聯產承包責任制的推行，刺激了生產積極性，經濟快速發展，大力開展基礎建設，土地需求增加，人地矛盾凸顯。加之歷史遺留的移民問題開始爆發，促使我國征地移民相關政策體系加速成型。

（1）開始重視解決歷史遺留移民問題。

《關于從水電站發電成本中提取庫區維護基金的通知》（81電財字第56號）、《關于抓緊處理水庫移民問題的報告》（國辦發56號）、《關于增提庫區建設基金的通知》（86財工字第151號）等政策通過從發電成本中計提專項基金用于處理水庫移民遺留問題，其中提出的開發性移民方針的政策，成為我國后續水庫移民工作的指導性方針。

（2）完善征地法規，提高補償標準。

1981年，國務院發布《國家建設征用土地暫行規定》，其后，1982年5月14日國務院公布施行由“暫行規定”修訂而來的《國家建設征用土地條例》，較為完整的規定了征用土地的程序、審批權限、補償標準、安置標準等方面，明確土地補償標準為耕地年產值的三至六倍、安置補助標準為二至三倍，土地補償費和安置補助費的總和不得超過被征土地年產值的二十倍。從而較大幅度提高了移民安置的補償補助標準，為移民的生活條件給予保障。第一次將生產安置的概念通過法規規定下來，體現出我國開始在法律層面 “重視移民權利”；第一次明確制定水利水電工程行業移民專項政策法規，顯示出相關政策將向著更為細致更為專業的方向發展。

（3）組建中華人民共和國國家土地管理局，頒布《中華人民共和國土地管理法》，土地資源管理體制成型。

1986年2月，國務院第100次常務會議決定，組建中華人民共和國國家土地管理局，這是我國第一個針對土地資源的專門行政管理機構。同年6月25日經第六屆全國人民代表大會常務委員會第十六次會議審議通過了《中華人民共和國土地管理法》，這是我國第一部針對土地資源管理的專門法律。《國家建設征用土地條例》同時廢止。《土地管理法》從法律層面明確了征用土地須支付土地補償費及安置補助費并規定了各自標準。1988年8月第九屆全國人民代表大會常務委員會第四次會議對《土地管理法》做出第一次修訂。

（4）水利水電行業越發規范，征地移民相關規范陸續制定。

1984年，原水利電力部制定頒布了《水利水電工程水庫淹沒處理設計規范》（SD 130—1984），這是我國第一部水利水電工程征地移民專業規范[1]，從此，水庫移民規劃設計工作走向規范化。之后，《水利水電工程水庫淹沒實物指標調查細則》《水庫庫底清理辦法》等規范陸續制定頒布。

20世紀80年代是我國發生歷史變革的時代，這期間我國的征地移民政策逐步明確，從以前的“重工程，輕移民”的思路轉向科學合理、重視移民生活條件的開發性移民政策；水庫移民歷史遺留問題得到重視；移民生活條件得到很大的保障，移民安置補償補助費從80年代初的人均3000～3500元，增長至80年代末的人均5000～7000元。

4 20世紀90年代和21世紀初，規范化階段

20世紀90年代開始，我國經濟社會快速發展，水利水電事業迅速騰飛，三峽、小浪底、五強溪、李家峽、天荒坪、二灘、小浪底、天生橋、大朝山等多個大型水利水電工程開工建設或投產運行，到2000年底中國水電裝機容量達7700萬kW，超過加拿大成為世界第二。

伴隨著我國水利水電事業的蓬勃發展，我國征地移民行業體系不斷規范化、制度化，相關政策制度日漸成熟。

（1）制定頒布水利水電行業征地移民的專項法規，修訂《土地管理法》，法律法規不斷完善，向細分化、專業化發展。

1991年1月25日，國務院令第74號頒布了《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》，這是我國第一部針對水利水電行業征地移民的專項法規，該移民條例規定了我國大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置實行的原則，明確了移民安置應使移民生活達到或者超過原有水平；第一次通過法規明確了移民后期扶持政策，給予移民生活更多的政策保障。

1998年8月第九屆全國人民代表大會常務委員會第四次會議，第二次修訂了《土地管理法》，修訂后的《土地管理法》將土地補償補助標準進一步提高：征用耕地的土地補償費，為該耕地被征用前三年平均年產值的六至十倍；安置補助費標準為四至六倍。土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前三年平均年產值的三十倍。

（2）關注移民本身，持續移民生產生活水平，繼續努力解決歷史遺留問題。

《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》中關于移民后期扶持的規定、《關于設立水電站和水庫庫區后期扶持基金的通知》（計建設〔1996〕526號）中關于在水電站發電成本中提取庫區移民后期扶持基金的規定、《國務院辦公廳轉發水利部等部門關于加快解決中央直屬水庫移民遺留問題若干意見的通知》（國辦發〔2002〕3號）中關于計提庫區建設基金的規定等都體現出國家從法律層面完善保障政策，以保障被征地農民的生活條件，解決征地移民歷史遺留問題。

眾多政策的制定，表現出國家對80年代“重工程，輕移民”等錯誤認識的反思與修正，也表現出移民政策對移民本身的關注。

（3）更多征地移民專業規范發布或修訂。

《水利水電工程水庫淹沒處理設計規范》（SD 130—1984）修訂更名為《水利水電工程水庫淹沒處理規劃設計規范》（DL/T 5064—1996）[2]；《水利水電工程建設征地移民設計規范》（SL 290—2003）[3]重新修訂。

行業規范根據移民政策的發展不斷修訂完善，指導具體的水庫移民規劃設計工作，是我國水庫移民政策的必要補充。

5 2006～2017年，以人為本的政策階段

進入21世紀后，我國水利水電工程事業再上新臺階，新的紀錄不斷被創造著。2004年9月總裝機容量150萬kW的公伯峽水電站首臺機組投產發電，為中國水電樹立了總裝機容量突破1億kW的里程碑。2005年底開工，2014年6月投產，裝機容量1386萬kW的溪洛渡水電站，成為僅次于三峽水電站和伊泰普水電站的中國第二、世界第三大水電站。2013年5月開工建設的河北豐寧抽水蓄能電站，一、二期總裝機容量360萬kW，是世界上裝機容量最大的抽水蓄能電站。同一時期還有向家壩、溪洛渡、拉西瓦、南水北調等大型水利水電工程開工或建成，涉及工程移民大約400多萬人。

我國水利水電工程行業高速發展的同時，水庫移民政策體系也得到了完善和發展。2003年以后，黨中央提出科學發展觀，我國的移民政策開始向以人為本的方向發展。

（1）后期扶持政策得以完善，體現以人為本的政策特點。

2006年印發的《關于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》明確了后期扶持范圍為大中型水庫的農村移民，明確納入扶持范圍的移民每人每年補助600元，扶持期限20年。至此，我國水庫移民政策形成了包括庫區維護基金、庫區建設基金和庫區后期扶持基金在內的一套完整的后期扶持政策體，對保護移民權益、維護庫區社會穩定發揮了重要作用。

（2）完善移民管理體制，提高補償補助標準，保障移民權益。

2006年7月7日，中華人民共和國國務院令第471號公布新版《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》。明確規定我國移民管理體制：政府領導、分級負責、縣為基礎、項目法人參與。突出以人為本，保障移民的合法權益，滿足移民生存與發展的需求，進一步提升土地補償費和安置補助費：大中型水利水電工程建設征收耕地的，土地補償費和安置補助費之和為該耕地被征收前三年平均年產值的16倍。擴大對移民財產的補償補助范圍，將移民遠遷后水庫周邊淹沒線以上的零星樹木、青苗以及房屋等納入補償范圍，同時對于被征收土地上的附著建筑物按照原標準、原規模、原功能的“三原原則”進行補償，對于個別補償費用不足以重新修建房屋的貧困移民再給予適當的補助。《條例》強調了移民安置規劃大綱及規劃報告的法律地位，對于未編制移民安置規劃或者移民安置規劃未經審核的工程，一律不得批準開工建設，不得為其辦理征用地的相關手續，移民工作程序更為規范。實施開發性移民方針，將系統的移民后期扶持制度寫入條例。該版移民條例明確國家對移民安置和水庫移民后期扶持實行全過程監督。

相較于1991年的國務院令第74號，471號令頒布的修訂版《移民條例》補償標準明顯提高，移民管理體制逐步完善，工作程序進一步規范，并且調整了后期扶持制度，加強了監督管理。凸顯出這一時期我國移民政策以人為本的發展方向。

（3）隨著新版“移民條例”的頒布，大量行業規范相繼修訂更新或制定出臺。

2007年國家發展和改革委員會發布《水電工程建設征地移民安置規劃設計規范》（DL/T 5064—2007）[4]，由《水利水電工程水庫淹沒處理規劃設計規范》（DL/T 5064—1996）修訂更名而來，同時發布一系列新制定的水庫移民相關規范：《水電工程建設征地處理范圍界定規范》（DL/T 5376—2007）、《水電工程建設征地實物指標調查規范》（DL/T 5377—2007）、《水電工程農村移民安置規劃設計規范》（DL/T 5378—2007）、《水電工程移民專業項目規劃設計規范》（DL/T 5379—2007）、《水電工程移民安置城鎮遷建規劃設計規范》（DL/T 5380—2007）、《水電工程水庫庫底清理設計規范》（DL/T 5381—2007）、《水電工程建設征地移民安置補償費用概（估）算編制規范》（DL/T 5382—2007）。

2009年，水利部重新修訂并發布了《水利水電工程建設征地移民設計規范》（SL 290—2009），編制發布了《水利水電工程建設農村移民安置規劃設計規范》（SL 440—2009）[5]、《水利水電工程建設征地移民安置規劃大綱編制導則》（SL 441—2009）、《水利水電工程建設征地移民實物調查規范》（SL 442—2009）； 水利部于2014年發布了《水利水電工程移民安置驗收規程》 （SL 682—2014）、《水利水電工程移民術語》（SL 697—2014）；于2015年發布了《水利水電工程移民安置監督評估規程》（SL 716—2015）、《大中型水庫移民后期扶持規劃編制規程》（SL 728—2015）。

國家能源局于2013年發布《水電工程建設征地移民安置驗收規程》（NB/T 35013—2013）；于2014年發布《水電工程建設征地移民安置綜合監理規范》（NB/T 35038—2014）；于2015年發布《水電工程移民安置環境保護設計規范》（NB/T 35060—2015）、《水電工程建設征地移民安置規劃大綱編制規程》（NB/T 35069—2015）、《水電工程建設征地移民安置規劃報告編制規程》（NB/T 35070—2015）；于2016年發布《水電工程移民安置區工程地質勘察規程》（NB/T 35085—2016）、于2017年發布《水電工程移民安置獨立評估規范》（NB/T 35096—2017）。

這一時期是我國水庫移民政策走向完善和成熟的時期，形成以《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》為主，堅持以人為本原則、相對完整的水庫移民政策體系。明確國家實行開發性移民方針，采取前期補償、補助與后期扶持相結合的辦法，使移民生活達到或者超過原有水平。同時，水利水電工程水庫移民行業規范快速完善和豐富起來，由于國家管理部門的改制，出現發展改革委、能源局、水利部同時制定和更新水庫移民規范，水庫移民規范也因水利和水電差異化而分別發展并完善起來[6-8]。

6 2017年以后，新時代移民政策

進入十三五后，我國經濟發展進入新時代，開始從量向質的轉變，同樣，水利水電行業經過幾十年的高速發展，十二五末，我國水電裝機總規模已達到3.2億kW，我國東部、中部的水電資源基本開發完畢，剩余資源集中在西部地區，水利水電行業發展也需要從高速向深度發展轉變。水利水電開發將會放緩速度，巨型、大型水電站將會越來越少，同時由水利水電工程建設產生的水庫移民數量也將會相應減少。

在新時代經濟和行業發展方向下，水庫移民政策也將做出必要的調整。

2017年5月2日，國務院通過國務院令第679號，公布《國務院關于修改〈大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例〉的決定》。主要修改內容為大中型水利水電工程建設征收土地的土地補償費和安置補助費，實行與鐵路等基礎設施項目用地同等補償標準，按照被征收土地所在省、自治區、直轄市規定的標準執行。

與471號令頒布時明確廢止74號令版本移民條例不同，此次679號令修訂并未廢止471號令版本的條例，修改內容主要是征地補償、零星樹木及青苗補償等標準的調整以及補充，移民條例的整體框架和其他內容不做改變。此次移民條例的修訂顯示出我國移民政策框架已經相對完整和固定，以后的發展方向將是隨社會發展而產生的局部調整和改進。征地補償標準向其他基礎設施項目看齊的調整也顯示出水利水電工程移民的特殊性可能將會弱化，征地補償標準的統一將有利于水利水電行業征地移民工作開展，消除不同行業標準不同的矛盾，使移民享受平等補償。

7 總結與展望

從我國征地移民相關政策的演變來看，政策是緊扣我國國情制定，隨著社會、經濟各方面的發展而發展。通過梳理總結我國水電征地移民政策的發展脈絡，本文對新時代我國水電移民政策做出以下展望：

（1）征地政策。

2019年《土地管理法》進行了新一輪修訂，主要修訂內容集中在：明確界定公共利益范圍，規定確需征收土地的情形；完善保障機制，明確征收補償標準為不降低農民原有生活水平；改革土地征收程序，政府在征地報批之前要與被征地農民協商。

未來我國土地政策將進一步改革，將賦予農民更多的財產權利，推進農村集體經營性建設用地入市。我國土地征收制度將更加完善，國家征收土地的范圍將縮小，更多的農村集體土地將進入統一的土地市場。

征地政策會逐漸統一，水電行業的特殊性將被弱化甚至消失。

（2）征地補償、附著物補償、專業項目處理等標準的相關政策。

征地補償標準會進一步提高，逐漸向市場化靠攏。

房屋等地上附著物、林木等將以地區統一政策為指導，與市場價格銜接。

最終水電行業的補償標準將與其他行業統一，由《土地管理法》統一規定，不再單獨制定。

專業項目處理堅持的“三原”原則將發生調整，現階段，水電行業中專業項目的處理常出現：一些專業項目無法按其原標準或原規模進行復建，因為時代的發展，一些基礎設施當時的設計標準已無法滿足現在或者未來的使用要求，必須協調當地發展實際進行調整。而且，很多項目也已經調整標準進行復建。所以，未來專業項目的處理原則將會改變，向著地區協調一致、考慮發展的方向調整。

（3）移民安置政策。

首先水電行業被征地農民社會保障政策與其他行業被征地農民社會保障政策的差異將會破除。水電行業被征地移民的保障政策長久以來低于其他行業而造成移民攀比、阻工等問題將會減少[9，10]。

失地農民養老保障政策保障標準將得到提升，已有省份出臺失地農民基本養老保障銜接城鎮職工養老保險的政策，失地農民生活保障水平大幅提升。現階段多數省份的基本養老保障政策規定資金來源為政府補貼部分、村集體繳存部分和個人繳存部分三部分組成，未來失地農民個人繳存部分將進一步降低，失地農民個人繳款壓力降低。

多種安置方式引入，市場化機制將成主流。現階段水電行業主要的移民安置方式為基本養老保障安置結合貨幣安置，輔以農業安置，這與《移民條例》提倡的農業安置不符，因為現在農村大部分為留守的老人與未成年人，壯年勞動力大部分外出打工，以農業安置方式去安置移民，常常不符合移民的意愿，而且農業安置需要調劑土地，大部分省份土地確權后，調劑土地十分困難，農業安置很難實現。所以，未來移民安置將會以社保安置為基礎，結合更為自由的市場化安置方式，比如移民入股、成立移民安置基金動態運作、商業保險等。

總之，我國征地移民安置政策將向著消除差異、加強保障、與市場化銜接的方向發展，總體工作體系經過長久的發展已經相對完整和固定，未來會根據社會的發展不斷完善和調整。