關于建設征地移民政府代管資金結合農業安置方式的思考

王傳菲，李囡囡，易定剛

( 江河水利水電咨詢中心有限公司，北京100120)

國家實行的是開發性移民方針。農村移民生產安置應當以農業安置為主；有條件的地方可以結合小城鎮建設進行，可以和非土地安置相結合，適當發展第二、三產業；其他安置方式包括社會保障安置、投親靠友安置、自謀職業安置、一次性補償安置等。因此，傳統的農業安置方式是以土地為基礎。隨著城鎮化進程的不斷推進，越來越多的農村人口離開土地，選擇從事二、三產業工作，農村居民的收入構成也逐漸發生改變，農業尤其是傳統種植業收入占農村居民收入的比例逐漸降低，農村居民從種植業獲得的收入難以滿足生活需要，二、三產業工作已成為農村勞動力的重要選擇，農村人口對耕地、林地等生產資源的依賴逐漸降低。因此，傳統的以土地為基礎的移民生產安置方式已不能滿足新發展階段的需要，許多地方都在積極探索新的生產安置方式，如逐年補償安置、長期補償安置、土地作價入股安置模式等。

安徽省定遠縣在充分分析和理解國家及行業關于移民生產安置方式相關政策和規范的基礎上，提出了一種全新的生產安置模式——政府代管資金結合農業安置方式。

1 政府代管資金結合農業安置方式的內涵與基本特征

政府代管資金結合農業安置方式是一種全新的水利工程移民生產：安置方式，是相對于常規的移民安置“一次性補償”結合“農業安置”而言的，其實質還是對征地補償和移民安置模式的一種創新。它是指在給移民調劑一定數量口糧田的基礎上，本著移民本人自愿的原則，扣除調劑口糧田剩余的征地補償費由縣政府代為保管，由縣發改委(移民辦)按中國人民銀行5 a期以上貸款同期基準利率上浮10%的標準定期結息，如果該利息低于250kg稻谷的收益時，縣政府承諾按當年250kg稻谷政府收購保護價支付，并直接轉賬至移民個人賬戶，至水庫運行期結束為止，水庫運行期結束后，結算本息。

綜上所述，政府代管資金結合農業生產安置是水利工程建設征地：補償與移民安置相結合的產物，與其他征地補償和移民安置方式的產生具有相同的規律，但也有自身的特點。

(1)滿足移民生存和發展的需求。政府代管資金結合農業安置是在扣除調劑口糧田的基礎上將剩余的征地補償費由政府代為保管，按照中國人民銀行5a期貸款利率上浮10%的標準定期結息，并以250kg稻谷的收益作為保底。一方面保障了移民的基本生產生活，另一方面由政府代為保管、結算，使移民在滿足生存需求的同時獲得長期的土地收益，符合國務院令679號“以人為本，保障移民合法權益，滿足移民生存和發展的需求”這一原則

(2)補償的動態性。政府代為保管、結算不是一成不變的，而是以長期動態補償代替一次性靜態補償的征地模式，降低了物價上漲造成補償費用不足以滿足移民基本生活的風險。

(3)實現項目業主、政府和移民互利共贏的效果。對項目業主和地方政府而言，政府代管的資金可用于其他項目建設，減少項目建設貸款規模；對移民而言，有250kg稻谷收益保底，加上政府擔保，可以穩定地獲取長期的土地收益。

(4)目的的明確性。政府代管資金結合農業安置的目的就是化解新形勢下人地矛盾，保障移民的基本生活和長遠生計，確保移民可持續發展，推動庫區和移民安置區長治久安，確保江巷水庫工程的順利建設和運行。

2 政府代管資金結合農業安置的實施

安徽省江巷水庫工程是國家172項重大水利工程，也是2016年開工的20項工程之一，主要任務是供水和灌溉，兼顧防洪等綜合利用。工程位于江淮分水嶺北部的安徽省滁州市定遠縣連江鎮范圍內，壩址在淮河南岸的支流池河上游，工程規模為大(2)型，工程等別為Ⅱ等，水庫總庫容為1.30億m3，正常蓄水位43.0m。工程移民靜態總投資為226645.75元，施工總工期30個月。江巷水庫工程建設征地及影響范圍涉及定遠縣4個鄉鎮的17個行政村，建設征地涉及土地1983.4hm2，其中，永久征地1982hm2，臨時用地1.4hm2。水庫淹沒規劃農村移民搬遷安置人口9972人，規劃移民生產安置人口8450人。

根據定遠縣對安置區移民的調查，目前有相當一部分移民在外務工、經商，不以農業生產為家庭主要收入來源，承包土地已經轉租，承包人每年根據承租土地給予承租人一定的流轉費用。因此，結合江巷水庫實際，當地政府提出政府代管資金結合農業安置的方案，一方面可以獲取一份穩定的收入，另一方面可以解放勞動力，從事二三產業，提高家庭收入。因此，該方案適合以進城務工為主，不以農業生產為家庭主要收入來源的家庭。

江巷水庫工程規劃移民生產安置人口8450人，結合移民意愿、江巷水庫現狀條件、發展潛力和當地政府對移民安置方面的意見，生產安置方案采取投親靠友安置、自謀職業安置、農業安置、養老保險安置和政府代管資金結合農業安置5種生產安置方式。其中投親靠友安置873人，自謀職業安置1020人，農業安置259人、養老保險安置441人，政府代管資金結合農業安置5857人。

從移民生產安置規劃成果，選擇農業安置的移民僅占生產安置規劃總人口的3.07%，而政府代管資金結合農業安置占生產安置規劃總人口的69.31%。

3 政府代管資金結合農業安置面臨的問題及存在的風險

3.1 政府代管資金結合農業安置面臨的問題

政府代管資金結合農業安置是在新形勢下根據項目特點制定的，現尚處于探索和嘗試階段，結合這一模式的特點，可能存在以下幾個方面的問題。

(1)政策方面。政府代管資金結合農業安置目前還缺乏國家層面的政策支撐，相關法律法規及規范文件上還沒有形成基本的概念和相關規定，只是在相關政策方面隱含這些方面的內容。

(2)實施保障方面。政府代管資金結合農業安置運行保障機制尚不完善。政府代管資金的關鍵是補償資金的來源，核心是地方財政，政府代管資金的不斷累積上升，使得地方政府和項目法人運行成本過高，一旦超過負荷，政府代管資金很難持續下去，如地方統籌的項目過多，壓力也會隨之加大。

(3)土地調劑問題。目前江巷水庫工程移民安置正處于項目實施階段，根據現場協議的簽訂情況，移民在選擇政府代管結合農業安置的時候普遍不再選擇調劑耕地，直接選擇政府代管資金，使得政府代管資金結合農業安置變成了簡單的政府代管資金，是否會產生新的問題，有待進一步的實踐論證。

(4)資金使用方面。政府代管結算資金缺乏有效的監控，政府代管資金結算采用貨幣補償的形式通過一卡通直接發放給移民，支配權、使用權由移民自行掌握，地方政府及移民實施單位無法進行監控，政府代管結算資金的使用效果完全依靠移民自身的素質。

(5)社會管理方面。穩定問題一直以來都是水利水電工程移民的重要課題和挑戰，單純的政府代管資金雖然解決了移民的長遠生計，并將農村勞動力從土地中解放出來，但從土地中解放出來的農村勞動力普遍文化水平較低，缺乏一技之長，如果無法順利的再就業或創業，可能會形成新的社會問題。

(6)移民心理方面。根據現場協議簽訂的情況來看，移民對項目的信心和對政府的信任還存在一定的疑慮。

(7)機制方面。政府代管資金結合農業安置亟待規范和完善。

(8)移民安置方面。政府代管資金結合農業安置對水利工程的適用性還須進一步論證。

3.2 政府代管資金結合農業安置存在的風險

政府代管資金結合農業安置由于缺乏實踐經驗，存在的風險主要表現如下。

(1)未來可能存在退出的風險。隨著不斷累積的資金壓力和土地政策變化等因素，未來可能存在退出的風險。

(2)增加地方政府的風險壓力。補償資金來源、撥付或兌現任何一個環節出問題，風險都可能轉移到地方政府。

(3)政府代管結算資金保障的風險。政府代管結算資金的信心來源于政府和項目業主用于項目貸款的資金，以其貸款利息用于政府代管資金的結算，一旦因政策的變化或面臨地方財政的壓力，存在政府代管結算資金保障的風險。

4 結語

安徽省定遠縣江巷水庫工程根據項目自身的特點，積極探索出政府代管結合農業安置的全新生產安置模式，是市場經濟條件下以地方項目建設貸款利息與移民分享的有益探索，是實現移民妥善安置和長遠生計保障的有效途徑，是貫徹國務院令第679號“以人為本，保障移民合法權益，滿足移民生存和發展的需求”的原則和要求，也是針對工程建設征地區實際情況選取的適宜的安置方案。根據政府代管資金結合生產安置方式的特點，結合可能出現的問題和風險，在移民安置實施的過程中，相關單位也應不斷制定和完善相關保障機制，及時發現并解決工作過程中存在的各類問題，從而有效保障地方政府、項目業主和移民各方利益的合理實現。