基于問題導向的新階段水利高質量發展主要差距的思考

趙鐘楠，劉 震，李金明

(水利部水利水電規劃設計總院，北京 100120)

在全面建成小康社會之后，我國已開啟全面建設社會主義現代化國家新征程。立足新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局，關鍵在于推動高質量發展。高質量發展是對經濟社會發展方方面面的總要求，水利高質量發展是高質量發展的重要方面。經過70多年的發展，尤其是黨的十八大以來，水利改革發展取得了長足進步，2014年習近平總書記提出“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的治水思路，是水利高質量發展的總目標和總遵循，為推動水利改革發展指明了方向。近年來對于“十六字”治水思路內涵特征，以及水利高質量發展目標任務等研究成果不斷出現，但總體來看，大多數研究或是逐個詞組闡述，或是針對部分領域分析[1- 8]。如邢西剛等[1]在分析黃河流域節水現狀及存在問題的基礎上，提出了黃河流域落實節水優先的分區重點和對策措施；鄭艷等[2]從理論內涵、方法論、政策實踐等3個層面對山水林田湖草系統治理進行了分析，并針對部分試點項目的工程建設方案進行了梳理與評價；酈建強等[5]系統梳理總結了國內外有關“空間均衡”的研究與實踐，提出了“水資源空間均衡”的概念內涵和水資源空間均衡度的概念及評價方向；王建平等[6]在分析了“兩手發力”的精神實質以及當前現狀問題的基礎上，提出了貫徹落實“兩手發力”的總體思路和主要舉措。“十六字”治水思路和水利高質量發展是一個系統整體，要完整的予以理解和把握，尤其是“十六字”治水思路，是基于理論邏輯、歷史邏輯和現實邏輯得出的重大戰略判斷。文章在分析“十六字”治水思路的理論邏輯、歷史邏輯和現實邏輯的基礎上，對標新階段新要求，以問題為導向，分析了新階段水利高質量發展的主要差距，為制定和實施新階段水利高質量發展戰略提供了參考。

1 “十六字”治水思路的理論邏輯、歷史邏輯和現實邏輯

1.1 “十六字”治水思路是馬克思主義基本原理在新時期治水領域中國化的重大理論創新

馬克思主義基本原理一直高度重視系統論和辯證法。習近平新時代中國特色社會主義思想一以貫之堅持和發展了系統論和辯證法，習近平總書記提出“十六字”治水思路，正是從水的系統性出發，用辨證的、發展的觀點去分析新老水問題的根源和相互關系，是以馬克思主義基本原理為指導，對治水領域提出的重大理論創新。“十六字”治水思路，深刻體現出習近平總書記強調的要從社會主要矛盾變化看待治水的新形勢，要樹立人口經濟和資源環境之間“有多少湯泡多少饃”的均衡觀念，要堅持山水林田湖草沙一體化保護和修復，要善用系統思維統籌水的全過程治理等一系列重大論斷。這些論斷包含了深刻的哲學內涵，是馬克思主義在新時期治水領域的繼承和創新，是馬克思主義中國化的一項重大理論成果。

1.2 “十六字”治水思路是中國共產黨對人類文明歷史正反兩方面的深刻經驗總結

歷史是最好的教科書，善于總結歷史經驗是中國共產黨的優良傳統。治水即治國，中華民族千百年來的治水史也是一部治國史，把以節水為代表的“萬物有節”勤儉節約理念內化于文化之根。習近平總書記指出中華民族有著善治水的優良傳統，都江堰、鄭國渠、京杭大運河是我國和世界水治理史上的杰作，同時也強調古今中外由于無限制的索取和“頭痛醫頭腳痛醫腳”等錯誤的治水思路，導致文明衰落的案例，復活節島、古時延安、唐時關中等的教訓殷鑒不遠。這些歷史正反兩方面的經驗教訓，給我們提供了豐富和深刻的借鑒，“十六字”治水思路，正是中國共產黨總結古今中外治水實踐的重要判斷，是立足于自然循環規律、經濟發展規律、生態演化規律的深刻歷史認識，蘊含了對千百年來治水興水規律的深刻揭示與科學把握。

1.3 “十六字”治水思路是特殊國情水情條件下實現高質量發展的現實必然選擇

以問題為導向，一切從實際出發，實事求是，是馬克思主義極為鮮明的理論品格。堅持問題導向是習近平新時代中國特色社會主義思想極為鮮明的特征，習近平總書記始終把解決問題擺在突出位置，不空泛地談思路、不抽象地談概念，一切都從實際問題出發。要把握新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局，推動高質量發展，就必須從夏汛冬枯、北缺南豐、水資源時空分布極不均衡、人均水資源量不足等最基本的國情水情出發，以水資源短缺、水生態損害、水環境污染、水旱災害頻發等新老水問題為導向，形成新時期治水興水的主要思路和措施。“十六字”治水思路，正是系統破解新老水問題、推動新階段水利高質量發展的根本遵循和必然要求，具有強大的現實指導意義。

2 新階段水利高質量發展的主要差距

當前我國已進入新發展階段，發展中的矛盾和問題集中體現在發展質量上，水利高質量發展是經濟社會高質量發展的重要支撐與保障。新階段水利高質量發展必將是深入踐行“十六字”治水思路的發展，是系統破解新老水問題的發展，是水旱災害防御更加安全可靠、水資源利用更加節約集約、水資源供給更加優質持續、水生態環境更加健康美麗、水治理效能更加現代高效的發展。經過多年建設，我國在水利基礎設施建設、水生態環境改善、水利制度建設等方面不斷取得新突破，但對標新階段、新矛盾、新要求，新階段水利高質量發展依然存在以下4方面差距。

2.1 重大水利工程謀劃和統籌推進仍有差距

雖然經過多年的發展，我國的水利基礎設施取得了長足的進步，但系統性完整性不足、互聯互通的網絡化程度不夠，對水流調節能力不強，水安全保障標準不高，水安全保障能力難以適應高質量發展要求。水庫總庫容僅占多年平均徑流量33%，人均總庫容僅為美國的1/7，跨流域跨區域水資源調配水量不足可調配能力的1/3。防洪安全和供水安全保障程度低，重要江河1～3級堤防不達標比例仍占22%，全國673座建制市還有30%左右城市缺少應急備用水源。亟需以國家水網為引領，統籌謀劃和推進重大水利工程建設，完善水利基礎設施網絡體系，在更高水平保障國家水安全。

2.2 重大戰略問題研究和規劃仍有差距

水利是基礎性和戰略性行業，治水事關民族復興的長遠大計，需要高度重視重大戰略問題研究和長遠規劃。當前國際形勢日趨復雜，極端干旱與洪水、國際關系等非傳統安全威脅增加。隨著全球氣候變化影響加劇，近年來我國區域降水波動性增大、南澇北旱加劇，應對連豐連枯、特大洪水等重大戰略問題研究和規劃有待加強。周邊國家和國際社會對我國跨界河流開發日益關注，個別國家意欲限制我水資源開發利用。亟需強化重大戰略問題研究，加強頂層設計，把握好處理周邊關系和維護我國水權益的平衡點，提高水安全風險防控能力。

2.3 重大體制機制研究和落地生根仍有差距

治水既要工程，更要制度。重工程、輕管理，多龍治水等局面，使得我國水治理體系一直不完善，體制機制壁壘依然是重要制約因素。法律法規體系亟待完善，節約用水、地下水管理等領域立法進程較為緩慢。重點領域監管體制機制不健全，管理標準規范不完善，監管手段落后、水平不高，監督力度整體薄弱。水價改革總體進展緩慢，水利工程供水價格形成機制不完善，水價杠桿作用不明顯。水資源稅改革有待推開，水利工程管理運行方式亟待創新。節水納入政績考核進展緩慢，節水激勵機制不完善，尚未形成完善的財稅引導和激勵政策。亟需加快重大體制機制研究和落地生根，構建系統完備、科學規范、運行有效、智慧現代的水治理體系。

2.4 重大的河湖生態治理修復推進仍有差距

生態環境是最普惠的民生福祉，河湖是最重要的生態系統，我國一些地區長期以來水土資源開發利用過度，導致河道斷流、湖沼萎縮、地下水超采等水生態環境累積性問題突出。局部江河源頭區生態系統退化、水源涵養功能降低。水土流失問題依然嚴峻，水土流失面積超過國土面積的1/4。全國河湖約120億m3生態用水被擠占，部分河湖斷流干涸。全國平原區地下水超采區面積30萬km2，年均地下水超采量約160億m3，引發生態、地質災害。全國仍有近10%的地表水水質為V類、劣V類，約30%湖泊呈現不同程度富營養化。雖然近年來不斷加大河湖生態治理保護力度，但總體來看，手段單一，工程措施多、自然措施少，精力多花在治標上，難以標本兼治，亟需在更大范圍、更高標準、更新理念上推進重大河湖生態治理修復，提升河湖生態系統質量和穩定性。

3 結語

文章在系統分析“十六字”治水思路的理論邏輯、歷史邏輯和現實邏輯的基礎上，對標新階段、新矛盾、新要求，以問題為導向，明確了新階段水利高質量發展的主要差距，為制定和實施新階段水利高質量發展戰略提供了參考。下一步推動新階段水利高質量發展有以下建議。一是對流域水情社情進行系統科學評估，進一步摸清我國水資源演變情勢、經濟社會發展趨勢、水生態系統健康狀況等；二是結合防洪保安、水資源調配、水生態保護治理等方面建設需求，圍繞國家水網通盤謀劃重大水利工程建設；三是按照更高標準、更高水平的要求，推進有關重大概念、問題研究，積極更新水利行業規范標準理念，全面推進水利技術創新水平。