現代水網規劃編制的戰略思考

王 平，酈建強，何 君，郭旭寧

(1.陜西省水利電力勘測設計研究院，陜西 西安 710001;2.水利部水利水電規劃設計總院，北京 100120)

1 國家統一規劃體系下，水利規劃體系的基本構建

2018年12月，中共中央、國務院印發《關于統一規劃體系更好發揮國家發展規劃戰略導向作用的意義》(中發〔2018〕44號)，提出“建立以國家發展規劃為統領，以空間規劃為基礎，以專項規劃、區域規劃為支撐，由國家、省、市縣各級規劃共同組成，定位準確、邊界清晰、功能互補、統一銜接的國家規劃體系。”2019年5月，中央深化改革委員會審議通過《關于建立國土規劃體系并監督實施的若干意見》(中發〔2019〕18號)，提出建立國土空間規劃體系并監督實施，將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃，實現“多規合一”，強化國土空間規劃對各專項規劃的指導約束作用。

面對新形勢新要求，水利規劃要以國土空間規劃為基礎，為國家發展規劃服務，并且全方位與國土空間規劃做好銜接。構建水利規劃無論是綜合規劃還是專業規劃，無論是流域規劃還是區域規劃，一方面要全方位支撐國家規劃體系，另一方面，也要受國土空間“三區三線”、生態保護紅線全方位的約束。因此，現代水網規劃既可以是綜合規劃也可以是專項規劃，既可以是流域規劃也可以是區域規劃，既可以為謀劃近期重大水利工程服務，也可以按照“五水統籌”的要求進行頂層謀劃。總之，現代水網規劃體系在國家規劃體系中處于重要地位。

目前中央和省、市地方政府都把現代水網建設提到了重要位置，作為水利改革與發展的重要抓手，加快推進水治理體系與治理能力現代化，助推高質量發展的強大引擎。“十四五”時期，各地都將構建水利基礎設施網絡和現代水網，搞清楚了水網的概念內涵、結構功能、如何落實，是現代水網頂層謀劃的重要前提。綜合而言，現代水網的構建要以“十六字”治水思路為根本指導，以貫徹落實“三新一高”的基本要求為根本遵循，把節水作為基本前提，堅持系統觀念，加強各層級水網協同融合，兼顧水資源多種功能和作用，充分發揮水網整體作用和綜合效益。

2 現代水網的基本內涵與特征

黨的十九大報告將水利擺在加快9大基礎設施網絡建設之首，深化了水利工作的內涵，指明了水利發展的方向。十九屆五中全會提出實施國家水網等重大工程。2020年11月3日 《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》(以下簡稱《建議》)正式公布，建議提出“實施川藏鐵路、西部陸海新通道、國家水網、雅魯藏布江下游水電開發等一批強基礎、增功能、利長遠的重大項目建設”。 2021年5月14日，習近平總書記在推進南水北調后續工程高質量發展座談會上發表的重要講話，明確要求加快構建國家水網主骨架和大動脈，為全面建設社會主義現代化國家提供有力的水安全保障。

2.1 現代水網的基本概念

現代水網是指以江河湖泊水系為基礎、引調排水工程為通道、調蓄工程為節點、智慧化調控為手段，集水資源調配、防洪減災、水生態保護等功能為一體，在空間上具有顯著網絡形態、在功能上發揮著“五水統籌”作用，實現水資源空間均衡調配的綜合立體水流網絡體系。李國英部長指出，要以重大引調水工程和骨干輸配水通道為綱、以區域河湖水系連通工程和供水渠道為目、以控制性調蓄工程為結，構建“系統完備、安全可靠，集約高效、綠色智能，循環通暢、調控有序”的國家水網，全面增強我國水資源統籌調配能力、供水保障能力、戰略儲備能力。

2.2 現代水網的基本特征

現代水網具有五大特征：一是具有協同化特征。根據不同地區資源稟賦條件和發展需求，因地制宜優化水網布局結構和功能配置，市縣不同層級間、不同功能間、不同行業間的協同融合，高效發揮水網功能作用。二是具有多功能性特征。現代水網具有統籌考慮水環境、水生態、水資源、水安全、水文化等多種功能。三是具有生態、文化和諧相容的特征。現代水網建設中要充分體現生態優先、綠色發展的理念，尊重自然規律，傳承與弘揚地方特色文化，建設生態水利工程，實現人水和諧。四是具有互聯互通的特征。通過控制性樞紐工程和河湖水系連通工程，實現人工水系與天然水系互聯互通，多水源與多用水部門之間互通互連。五是具有智能性特征。加強傳統水利設施與新型基礎設施融合發展，充分利用現代科學技術手段，推動水利基礎設施智能化升級改造，提高水網的智能化控制和調度水平，按照習近平總書記指出的實現信息化到智能化再到智慧化的“三步走”戰略，逐步提升現代水網的智能化水平。

3 現代水網規劃編制時應重點考慮的幾個方面

3.1 從系統觀念的角度，做好頂層設計

系統觀念是黨的十九屆五中全會明確為“十四五”時期經濟社會發展必須遵循的重大原則之一。系統觀念是具有基礎性的思想方法和工作方法，是做好各項工作的重要方法論。將系統觀念貫穿現代水網規劃編制的全過程，加強前瞻性思考、全局性謀劃、戰略性布局、整體性推進，構建協同發力的現代水網體系，既要有頂層設計和總體目標，也要堅持具體問題分類指導，注重把握水網中各個體系內部之間、相互之間功能的協同，充分發揮水網體系的整體作用和綜合效益。

要深入分析不同層級水網存在的短板、發展基礎和面臨形勢，特別是進入新發展階段，按照高質量發展的要求，在補齊短板提高標準的基礎上，水網構建對融入文化景觀要素、“水美產業、水活經濟”實現“兩山理論”的轉化等方面還缺乏系統考慮，需要堅持問題導向和目標導向相統一，理清規劃思路和發展方向。要加強對水網中補齊短板、發展引領、產業體系、項目建設等重要領域的研究謀劃，拿出有效措施和可行辦法，讓規劃具有科學性、指導性和可操作性，更加適應時代要求、更加符合發展規律，高質量高水平描繪好水網構建的發展藍圖。

民國三十一年實在是不祥之年，四月沒過，金衢平原就直直入了夏，天旱得春草都返了冬，可一過五月，江南尚未入梅，老天就已經像哭個不停的老娘們，大雨一場連著一場，蘭江的水隔夜瘋漲，幾天下來，江邊幾乎所有的碼頭都入了水。

3.2 要與新發展格局深度融合

科學編制好現代水網規劃，積極融入“以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進”的新發展格局。首先要充分認識新發展格局的深刻內涵，構建新發展格局是為了實現中國經濟高質量發展的內在要求，更多強調擴大內需的重要性，未來一個時期持續以供給側結構性改革為主線，使新發展格局有持續、安全、高效、穩定的動力源和支撐面，最終滿足人民的美好生活需求。其次，現代水網規劃編制要提高站位，準確研判歷史定位，積極融入新發展格局中拓展發展空間、增強發展動能，科學分析當地面臨的機遇挑戰、把握發展大勢，堅持新發展理念，在危機中育新機、于變局中開新局，找準規劃編制的時代方位，開門問策、集思廣益，高標準高質量編制規劃。

現代水網規劃需要理清大思路、搭建大框架、描繪大藍圖，聚焦新發展格局下解決實際問題。規劃編制要吃透情況、挖深問題、找準對策，實化舉措，構建縱橫聯動、協同治理新格局，注重研究一批關乎全局，具有支撐性、引領性的重大項目、重大行動和重大制度。

3.3 按照“五水統籌”的要求，構建現代水網體系

習近平總書記在第三次長江經濟帶發展座談會上提出，要構建綜合治理新體系，統籌考慮水環境、水生態、水資源、水安全、水文化和岸線等多方面的有機聯系，實現“五水統籌”是系統謀劃現代水網的基本原則。

在現代水網規劃編制過程中，要摸清底數、厘清問題、研判趨勢，根據當地資源稟賦條件和發展需求，按照水網與城鎮、農業、生態3大系統協同布局的原則和要求，統籌考慮當地的水資源承載狀況、主體功能定位、發展潛力、經濟社會發展特點和水利工程建設情況，并結合生態安全戰略格局和區域發展格局，以統籌解決防洪供水問題為重點，以大江大河為基礎，以重大引調水工程為骨干，重要水庫湖泊為節點，與國家級骨干水網互聯互通，構建當地水網主骨架，形成“動脈、靜脈、毛細血管”循環通暢的水網格局。優化水網結構和功能配置，高效發揮水網功能作用，推進人口經濟與水資源環境相均衡。充分發揮水網的運輸、儲備、排水、生態等方面的功能，統籌考慮水資源保障、水安全提升、水環境改善、水生態保護與修復、水文化景觀建設以及“水美產業、水活經濟”以水帶動經濟社會高質量發展的需求，形成“5+1”的現代水網規劃體系，并按“穩固基礎、建設成型、發展成熟”3個階段分期建設，最終形成集多種功能為一體，互聯互通、豐枯調劑、富有內涵、突出地方特色的現代水網格局。

3.4 做好規劃編制工作的“兩大有效銜接”

(1)做好與相關規劃的有效銜接。省市一級水網規劃編制首先要做好與國家級規劃、與經濟社會發展總體規劃、與當地水利改革發展規劃及其他行業規劃的有效銜接；做好與本省發展戰略規劃及區域發展規劃的銜接；做好與國家、省關于水利改革發展有關政策、制度、要求的銜接。

(2)規劃編制要和落地實施有效銜接。規劃編制的目的是為了實施，要堅持問題導向，緊密圍繞規劃目標任務確定政策措施、重大工程布設和制度體系保障，在發展主線、原則和重大改革、重大工程等方面遵循國民經濟和社會發展規劃、國土空間規劃等上位規劃要求，按照“一盤棋”發展的要求，精準謀劃項目，立足實際、體現差異，加快構建區域水網和國家水網，實現水利的高質量發展，并以水為紐帶推動經濟社會的高質量發展。

4 現代水網規劃編制的實踐案例

4.1 案例一：池州現代水網規劃

《池州現代水網規劃》(以下簡稱《規劃》)是全面貫徹習近平生態文明思想和治水思路，系統解決地方新老水問題，探索“兩山理論”轉化模式的一次成功嘗試。規劃工作在池州市委市政府的高度重視下，在池州市水利局的大力支持下，規劃編制組歷時一年多時間，通過現場調研、座談交流、研究策劃等形成《規劃》報告成果，獲得池州市人民政府高度評價與最終批復。該規劃是池州貫徹落實“十六字”治水思路的重要載體，是池州謀劃新時代水利基礎設施體系的總體性、綜合性、戰略性規劃，是池州未來5～15年水利發展的頂層設計和具體行動策劃。

《規劃》在全面總結池州現狀情況及特點，深刻剖析池州水網存在7大問題、面臨4大形勢的基礎上，提出了池州現代水網的戰略布局，謀劃了構建池州現代水網的7大任務、10大重點工程與行動。《規劃》堅持山水林田湖草生命共同體的理念，統籌水與經濟社會發展、生態文明建設的關系，瞄準池州當前存在的4大新老水問題，以涉水空間管控為龍頭，打造空間水網，加強新時期多規融合；以流域水系綜合治理為重點，打造安瀾水網，著力構建洪澇災害防治體系；以節水行動和供水體系建設為基礎，打造民生水網，努力提高水資源利用水平和供水保障能力；以水生態保護修復和水環境治理為抓手，打造生態水網，筑牢長三角地區生態安全屏障；以弘揚池州水文化為亮點，打造水文化網，助推全域旅游和經濟社會高質量發展；以智慧水利為突破口，打造智慧水網，全面提升治水管水能力；在此基礎上，通過六網融合，以水帶動池州高質量發展和生態保護，實現綠水青山和金山銀山的有機轉換。

4.2 案例二：遼寧空間均衡水網規劃

為全面貫徹習近平總書記關于遼寧振興發展的重要講話精神，深入落實總書記“十六字”治水思路，特別是“空間均衡”要求，按照遼寧省委省政府立足“五大安全”、取得“七個新突破”的總體部署，遼寧省委、省政府高度重視水利工作，提出編制實施空間均衡現代水網規劃，將遼寧建成“空間均衡”踐行區、示范區，為遼寧經濟社會高質量發展、生態文明建設和東北振興取得新突破提供堅實支撐。遼寧空間均衡水網規劃主要包括現實基礎與面臨形勢、水網構建的總體思路、重點建設任務、重大工程與實施保障4個部分。

(1)研判遼寧水網構建的現實基礎與面臨形勢。在總結遼寧區位特點及水利發展取得的成就基礎上，深入剖析遼寧現狀水網存在的主要問題和面臨形勢，為規劃編制奠定基礎。

(2)謀劃遼寧空間均衡水網總體藍圖。立足遼寧省“五大安全”戰略定位和國土開發保護格局，結合遼寧振興發展“七個新突破”戰略要求，做到“四水同治”“五水統籌”。其中，“四水”指四大新老水問題，“五水”指水環境、水生態、水資源、水安全、水文化。在規劃實施路徑上，考慮分3個階段推進水網建設。第一個階段是“十四五”時期，即在現狀水網基礎上，針對防洪和供水工程短板，打造防洪體系升級版，實現城鄉供水一體化，全方位保障流域防洪與供水安全；第二個階段是2035年之前，采用水網建設的新理念、新方法、新技術，優化防洪和供水工程布局結構與功能配置，進一步側重構建涉水空間管控新格局和提升生態系統穩定性；第三個階段是2050年之前，即在前兩個階段工作基礎上，側重韻水美水、協同治水，以水活經濟和智慧管水為表征，建成系統化、協同化、綠色化、智能化的流域水網體系，為推動流域高質量發展提供支撐保障。

(3)系統提出規劃編制的“6+1”重大任務。一是多規融合，構建空間管控新格局。這是水網構建的基礎，基于主體功能區戰略與國土空間布局的涉水空間管控網，滿足多規合一，對涉水生態空間進行分類分級，加強涉水生態空間管控，系統謀劃遼寧水網空間管控新格局。二是洪澇無虞，打造防洪體系升級版。這是前提，按照新時期防洪排澇防潮新要求和新標準，在現狀防洪體系基礎上，對遼寧防洪、排澇、防潮體系進行全面提檔升級，建立安全可靠的防洪排澇體系，同時考慮其他的安全風險。三是均衡配水，全方位保障供水安全。這是核心，城鄉供水一體化網，要把運輸、儲備、智能統籌考慮，構建高水平水資源配置網。四是系統治理，提升生態系統穩定性。這是關鍵，生態保護與修復網，在防洪供水統籌兼顧的前提下，遼寧水網要盡量發揮它的生態保護與修復功能，要把治水與治山治林治田治湖治草治沙治海結合起來，全面優化水流流態、自然形態、水體質量、水循環條件，提升水生態系統質量和穩定性。五是韻水美水，譜寫文化惠民新華章。這是亮點，在上述工作基礎上，把水網的水文化、水景觀、水經濟功能充分發揮，以創建遼河國家公園為契機，以“水文化軟實力提升、精品水文化工程建設”為抓手，加強水文化傳承與發展，創建幸福河湖建設的“遼寧樣板”。六是智慧管水，完善現代水治理體系。這是保障，按照治理體系和治理能力現代化建設的總體要求，按照總書記指出的信息化-智能化-智慧化“三步走”戰略，實現遼寧智慧管水，最終建成“智慧高效、管控有力”的智慧管水體系。七是水活經濟，助推經濟高質量發展。這是創新，做好“水文章”，答好“生態卷”，積極探索綠水青山向金山銀山轉化的有效途徑，切實以水為紐帶，帶動遼寧經濟高質量發展。

(4)提出重大工程和實施保障。規劃重大工程包括防洪減災、節水供水、生態修復、文化景觀、智慧管水等全面系統的治水工程體系，同時考慮工程規模、功能作用和在全省空間均衡水網建設中的重要性，對部分重點工程進行了深入的對比論證和方案比選，并提出了規劃和重大工程實施的保障措施。

4.3 經驗啟示

現代水網建設，是新時代推進我國水利高質量發展的核心抓手，是“國之大者”。綜合來看，現代水網是在國土空間規劃確立的基本框架下，防洪保安網、水資源配置網、河湖生態網、水文化景觀網、智慧管水網的有機融合。省市一級水網要依托國家骨干網及上一級水網的調控作用，以行政區為單元，形成城鄉一體、互聯互通的水網體系，提供高質量的水利公共服務。在現代水網規劃編制中要注意3個要點：一是“上搭天線”，將總書記的治水思路和中央的系列治水決策部署全面、完整、準確地融入到規劃編制中。二是 “空間均衡”，水資源利用格局與國土空間布局、自然生態系統格局不相協調，水源之間的互聯互通水平不夠是我國大部分地區長遠發展要解決的戰略問題。因此，需要以“空間均衡”為基本原則和方向，構建空間均衡要求下的現代水網體系。三是“下接地氣”，現代水網規劃要有效解決地方實際問題，要讓中央治水思路在全國各地落地生根。

5 結論與建議

當前和今后一個時期，我國發展處于重要的戰略機遇期，需要我們運用戰略思維和長遠眼光，準確把握進入新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局對治水提出的一系列新要求，全面貫徹中央治水新思路，堅持系統觀念，按照“五水統籌”的要求，結合國土空間開發保護新格局和高質量發展新形勢，“上搭天線”、“空間均衡” 、“下接地氣”謀劃現代水網，提出現代水網建設的總體思路、目標任務、體系內容、分期實施步驟和制度保障，建成具有水安全、水資源、水生態、水環境、水文化等統籌治理功能，“動脈、靜脈、毛細血管”循環通暢，與高質量發展和生態文明建設要求相協調、與人民群眾美好生活新期盼相適應、與國家和全省現代化進程相匹配的現代化水網體系，為構建新發展格局提供有利支撐，為實現高質量發展提供新的動力。

本文僅從戰略層面對現代水網規劃編制進行了思考，但現代水網內容豐富，理論研究方面還有一些技術問題尚在探討之中，還需進一步完善。現代水網規劃在編制中還要做到“問計于民、問需于民、問策于民”，切實把社會期盼、群眾智慧充分吸收到規劃中，齊心協力把規劃編制好，真正使編制規劃的過程成為群眾認可、自覺落實的過程。