藏區水電移民安置與扶貧搬遷工作統籌結合初探

鄭萍偉，曾 燕

(中國電建集團成都勘測設計研究院有限公司，四川 成都 610072)

1 研究背景

“三區三州”中的西藏自治區和四川藏區是國家重點扶貧攻堅工作區域，該區域自然條件差、經濟基礎薄弱、貧困程度深，是脫貧攻堅中的硬骨頭；與此同時，該區域也是國家重點水電能源建設基地，水電項目眾多，蘊藏巨大發展機遇。部分水電工程建設征地移民安置區域和扶貧工作區域相互重疊，移民安置工作和扶貧搬遷工作相互交叉、同步開展。

鑒于水電移民安置和扶貧搬遷工作各自執行相互獨立的政策和管理體系，在范圍對象的精準識別、安置標準擬定、安置方案制定及實施、項目建設進度、費用項目及資金來源、實施管理要求等方面均存在較大差異。因此，在水電移民安置工作和扶貧搬遷工作重疊區域，在實施過程中難免出現雙重身份、安置標準差異、群眾相互攀比、實施進度不匹配、部分資金重復浪費等問題，甚至出現“群眾要求先發放移民費用再扶貧搬遷，政府執行先扶貧搬遷再發放移民費用”等死循環問題，給項目實施和地方維穩工作造成一定影響。鑒于此，需要理清水電移民和扶貧搬遷兩套政策體系關系，尋求有效的統籌銜接方向和路徑，妥善解決項目實施過程中關鍵制約因素，保障相關工作順利推動，減輕當地政府工作壓力，維護社會穩定和發展。

2 藏區水電移民和扶貧搬遷工作體系異同點分析

水電移民和扶貧搬遷工作的異同點主要體現在規劃目標、政策體系、工作主體、工作機制、驗收要求等方面。總體分析，兩套體系政策相對獨立完善，范圍及對象識別精準，工作主體基本相同，資金來源及實施管理模式相近，在直接相關方、范圍及對象界定、具體工作方法及要求、標準和方案制定、驗收機制和要求等方面雖有一定差異，但具備統籌結合的基礎和條件。

2.1 相同點

(1)規劃目標相同，都是貫徹以人民為中心發展思想的具體體現。水電移民遵循“搬的出、穩得住、逐步能致富”“水電建設與當地利益共享”等基本原則，與扶貧搬遷中“兩不愁三保證”“一道實現小康社會目標”的基本宗旨和規劃目標基本吻合。

(2)政策體系完善，范圍及對象識別精準。從中央到地方，從規劃前期到項目實施均實現政策全覆蓋。水電移民以國家《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》和各省(自治區)移民相關政策為導向，以水電工程移民規范為技術控制，嚴格實行了建設征地范圍紅線控制和移民安置身份界定，實現了移民身份鎖定到人，補償指標及費用鎖定到戶。扶貧搬遷工作以《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰三年行動的指導意見》《中國農村扶貧開發綱要(2011—2020年)》等一系列國家政策文件和省(自治區)移民相關政策辦法為綱領，各地細項辦法為依托，以區域和收入紅線為標準，6個精準為方法，實現了工作范圍和對象的精準識別。

(3)工作主體高度一致，扶貧工作要求更高。在水電移民工作中，地方政府是工作主體、實施主體與責任主體。在扶貧搬遷工作中，地方政府是組織者、決策者與實施者。

(4)資金籌措來源基本一致，管理模式相近。從資金來源分析，無論水電站建設還是扶貧搬遷工作，總體上來看其資金籌措主要為國有資金；從管理模式看，均有嚴格的前期規劃設計要求、項目資金和進度計劃管理規定、驗收要求和監督機制等。

2.2 不同點

(1)政策體系相對完善獨立，主導性區別較大。水電移民和扶貧搬遷政策體系均比較完善和獨立，從主導性分析，水電移民政策主要表現為行業主導型，而扶貧政策表現出強烈的政治主導型特征。

(2)范圍及對象界定方法不同，直接相關方區別較大。水電建設征地范圍一般為平面或線形，通常采取技術審查、行政審批的方式確定范圍，涉及各級政府、業主、群眾和設監評相關單位，處理對象為范圍內所有實物指標；扶貧搬遷一般以行政區域界定和收入紅線評判，由政府行政指令方式確定處理范圍，直接相關方主要為政府和群眾，處理對象為范圍內貧困人口。

(3)安置方案傾向不同，安置標準區別限制。水電移民通常以后備環境承載力為基礎考慮由后靠逐級擴大安置范圍，達到或超過原有水平；扶貧搬遷通常是整體集中異地搬遷，涉及跨縣、跨市，宗教信仰影響較大，安置標準達到或超過安置區域經濟發展水平。

(4)項目資金及來源方式有區別，驗收方式差異較大。水電移民涉及項目和資金由建設征地范圍、指標和方案決定，技術審查行政審批后由項目業主全額承擔，電站竣工驗收前由省級移民主管部門組織移民專項驗收；扶貧搬遷項目由政府確定，大部分資金由國家撥付，少量資金由地方政府配套，達到脫貧標準后實行退出摘帽機制，由政府負責組織驗收。

3 統籌結合方向及可行性分析

從水電移民和扶貧搬遷異同點來看，二者統籌結合分析方向主要有政策法規、范圍對象、安置標準、安置方案、費用項目及資金、實施計劃、實施管理等方面。總體上水電移民安置規劃設計及實施工作需服從于扶貧搬遷安置總體規劃，滿足扶貧搬遷工作進度及要求。

(1)在政策法規方面，兩套體系均很完善且相互獨立，不具備統籌結合的可行性。

(2)在范圍對象方面，界定方法和原則各不相同，但均有嚴格的程序，范圍對象識別比較精準，重疊部分群眾具備移民和扶貧雙重身份。

(3)在安置標準方面，水電移民較為細致，對生產生活均有細化要求；而扶貧搬遷除個別標準有嚴格控制外，其他標準均執行區域標準和行業標準，存在范圍值，二者具備結合可行性。

(4)在安置方案方面，水電移民通常以后靠周邊條件為基礎逐漸擴大安置范圍，宗教信仰是移民安置方案的重要考慮因素；而扶貧搬遷一般是整體搬離危險或貧困區域，另行擇址集中異地安置，宗教信仰影響也較大。二者工作原則雖有所差異，但具備結合的可行性。

(5)在費用項目及資金方面，水電移民以調查實物量及項目為基礎計算，補償補助項目落實到戶，專業工程項目落實到權屬單位；扶貧搬遷以人均指標或戶均指標控制，按照行業標準配套相關項目及設施，但部分補助性費用項目和工程建設項目可以按照使用方予以結合，如搬遷補助、復建專業項目等，兩者具備結合的可行性。

(6)在實施計劃方面，水電移民一般按照工程建設用地時序逐步搬遷建設；扶貧搬遷一般周期較短、時間緊張，因此水電移民需服從扶貧搬遷工作計劃要求，具備結合的可行性。

(7)在實施管理方面，兩套體系均較為成熟，但驗收組織及要求差異較大。水電移民采取工程階段性驗收前開展移民安置專項驗收，滿足工程截流、蓄水、竣工等階段性建設要求；扶貧搬遷采取退出機制，政府組織驗收，達到條件的退出貧困戶序列，予以摘帽，因此基本不具備結合的可行性。

4 統籌結合路徑及建議

根據水電移民和扶貧搬遷統籌結合方向及可行性分析，兩套體系在范圍對象、安置標準、安置方案、費用項目及資金、實施進度計劃和驗收組織等方面具備統籌結合的條件。

(1)在范圍對象方面，水電工程建設征地通常為平面或線形，而扶貧搬遷通常為某行政區域，涵蓋水電工程建設范圍，因此水電工程范圍服從于扶貧范圍；同時處理對象是統籌結合的重難點之一，主要在于對象多重身份及對應的享受政策方面。目前主要有3種方案：①水電移民享受雙重身份，即是移民對象，又是扶貧對象，全額享受雙重政策，群眾樂意接受，但容易引發攀比；②水電移民和扶貧對象只享受單邊保底政策，便于行業管理，但群眾普遍不接受，操作困難，容易引發不穩定因素；③享受雙重身份政策，個人財產全額補償，但在其他費用項目和資金方面根據實施主體予以統籌和資金拼盤使用。從部分項目實施情況來看，第3種方案最優，既保障了移民戶個人財產，也對費用項目和資金進行了統籌和拼盤使用，避免國有資金的重復使用和浪費。

(2)在安置標準方面，水電移民安置標準主要針對生產生活，一般包括人均配地、人均住房面積、人均基礎設施指標、人均收入，后期扶持等，原則上達到或超過原有標準；扶貧搬遷主要對住房、人均收入有較為細化、明確的要求，其他標準均執行區域標準和行業標準，存在范圍值。因此在標準結合中可考慮采用“疊加”和“就高”原則，即對于一個體系內無另一個體系內有的項目予以新增，類似的標準采用高值但不重復享受，多余資金由政府統籌使用。

(3)在安置方案方面，由于藏區濃厚的宗教信仰氛圍、稀缺的后備資源和陡峭的地形地貌，水電移民安置工作難度極大，一般遵循本村組后靠(環境容量足夠)、本鄉鎮內集中或分散(本村組容量不足)、本縣內集中或分散(鄉鎮組容量不足)的原則，在充分征求移民群眾意愿和當地政府意見的基礎上擬訂安置方案。藏區扶貧重點針對“一方水土養不活一方人”的重點貧困區域，采取整體異地搬遷的模式進行，例如金上YBT水電站涉及的西藏側昌都市貢覺縣移民，全部規劃整體搬遷至拉薩市、山南市、日喀則市集中安置，跨越了縣市級層面，因此對前期水電審定的后靠移民安置方案構成重大影響，不得不開展重大變更設計工作。由此可看出，移民安置方案在擬訂時必須銜接梳理范圍內有無扶貧任務和對象，且服從于扶貧安置方案安排。

(4)在費用項目及資金方面，是兩套政策結合的核心和重點。一般來說移民安置費用一般可分為個人財產補償(房屋、附屬設施，林木等)、個人補助(搬遷、建房、誤工，基礎設施等)、移民工程項目建設費用和其他費用(集體補償等)。扶貧搬遷則是由國家或政府配套資金，按照一戶/人包干的費用標準，由政府組織實施，基本不需要群眾出資。從現行移民和扶貧法律法規分析，二者在費用和項目上有所交叉，如政府統一組織搬遷，統一打造基礎設施和風景風貌。但二者從根本上來說都是使用國有資金(水電開發業主一般為大型央企或國企)。為了避免國有資金的重復使用浪費，提升資金使用效率同時滿足相關政策法規要求，經對已實施水電移民和扶貧搬遷項目進行研究，并充分征求當地政府意見后，個人認為可分為幾個層面來處理：①針對移民個人財產部分，受物權法保護，遵循損毀(影響)就應該補償的原則，應予以全額賠付；②對于個人補助部分，若是有當地或接收地政府統一組織搬遷、實施、打造、購置，不需要移民群眾花費的項目，應將資金交由政府統籌使用，個人實施的交由個人；③對于受電站淹沒影響涉及的移民工程項目，不能簡單的采用實施與不實施一刀切的做法，而應與當地行政區域是否保留、遠期發展規劃、護林防火需求、林下資源利用等方面充分銜接后，再考慮按照原規模或適當縮減規模修建，對于確實不再需要的項目予以扣減，剩余資金由政府統籌使用于提升移民生產生活水平；④對于集體財產補償等根據村民自治法和當地相關政策執行。

(5)在實施進度計劃方面，水電工程建設周期較長，一般在5年以上；扶貧搬遷一般實施時間較短，扶貧搬遷工作通常早于移民安置完成，移民安置進度計劃總體服從于扶貧搬遷。但在實際實施中，群眾一般要求完成移民補償費用后才接受扶貧搬遷工作，因此需當地政府優先做好宣傳解釋工作。受諸多因素影響，移民工程項目建設進度一般較晚，不制約扶貧搬遷工作。

5 結語

扶貧搬遷是國家重大戰略，關系到國家長治久安，在2020年扶貧驗收后轉向鄉村振興發展，仍保留部分幫扶政策；同時水電移民工作是一項極其敏感和復雜的工作，也關系到工程順利建設和社會穩定。二者經常相互交叉、重疊和影響，如何同時做好兩項工作，使二者相互促進、相互結合、避免國有資金浪費、避免不同政策相互制約、實現群眾的安居樂業極為重要。本文主要從二者工作體系的異同點、可能的結合路徑方向兩方面做出思考并提出初步建議，后續可在項目實施過程中進一步總結經驗和教訓，更好地服務相關工作。