財政預算評審管理的問題探究

周俊 涼山州財政投資評審中心

2020年10月頒布實施的《預算法實施條例》，在預算體制方面發生了重大變革，明確提出了應建立與現代預算制度相適應的預算評審制度，并將財政預算評審作為預算管理的重要手段。要求從功能定位、流程制度、管理方式等方面改變，滿足現代預算制度的新要求。本文擬從財政預算評審改革分析的基礎上，探討財政投資項目預算評審存在的困難，提出加強財政投資項目預算評審的建議。

一、財政投資項目預算評審變革

在計劃經濟形式下，建設銀行和財政部都是國家的行政機關，政府委托建設銀行負責對財政投資建設項目，在資金、概算、預算、竣工結算方面進行監管和審查。1994年，隨著國家財政金融體制改革，為確保政府投資基本建設領域財務監管的正常運行和平穩過渡，財政部委托建設銀行代行基本建設審查管理。1998年，按照政企分開、企業不再行使政府職能的改革要求，財政部全部收回了建設銀行對基本建設項目概、預、決算的審查及監管等職能。財政投資評審中心就應運而生，主要職責就是對政府投資基本建設項目的概、預、（結）決算審核管理。

2014年，財政部根據“關于調整內設機構和職責的決定”，將“財政部投資評審中心”正式更名為“財政部預算評審中心”，進一步明確了預算評審中心的三個職能職責，一是健全建立預算評審機制，預算評審實質性嵌入部門預算管理流程中；二是從全過程參與預算編制、執行、決算環節績效管理，提高財政資金使用績效；三是建設項目支出定額標準體系，充分發揮對項目支出標準體系建設的支撐作用[1]。

二、財政投資項目預算評審存在的困難

預算評審可以有效緩解預算管理中的浪費、低效、支出固化、責任不清等一系列問題，推動預算管理全面規范透明、科學標準、約束有力，支撐全面實施預算績效管理。現行財政投資項目預算評審工作存在以下困難：

（一）缺乏預算評審制度體系

要深入貫徹《預算法實施條例》，完善預算管理制度，就必須建立健全預算評審制度，加強預算評審與預算管理的有效銜接。但目前還存在許多問題，一是預算評審機制尚不健全，《財政投資項目評審管理辦法》是2009年印發實施，隨著預算評審改革，已不能滿足預算評審新要求，新的預算評審制度正在研究制定。二是預算評審職能轉變尚未完成，財政部預算評審中心在2014年已完成變更，部分省份預算評審職能正在轉變中，全國上下還未形成統一。三是各部門之間預算管理職責不明確，預算評審中心職責職能暫不明確，評審結果怎樣運用更有針對性和有效性。四是預算評審運行模式或操作規程尚未定型，大部分地區按照以前投資項目評審模式操作，與現代預算評審新要求存在矛盾之處。[2]

（二）預算評審覆蓋面不夠全面

按照現代預算管理制度的要求，要將預算評審機制實質性嵌入預算管理過程，在預算編制、預算執行、預算決算各個環節開展預算評審工作。在預算編制階段，主要是項目支出預算評審、財政專項轉移支付的預算評審重大支出政策的事前績效評估和項目預算的綜合審查。在預算執行環節，主要是對預算執行管理中政府采購、財務管理、資產管理、國庫管理和預算績效管理等方面執行情況和績效目標實現情況審查和評議，項目動態監控與全過程跟蹤。[3]預算決算環節，主要是開展績效評價。

在目前開展工作中，預算評審范圍主要是在預算編制環節的部分基建項目（如房建、市政、公路、水利工程項目）和一般項目（財政專項支出項目），但由于自身評審力量等原因有很多項目并未開展預算評審，如船舶、古建筑修繕和部分專業性強的項目等，以及在預算決算環節中開展績效評價。

（三）部分地區項目支出標準化建設推進緩慢

黨的十九屆四中全會提出建立“完善標準科學、規范透明、約束有力的預算制度”，這體現了預算標準在預算管理中的基礎支撐作用。項目支出定額標準體系建設是實施全面規范、公開透明預算制度的重要支撐，是推進預算管理科學化、規范化和有效性額重要手段。2009年起中央部門就全面啟動標準體系建設工作，2015年財政部要求加快推進項目支持定額標準體系建設，但在全國各省該項工作推進存在差異，基本存在項目多標準少的矛盾情況，同時部分省已經建立了部分項目支出標準體系，并形成了一系列較完善的管理辦法，如山西、云南等，部分省項目支出標準建設推進滯后。

三、加強財政投資項目預算評審的建議

（一）健全預算評審制度體系

加快推動《預算法實施條例》第四十一條規定落實，健全預算評審制度體系，明確規定預算評審范圍、評審內容、評審流程、職責劃分和評審結果運用等方面，推動預算評審管理工作高效開展，充分發揮預算評審在現代預算管理中的重要作用。一是根據財政部預算評審中心2021年工作要求，財政部正在積極落實研究制定預算評審相關制度，配合預算司盡快形成《財政預算評審管理暫行辦法》初稿[4]，加強與地方評審機構溝通，共同推進預算評審制度制定。二是理順財政、項目單位、預算評審中心和財政部門內部機構間的關系，明確職責職能，貫穿預算管理全過程，充分發揮預算評審在預算管理中的支持作用，以現行的預算管理流程和職責分工，進一步健全預算評審協作工作機制，完善溝通協調機制，讓預算評審在“二上二下”預算編制過程中，充分發揮總額控制、重點項目支持等作用。三是預算評審處于預算申請和預算下達的二者之前，要明確預算評審介入環節、時間、方式，推送預算評審流程化管理，促進形成分工合理、運行高效的內部協同機制。深化評審結果運用機制，積極推動與各項目單位和財政內設機構間的聯動，使預算結果切實加強資金支出管理，落實預算管理主體責任。[5]四是建立運行模式和操作規程框架，各地區根據自身實際情況綜合運用，轉變以前固有觀念，推動預算管理方式轉型，解決傳統管理模式與現代預算管理間問題。

（二）逐步擴大預算評審范圍

通過逐步擴大預算評審范圍，有利于推動預算評審機制建立健全，預算評審可以剔除項目預算申報中的不合理支出，擠出項目預算編制的水分，提高項目預算編制的準確性和規范性，為財政預算資金管理提供定量基礎和可靠依據。逐步擴大預算評審范圍，可以通過充實外部評審力量，一是規范招取中介機構，合理使用中介機構，逐步拓寬預算評審范圍，但由于地域差異原因，往往中介機構協作評審范圍有局限，二是建設專家資源共享系統，吸收各行業各地區專家及領軍人，強化專家入庫標準化管理，上下聯動，開展專家考核評價機制，完善專家評審工作方式，充分發揮專家評審作用，三是建設預算評審信息化，可以從制度法規庫、評審信息數據庫、項目定額支出標準、評審案例等方面建設信息交流系統，運用大數據和網絡信息技術，共享預算評審信息，提高預算評審管理效能。

（三）加快推進項目支出定額標準體系建設

推進項目支出定額標準體系建設，既是加強部門預算管理、提高財政資金配置效率的需要，又是深入推進依法行政、依法理財的必然要求。項目支持定額標準體系建設，首先要充分認識標準建設的重要性，實事求是，穩步推進；其次加快標準編制進度，突破阻礙瓶頸，梳理本級項目支出，實行標準管理；最后建立標準應用機制，樹立牢固的“有標準就要使用”的理念，逐步實現標準對項目支出預算管理的支撐作用。編制支出標準就是項目支出定額標準體系建設的關鍵節點，建立的標準要經濟合理、簡便易行，要充分吸收以往各行業、各專業技術標準體系建設成果，經濟發展水平、物價總體水平和部門財力等狀況，構建包含人員類、運轉類和特定目標類項目標準。要充分考慮普遍適用與個體差異間的矛盾，加強跟蹤項目實施，及時完善不合理之處，積極營造“有標準可依、按標準核定”的部門預算管理氛圍。

四、結束語

深入貫徹落實《預算法實施條例》，就是要以“推動高質量發展”為主題，深入開展項目預算評審，健全預算評審機制，深化評審結果運用機制，著力提升績效評價工作效果，持續推進支出標準建設，加強評審支撐體系，更好的發揮財政評審的定量基礎和技術支撐作用，高效提升評審工作為現代財政管理服務水平。