高速公路運營管理體制及收費政策研究

張筱薷 安徽國路高速公路有限公司

一個國家的發展以及其綜合實力的象征是什么？答案是道路。路這一詞可以追朔到中國古代的宋朝，在當時它是作為當代行政區域劃分的一個標志。而隨著時代的不斷進步和發展，路從人們用來行走到單車、汽車行走，經歷了很長的發展歷程，高速公路在中國的出現是在1978年的臺灣，而真正在1984年時，中國興建了沈陽至大連的高速公路，它是中國內地的第一條高速公路。現如今隨著我國經濟水平逐年增高，人民對高速公路的需求大大增加，與此同時我國高速公路為適應我國經濟的快速發展，在我國國家政策的扶持下和高速公路相關部門的努力下，我國高速公路建設腳步不斷加快，在運輸服務方面有效提高了運輸效率，在交通出行方面提高了人民的出行效率，也在很大程度上帶動了我國旅游事業的發展。這些都象征著中國高增長的經濟，但在高速公路運營管理方面仍有很大的欠缺，已經適應不了如今經濟高速發展的中國。并且在高速公路如此漫長的發展中，中國財政資金已經難以滿足建設高速公路的發展條件，而高速公路是否收費也在我國有著很大的分歧，所以必須要對目前在高速公路運營管理體制以及收費方面所存在的問題進行研究和改善。

一、高速公路運營管理體制內容

為了保障高速公路建設在系統內部以及各個組織之間的管理權限，使所有管理制度正常順利進行而建立了一種高速公路運營管理體制。為了區別職責和權力，整個管理體制需要對整個組織進行配置和分析，科學合理的配置是整個管理體制的一個重要標準，它決定著這個管理體制是否達到最優化。一個管理體制最重要的是組織機構成員以及在各個組織內部和外部環境的各種關系所形成的規章制度，因為這些規章制度總是為此制定，然后在此基礎上去不斷的完善和創新。

一個管理體制的演變不僅要受到國家經濟發展的制約，而且一個國家的基本政治制度包括民族思想文化都會對管理體制產生影響。其中由于國家的政治制度又存在階級關系和階級利益，所以國家的管理體制又有一定的階級性，并且風俗文化的影響也會讓管理體制發生質變。

二、高速公路運營管理體制現狀

高速公路作為國家的最基礎產業，能夠順利開展建設工作是國家經濟發展的最基本保障；目前我國的高速公路運營管理模式有三種，第一是事業型，具體是由省級的交通主管部門總負責進行統一的指揮，而高速公路的投資、養護以及建設等工作則由其直屬的相關事業單位負責參與，包括后期的運營工作；第二是省級交通管理部門企業型，具體是在各省級的交通行業主管部門總指導規劃下，其相關事業單位和直屬的交通管理部門做監管工作，而高速公路的建設、投資和養護等日常運營工作必須成立相關區域范圍的高速公路企業來運行；第三是隸屬省國資委企業型，具體是在各省級交通行業部門的總指揮規劃下，各省交通企業部門及直屬相關事業單位進行高速公路各區域內的監管工作，而省國資委則成立各省域范圍內的高速公路企業，他們在其中扮演國有資產監管者的角色，高速公路的具體投資、收費、養護和日常運營工作都是由這類企業所監管執行。

我國高速公路發展起步較晚，但發展迅速，在這種情況下，社會上的聲音比比皆是，不僅如此，各級的相關交通部門在理論上和實踐上對于科學化的管理都不能很好的認識。并且，在各個區域的高速公路，它們都有其獨特的結構模式，必須要根據當地的實際情況去尋找它們獨特的規律，不僅如此，更要積極的探索和嘗試不同的管理體制，最快的去適應這個區域。而目前最主要的問題是我國高速公路收費還貸的經營管理體制導致體制內政企不分，高速公路企業本身作為一個壟斷性行業，實際經營者還是由各省級交通主管部門主導，進而形成的運營管理體制壟斷利益和行政權力結合的雙壟斷行業。最后的結果就是降低了高速公路的經濟效率，而且在這種情況下，無法形成有效的競爭局面，但是高速公路的養護、建設和運營工作都是切實的涉及到人民的生活之中，無疑會造成人民的利益損失，這種壟斷體制，拉低了社會的幸福感，造成惰性發展，很難推動經濟發展，完不符合我國社會主義經濟體制制度。所以市場經濟的獨立和平等必須要發揮出來，保證我國高速公路運營管理體制向好的方向發展。

三、高速公路收費政策及現狀

高速公路是人民生活和國家的經濟發展的基礎，是公共產品的一種，因為其特殊性，高速公路的經營由國有企業進行壟斷經營。但高速公路的建設、投資和經營等工作不僅需要大量的資金投入，更需要人力資源，所以國家設立高速公路收費制度，具體由各區域國有企業進行實施，并且收費標準以及生產質量都將受到法律的監控和約束。我國關于高速公路收費標準有明確規定，回收成本為高速公路收費的主要目的，收費標準的制定要根據當地實際的投資總額、當地的物價標準以及交通流量等因素為基準去確定。當然也要有適當的上浮，這種收費方法能夠有參照性的去分析，但單從成本出發的角度遠遠不夠，它忽視了民眾的需求，不同程度上對人民利益造成了危害，這種方法的優勢在于操作簡單。

如果從消費者角度出發，通過測算當地消費者收入水平對高速收費的承受能力，去制定收費標準，這個過程漫長且復雜，由于各地人民收入水平受到各種因素的影響，這種方法在實際執行中按期收回成本是很難實現的。

在我國高速公路發展如此迅猛的今天，高速公路運營管理體制及收費政策仍存在較多問題和弊端，我國在未來規劃中還要繼續對高速公路的建設投入很大的力量，所以高速公路建設和發展將充滿挑戰。對于目前高速公路收費政策所存在的問題主要是在收費標準、收費期限以及收費豁免方面，還有高速公路收費相關政策以及制度的不完善，包括相關政府部門在前期因責任缺失和債務遺留導致的發展混亂，收費標準的制定不僅對高速項目的使用者有著影響，而且也影響著高速公路后期投資的回收以及項目貸款的償還等問題。但是如果收費標準制定不合理就會造成利益分配不均勻，會使得整個高速公路收費體系產生混亂，收費過低會造成公路的過度使用，從而增高高速公路的養護成本，收費過高則降低民眾的自身利益。所以收費標準對于高速公路的經濟效益和社會效益有著決定性的作用，現在社會上各個媒體到處可見對于我國高速公路收費的不滿，原因大多數是由于收費標準過高，少部分原因是高速公路建設通車收費至今，高速公路項目已經做到債務清還、投資回收并且一定程度上獲得一定的利潤，但如果繼續收費依然不妥。

造成目前這些收費標準有歧義的原因不僅在高速公路收費標準的形成機制方面，而且最重要的是高速公路在收費標準制定過程中產生的投資成本回收周期。高速公路的收費標準形成機制導致民眾以為收費標準是人為制定，并且民眾對于高速公路整個建設投資以及后期的運營養護等工作了解很少，他們對于高速公路大量的人力物力以及資金的投入沒有概念。而高速公路的收費標準在貸款以及投資回收年限等因素的影響下自然提高不少，導致一部分民眾不滿，雖然高速公路項目不作為盈利目的，但礙于貸款以及財政部門的壓力，無法對高速公路收費標準做到最合理的配置。國家對于公路收費政策也在一直進行監督和改進，在《收費公路管理條例》中規定了“收費標準應當依照價格法律、行政法規的 規定進行聽證”等一系列監管措施，并且在高速公路企業以及相關政府部門的協同努力下，已經最大程度的保證了民眾的利益。但是在實際運營過程中，雖然高速公路的使用者很多，但是由于監管意識薄弱，難以直接向監管部門維護自己的利益，從而降低了對政府以及相關交通企業的監管力度。

我國基于高速公路的建設、投資成本以及后期的運營養護等資金的投入，對于高速公路收費標準的制定有著嚴格要求。高速公路的投入國家在《收費公路管理條例》中規定了高速公路的最長收費年限，而為了在規定年限內歸還貸款以及收回前期投資、盈利等，只能提高收費標準，而高速公路交通流量結合最長的收費年限是影響收費標準高低的最重要因素，所以高速公路短時間收回投資的收費標準肯定要比長時間收回投資的收費標準要高。在我國大部分省份高速公路的收費標準是一致的，這樣不僅便于管理而且不同程度上降低了區域性差異，雖然在表面上統一了收費標準，但在實際收費過程中確是沒有公平可言的。因為各個地區的經濟水平不一樣，高速公路在指定的最長收費年限內還款能力也不盡相同，對于大城市而言，特別是位于交通樞紐的城市，交通流量大，經濟水平高，所以高速公路的還款能力以及回收投資就快。而對于交通流量小，經濟發展遲緩的地區來說，投資回收能力和還款能力就慢，所以根據高速公路項目的具體情況去指定相應的收費標準才能更加公平，如果非要說收費標準過高，那對于經濟發展水平較低的地區無疑是一種綁架行為。

我國目前的高速公路收費標準需要做出調整，必須要在人民群眾以及相關監督機構的監管下，對于收費標準做出科學、合理的調整，不然高速公路就會成為一種地方壟斷的工具，造成使用者利益的損失。

四、高速公路運營管理體制改革

高速公路的發展是我國經濟體制改革的重要表現，對資源的重新配置是市場經濟的首要目標，所以高速公路運營管理體制的改革需要實現多元化，要在保證社會公益性的前提下，保障市場投資主體的合法權益，要走可持續發展的道路，利用科學系統的配置去整合資源，保證高速公路運營管理體制的快速發展。因此，要做到與我國社會主義市場經濟相互依存，認清高速公路運營管理體制的本質，在相關政府行政部門的引導下，能夠職責分明，配置明確，科學規劃，建立完善統一的高速公路運營管理體系。在行政管理方面，政企不分作為我國高速公路運營管理體制的最主要問題，要實現多元化的經濟管理體制，則必須要完善高速公路管理職能，以法律和經濟手段為基礎，強化高速公路組織機構。例如，高速公路專業性劃分，一個高速公路項目區域職能可劃分為公路的規劃設計、前期投資融資、建設，包括后期的運營養護、收費，服務方面又可分為通信部分、監控部分及服務區部分，必須要在職能劃分方面分工明確，保證高速公路運營管理體制有一個良好的發展環境。

由于高速公路運營管理體制參與企業和政府部門較多，并且政府與企業所參與目的不同，造成管理體制不統一。所以為提高高速公路運營管理的效率，高速公路運營管理收益要做到合理分配及規劃，考慮到高速公路在中國未來的發展趨勢，做到以市場為主導地位，市場做不到的則以國有企業或政府單位作為主導。

五、高速公路收費標準改革

我國高速公路收費標準是以回收投資成本為目的，為了保證高速公路前期投資回收、債務償還以及使用者的利益，實現國民利益的最大化，必須要通過政府相關部門進行監管。我國高速公路一直處于壟斷地位，很少存在道路競爭問題。為了進一步降低高速公路收費標準，可以建立高速公路受益群體的成本分攤機制，高速公路從本質上而言方便了交通，交通便利則會吸引眾多產業匯集，而受到高速公路獲得效益的企業，政府部門可以以高速公路為基礎，向受益企業征收一定的稅收，用來作為高速公路發展的資金投入。因此，高速公路可以在一定程度上降低收費標準，也對高速公路的債務還款和成本回收減輕壓力。

對于債務風險的解決，我國在高速公路建設投資中產生的巨額債務，而高速公路建設回收周期較長，為了減少債務壓力，降低高速公路對使用者的收費標準，在統合考慮當地社會經濟效益的前提下，動員各級政府部門公共財政對高速公路的投入，也可從車輛購置稅中列支，保證高速公路運營管理效率。

六、結束語

結合我國目前高速公路發展情況來看，高速公路運營管理體制及收費政策能夠滿足我國現階段的運營狀態，但對中國未來的發展趨勢分析，高速公路運營管理體制需要更加科學、規范，收費標準也要更加完善。通過更多可以利用的環境去保證使用者的利益，加強高速公路規劃的融資、管理和運營一體化，同時也要加大對監管部門的投入，在中國高速公路發展如此迅猛的道路上，資金缺口問題將成為未來中國高速公路發展的羈絆。所以為了中國未來高速公路的發展，運營管理體制和收費政策的改革刻不容緩。