黔南州河(湖)長制推行的成效、問題和對策探討

胡立剛 覃巧林

(黔南布依族苗族自治州水務局，貴州 都勻 558000)

2016年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于全面推行河長制的意見》。2018年1月，印發的《關于在湖泊實施湖長制的指導意見》標志著河(湖)長制進入全面實施階段。全面推行河(湖)長制是落實綠色發展理念、推進生態文明建設的內在要求，是解決我國復雜水問題、維護河湖健康生命的有效舉措，是完善水治理體系、保障國家水安全的制度創新。黔南布依族苗族自治州(以下簡稱“黔南州”)是全國30個少數民族自治州之一，下轄12個縣(市)和1個經濟開發區，秀美多姿的生態環境和悠遠古樸的原生態民族文化是黔南州極具魅力、極富競爭力的獨特優勢和戰略資源。近年來，黔南州著力實施“生態強州”戰略，堅定不移地落實綠色發展理念，以“綠水青山就是金山銀山”的生態文明思想為指引，全力推進河(湖)長制。在推行河(湖)長制過程中，創新出臺了“派工單”制度，印發了《“一河一策”實施意見》，大力開展河湖“清四亂”專項行動，不斷推動河(湖)長制從“有名”向“有實”轉變，全州河(湖)長制工作取得了階段性成效。以2019年為例，全州列入省級考核的22個河流斷面，21個達到或優于Ⅲ類以上水質，地表水水質優良率達95.5%，較2018年提高了4.6%；消除了重安江、甕安河2個國控斷面劣Ⅴ類水體，重要江河湖泊水功能區、縣城及以上集中式飲用水水源地水質達標率均達100%。全州水環境質量持續向好，2018—2019年河(湖)長制工作連續2年在貴州省考核中位列第一方陣。

1 主要做法及成效

1.1 強化高位推動，河(湖)長制工作從“有名”向“有實”轉變

河(湖)長制實施以來，州委州政府高度重視，州委主要領導多次組織召開總河長調度專題會，對河(湖)長制工作進行安排部署，州委全面深化改革領導小組會議，每年聽取重要河流推行河(湖)長制的情況報告。州政府不定期組織召開常務會、專題會研究河(湖)長制相關工作，貫徹落實總河長調度專題會、州委深改組會議精神，結合機構改革及人事變動，及時調整河長制聯席會議成員單位、州級河(湖)長名錄，并明確責任單位，全州496條河流、307座水庫全部納入河(湖)長制管理范疇，全面落實“管、治、查、督、建”工作要求。明確了縣級轄區內重要河(湖)、縣城區河段(貫城河)河(湖)長由黨政“一把手”擔任，牽頭抓好“管”的問題，落實“管”的責任。重點對違法侵占河(湖)岸線、工礦企業偷排漏排、垃圾亂堆亂放等突出問題進行整治，細化重點問題“治”的要求。各職能部門聯合組建專業監管督查隊伍，開展河湖聯合執法，打擊涉河涉湖違法行為，明確專業隊伍“查”的辦法。在江河湖庫的顯要位置加密設置河(湖)長公示牌，公布監督舉報電話，充分利用政務110系統平臺、12314監督舉報電話，廣泛受理涉河湖違法違規事項舉報，暢通社會力量“督”的渠道。依托全省河湖大數據管理信息平臺，整合重要河段及水庫防汛監測系統數據，搭建集信息查詢、河長巡河、信訪舉報、政務公開、公眾參與等功能于一體的智慧治水系統，提高監管平臺“建”的實效。河(湖)長制工作全面持續開展，為打贏“碧水保衛”攻堅戰奠定了堅實基礎。

1.2 強化制度配套，扎實開展基礎工作

2018年出臺了“6+2”配套制度，制定了河長會議制度、督查督辦制度、信息報送制度、通報制度、驗收辦法、考核問責辦法等6項通用制度，創新出臺了2項黔南特色制度：一是出臺《黔南州河長制工作派工單管理暫行辦法》，有效推動河(湖)長制工作問題整改；二是創新出臺《黔南州全面推行“一河一策”實施意見》，貫徹落實了河長制不是“冠名制”而是“責任田”的要求。完成全州496條河流“一河一策”方案編制，為各級河長調度、考核河湖管理提供關鍵技術依據。同時，全面建立河湖保潔管護制度，累計聘請河湖民間義務監督員1129名、河道保潔員1793人(建檔立卡貧困戶1041人)，保潔河段4647.5km。

1.3 強化責任擔當，河湖管護專項行動有序開展

開展河湖聯合執法、黑臭水體排查整治、固體廢棄物大排查大整治、入河排污口清理整頓、“清四亂”“清岸清水”等專項行動。以2019年數據為例，全年累計出動執法人員560人(次)，立案查處水事違法案件14起，給予行政警告決定12起，涉河違法行為得到有效遏制。組織各縣(市、區)開展黑臭水體排查整治4次，鞏固全州城市建成區無黑臭水體成果。開展固體廢物排查整治4次，排查固體廢物點33個，完成整改項目33個，整改完成率達100%。開展入河排污口清理整頓，對正常運行的80個規模以上排污口開展監督性監測，污水排放達標率達100%。查處非法采砂行為5起。開展河湖“清四亂”專項行動，共排查問題46個，完成整改46個。全年開展“清岸清水”活動4次，開展以“愛家有方、護園有法”為主題的“清岸清水”專項活動80余場(次)，清理河道100余km，清理垃圾137余t，有效維護了河湖生命健康。

1.4 強化管理創新，水環境治理成效初顯

a.推動重要河流水污染防治試點先行。在12個縣(市)各選取一條重要河流為試點，水務、生態環境、自然資源、工信、林業、農業農村、住建、交通等8部門根據各自行業職責，制定水污染防治三年行動計劃，加大對重要河流水污染防治綜合整治。

b.扎實推進城鄉供排水一體化試點改革。都勻、惠水以“廠網一體、城鄉一體、供排一體”為工作目標啟動試點改革。其中，惠水縣完成縣城污水處理廠提標改造，解決了縣城污水直排問題，同時，開始全面鋪開村鎮污水處理廠建設；都勻市城區建成一體化污泥干化處置設備，建設改造城區污水收集主管箱(涵)11km，有效保障了污水處理廠的正常運行，同時，推動城市污水管網向農村延伸。

c.貫城河保潔實現專業化。貫城河12縣(市)采取向社會購買服務方式開展保潔工作，實現河流保潔常態化、專業化，河流衛生環境明顯改善。

2 存在的主要問題

2.1 治理能力略有不足

部分縣(市)注重政策制定、機構設置等制度問題，在河(湖)管理方面缺乏深入細致的調研分析，實施中較少考慮區域和河流、湖庫具體情況，重政策制定，輕政策落實，難以實現一河一策、因河施策。在河流治理工作中仍存在以下問題：不同河流河段治理重點不同，有些河段不考慮實際情況，照章執行上級政策，難以對癥下藥；部分縣級河長巡河走過場；部分責任單位、職能部門仍然認為河(湖)長制工作就是水務部門的工作，不積極主動，甚至存在推諉現象。

2.2 城鎮和農村生活污水處理設施亟待完善

a.城鎮生活污水管網建設滯后，收集系統不完善，仍然存在新增雨污混流現象，污水處理廠進水濃度偏低，進水量偏小。如獨山城北污水處理廠，管網改造不徹底，進水COD濃度長期在40～60mg/L之間波動，距離污水收集濃度控制指標120～320mg/L差距大。

b.農村生活污水治理難度大。農村村民居住分散，生活污水點多、面廣，具有分散、日變化系數大、間歇性排放的特點。黔南州多數村莊沿河而建，隨著鄉村振興戰略的實施，沖水式廁所的普及，污水直排散排入河現象普遍，且缺少資金，治理難度較大。

2.3 農村生活垃圾治理滯后

隨著農村生活質量提升，農村生活垃圾產生量劇增，生活垃圾收運設施嚴重滯后，多數農村垃圾采取簡易填埋、焚燒、堆放等方式處理，存在垃圾收集清運不及時、不徹底的問題，生活垃圾隨雨水進入河道，水面漂浮物清理任務艱巨。

2.4 重點流域污染治理形勢嚴峻

磷化工產業的聚集發展在帶動地方經濟發展的同時，也在一定程度上造成了甕安河、重安江流域性磷污染問題；早期的銻礦資源開采也遺留下都柳江遭受銻污染的困擾問題；一直以來，甕安河、重安江和都柳江(簡稱“一河兩江”)成為了全州流域水污染防治的頑疾。盡管經過多年的持續治理取得了突破性成效，但依然存在著不同程度的水污染隱患，如甕安河水質退化惡化趨勢得到一定程度控制，但尚未得到根本解決，污水處理廠廢水處理設施運行還存在不穩定因素；重安江基本消除劣Ⅴ類水體，但水質變化波動大，局部時段依然會出現總磷超標的情況，應急處置設施不能滿足局部極端強降水天氣污水處理的需求；都柳江水體中銻濃度雖得到了一定削減，但點多、面廣，系統治理難度大，存在礦井水處理pH值未穩定達標等諸多問題。

2.5 信息化監管能力不足

貴州省河湖大數據管理信息平臺盡管已經建成，但實際應用普及不高，在信訪舉報、政務公開、公眾參與度上更顯不足。對于日常巡河、河道保潔、河湖突出環境問題整改等重點工作，尚未建立有效的信息化監管方式，社會各界對河(湖)長制工作的知曉度及成效的認可度等方面明顯不足。

2.6 全民參與愛河護河熱情不高

河(湖)長制群眾參與度不夠，參與愛河護河熱情不高，社會齊抓共管的局面還未形成。農村亂丟、亂堆、亂倒、亂排等現象時有發生，群眾維護河湖生態環境意識不強，參與清岸清水活動存在“事不關己、高高掛起”的現象，激發全民參與管河護河制度亟待建立健全。

3 對策建議

黔南州河(湖)長制堅持問題導向、目標導向、結果導向，堅持務實、高效、管用，以推動河湖長制“有名”“有實”為主線，強化河長湖長履職盡責，常態化規范化抓好河湖“清四亂”、河道采砂綜合整治，突出長江大保護，加強河(湖)長制和河湖管理暗訪督查，夯實河湖劃界、規劃編制、制度建設、信息化等基礎工作，通過立規矩、固基礎、建機制、強督查、求創新，廣泛發動群眾參與，全力打好河湖管理攻堅戰。

3.1 強化責任落實，著力解決治理能力不足問題

a.細劃目標，壓實責任。緊扣“生態之州·幸福黔南”發展目標，按照《黔南州全面推行河(湖)長制工作方案》，落實“黨政同責、一崗雙責”，細化目標任務，進一步壓實工作責任，落實工作措施，縱深推進河(湖)長制工作。

b.主動作為，靠前指揮。各級河(湖)長要切實履行所負責河流第一責任人職責，開展不定期巡河活動，組織實施“一河一策”方案等工作，按時完成河(湖)年度工作目標任務。

c.履職盡責、狠抓落實。責任單位要深入細致研究河湖狀況，根據河湖所處水功能區、經濟社會發展規劃和河湖水資源現狀，查找突出問題，采取針對性措施，提高治理能力，按照《一河一策州級河長制責任單位履職流程圖》協助對應河(湖)長抓好河湖管理保護工作，對存在的問題和河長巡河發現的問題要協調跟蹤、狠抓落實。

d.職能部門要結合自身工作職責，大力開展水污染防治措施，著重推進重要河流水污染防治三年行動計劃，找準重要河流水污染“癥結”，及時“會診”，強力推進水污染防治工作，總結經驗，全面鋪開，確保水污染防治取得實效。

3.2 加快基礎設施建設，推進面源污染治理

a.全面實施城鎮污水處理“提質增效”三年行動計劃。針對城鎮生活污水收集、處理能力不足的薄弱環節，全州上下要不折不扣、強力推進實施城鎮污水處理“提質增效”三年行動計劃，通過政府、市場調控規范污水處理費征收標準，采用銀行貸款、PPP融資以及特許經營等多種方式籌集建設資金，解決城鎮生活污水“最后一公里”問題。

b.在污水收集和處理模式上，要結合區域的地形和人口分布特點，分片區收集生活污水，逐步取消遠距離、集中連片處理的老舊模式。同時，加快城區及重點敏感流域生活污水處理提標改造，同步推進實施排水管網改造、雨污分流改造和破損管網修復等，解決污水處理廠進水濃度低和不能穩定達級排放的弊癥。

c.明確牽頭部門，理清生態環境、農業農村、水務等部門在農村生活污水處理職能上的交叉與重疊。結合鄉村振興戰略，科學編制農村生活污水治理規劃，充分考慮區域的生態敏感程度、環境容量和自凈化能力，科學選擇效率優先、經濟實用、維護簡便、循環利用的農村生活污水治理技術。

d.加快農村垃圾收運系統建設。盡快完成甕安、龍里、長順、平塘、荔波5個縣(市)的農村垃圾收運系統建設，確保縣城生活垃圾無害化處理率提高到85%以上。

e.用好用活“派工單”制度。對定期或不定期巡河發現的問題、群眾反映和上級交辦的問題及時發出“派工單”，限期整改。

3.3 突出重點流域污染防治，確保水質持續穩定改善

針對甕安河、重安江和都柳江流域存在的水污染問題，應進一步加強摸底排查，找準問題、分類精準施策。

在甕安河流域：一是繼續實施一批磷污染綜合治理工程，盡快建成投用甕安縣城2萬t/d的三期污水處理廠，以及雷打巖污水處理廠5000m3應急池，進一步提升流域治污工程托底能力；二是繼續強化對重點污染企業的督促指導，全面落實“跑、冒、漏、滴”排查整治，推進企業加快實施建設廠區雨污水收集處理設施，提升汛期收集處置能力，從根本上杜絕出現雨污水超限值標準外排的情況，保障下游河段水質安全。

在重安江流域：一是督促推進實施重點污染源治理工程，持續推進鳳山橋邊國控斷面消劣整治；二是強化環境保護應急管控，落實好部門聯動機制，加強對重點河流河段巡河檢查，發現水質異常問題及時會商研究解決，切實提升協作聯動的科學性和有效性。同時，幫助指導重點污染源企業提升內部環境應急管控能力，完善落實好企業環境質量應急機制，把好企業負責的環境質量各關口，嚴格落實好總磷特別排放限值；三是強化提升流域生態環境執法監管能力，全面推行生態環境執法“三項制度”，對重點行業、重點領域持續保持執法監管高壓態勢，以法律為武器，用法治的力量，保駕流域磷污染治理治得好、守得住。

在都柳江流域：一是開展冶煉企業廢棄礦區和含銻廢渣大排查，建立問題臺賬，按照“一礦一設施”的要求，逐一開展生產廢水、礦坑廢水、廢渣治理，落實企業污染防治主體責任，對非法挖采和“小散污”銻礦開采企業進行清理整頓；二是多渠道籌集資金，繼續實施銻污染防治工程，確保各年度治理任務順利完成。

3.4 提升信息化水平，推動監管能力現代化

a.有序推進河流劃界，明確河(湖)管理范圍。完成獨木河、圍阻河等14條州管河流和所有縣管河流劃界工作，并錄入河湖管理信息系統。

b.在平臺建設的基礎上，拓展手機APP的應用，建立常態化的河湖監管模式和問題跟蹤督辦機制。如在日常巡河中發現的“亂占、亂采、亂堆、亂建”以及違規排放、破壞水環境等一系列問題，可以通過現場錄像或拍照記錄導入系統，河(湖)對應的各級河長可以通過手機APP清楚地了解問題情況和相應的位置、坐標等，由該河(湖)的最高一級河長根據實際情況，要求有關行業主管部門或下一級河(湖)長開展問題摸排，并限期整改；完成整改后，責任部門導入有關視頻或圖片進行佐證說明，省去了行政行文和層層匯報的環節，這樣既提高了問題處置的時效性，也大大減少了對河湖健康的損害程度。

c.進一步完善河(湖)水質、水量監測體系。在整合生態環境、水文氣象和水務部門已建設施的基礎上，結合生態保護補償機制、生態流量(水位)管控、水功能區監管等最新要求，補齊重要控制斷面、出入境斷面的監控設施建設。

d.河(湖)長制要加強社會監督，廣泛接收群眾舉報，并及時開展舉報內容的核查、整改。同時，及時發布有關信息，增加公共媒體在河(湖)長制實施上的信息量，減少以行政管理要求和向上級匯報的方式發布信息，不斷提高全社會的責任意識和參與意識。

3.5 注重宣傳引導，著力營造愛河護河氛圍

社會公眾既是河流良好環境的受益者，也是河流環境污染的制造者和受害者，社會公眾要參與河(湖)長制建設。一是要加密開展“清岸清水”活動，組織當地群眾廣泛參與其中，及時清理河湖水面垃圾、漂浮物，持續保證河(湖)面干凈整潔；二是探索村規民約管理試點，選擇部分管理基礎較好的鄉(鎮)推行河(湖)長制納入村規民約試點，利用村務公開欄等宣傳曝光水環境保護破壞的正反典型案例，引導廣大群眾崇尚文明、知恥禁為，激發全民參與愛河護河熱情，營造社會各界共管共治的良好氛圍；三是制定河(湖)長制激勵獎勵辦法，調動各級河長、責任單位、職能部門及基層群眾管河護河積極性，激勵全民共同監督發現問題，推動問題整改落實；四是利用新媒體通過公眾號、微視頻等及時發布每條河流治理計劃、舉措和成效信息，利用網絡及時收集群眾意見，集思廣益，推動社會力量參加河湖保護。

4 結 語

河(湖)長制工作是當前和今后一個時期河湖保護與監管的重要抓手，也是新時期落實綠色發展理念、推進生態文明建設的重要舉措。黔南州作為貴州省生態文明建設先行示范區，應緊扣“生態之州·幸福黔南”的發展目標，在推進河(湖)長制上深挖謀劃、主動作為。特別在城鎮生活污水治理方面，應盡快補齊基礎設施不足的短板，建立良好的污水處理費征收標準核定機制，進一步健全“廠網并管”的運行管理制度，形成城鎮生活污水處理良性運行機制，確保穩定實現污水管網全覆蓋、全收集、全處理。

河(湖)長制工作任重道遠，黔南州應在現有基礎上，進一步壓緊壓實主體責任，加快面源污染綜合治理，強化重點流域水污染防治，廣泛引導社會公眾參與，提高信息化現代化監管水平，不斷推動河(湖)長制工作從“有名”向“有實”轉變，全面提升和鞏固全州水生態環境，努力打造“河暢、水清、岸綠、景美、人和”的黔南新畫卷，以水資源的可持續利用、良好的水生態環境支撐區域經濟社會的高質量發展。