流域“空間正義”的內涵與應用價值

李靖昳

(雄安城市規劃設計研究院，河北 保定 071700)

人類文明多發源于江河沿岸，人喜歡依水而居，既感恩于江河的養育之情，又忌憚于洪水的力量。人類在與自然界江河的交往過程中既親水近水，又敬水畏水。然而，隨著城鎮化進程的高速發展，以及江河資源的過度開發，流域空間分配非正義的現象層出不窮。美國法學家羅爾斯曾提出“公正性是規劃過程中的首要考慮問題”[1]。流域空間是人類與動植物的共有資產，在流域治理中，維護空間各要素的平衡關系，是實現綠色發展、可持續發展的根本目的。本文將“空間正義”與“流域治理”結合，發現流域治理中的非正義現象，總結流域空間正義的6點內涵，并對其應用價值進行探討。

1 空間正義在流域治理中應用的可行性

“空間正義”最初被提出是為了解決城市空間問題。南非地理學家皮里(Pirie)所著的《論空間正義》一書中提到“空間正義”，即“空間中的社會正義”的簡單縮寫[1]。近十幾年來國內學者對“空間正義”展開重點研究：中國學者任平認為“空間正義”是在空間生產和空間資源配置中的社會正義[2]；山東大學曹現強教授指出“空間正義”是社會正義的空間維度[3]。由此可見，“空間正義”與社會中人類活動密切相關。這里的“空間”既包括生產社會關系和被社會關系生產的社會空間，還應包括受社會關系影響的自然空間[4]。

自然空間是空間最初的存在形態，自然空間內的所有生物體都維持著有序、平衡的狀態，即生態平衡。當人類通過實踐，在自然空間內發生物質、能量、信息交換時，自然空間逐漸被社會化。社會空間取代自然空間占據地球的所有權，社會空間漸漸地侵占自然空間，而自然空間反過來制約社會空間[5]。因此，“空間正義”包含2部分內容：一方面要求人類從社會空間的角度平衡不同利益群體在社會發展中利益的獲取與發展代價；另一方面從自然空間的角度權衡人與自然界的資源以及其他生命體之間的關系。

習近平總書記指出：“國土資源是生態文明建設的空間載體”[6]。那么同理，江河流域也可以看作是水生態建設的空間載體。流域治理是對江河流域范圍內水土及自然資源的保護、修復與合理開發利用。從空間角度看，流域治理的過程實際上是對空間的生產和分配。當人的實踐活動是以犧牲空間中其他主體(動植物、自然資源等)的利益為代價時，即是破壞空間正義的行為。

習近平總書記曾說到“山水林田湖是一個生命共同體，人的命脈在田，田的命脈在水，水的命脈在山，山的命脈在土，土的命脈在樹”[7]。在山水林田湖所構成的生態空間中，各要素如一條鎖鏈，環環緊扣，呈現相互依賴的關系。而在此之間所達到的平衡即為“空間正義”。以“空間正義”的角度剖析流域治理中存在的問題，并以此為準則和最終目標。

2 傳統治理中非正義的表現

2.1 相關政府部門的非正義決策

(1)各專業之間缺少協調。流域綜合治理需要水利、生態、景觀等多個專業配合完成，而在實際工作中，各專業往往獨立完成其負責的工作，缺乏溝通交流，造成設計圖紙對接出錯、理念相悖等問題，使工程延緩實施甚至無法推進。

(2)決策者追求短期效益，不注重長期發展，循環投資。在項目立項的最初時期，建設方向上出現一些錯誤，如沿河流兩岸筑造高墻一般的防洪堤，以生態環境為代價獲取高額經濟利潤。當人們開始意識到生態損毀嚴重時，開始破除以前的硬質堤壩，重新修建生態堤岸，而此時投入的資金數量甚至高于前期收益，被破壞的生態環境也無法回到最初的狀態。

(3)政策法規不健全，管理體制欠完善。目前關于流域的法律法規尚不完善，無法明確流域資源的所有權和使用權，增加了管理難度；流域管理部門監管職責界限不清，管理呈現條塊分割現象，部分區域存在漏洞；流域管理相關政策落實不到位，相應建設資金分配利用不合理。

2.2 河流空間的非正義開發

(1)立項草率、工期短、質量不合格。流域治理項目復雜且工程量浩大，部分流域治理項目在立項階段缺少可行性研究或欠缺深度，在施工階段往往過于簡單粗暴。流域治理需要一個長期自我修復過程，但大部分項目為追求經濟效益存在工期過短、工程質量低劣、治理效果欠佳等問題。

(2)開發過程過分追求經濟效益。由于利益的驅使，過去幾十年的水利工程大都裁彎取直，河岸過度硬質，河流生態環境被破壞；等寬等深等流速的河道會導致河流生物多樣性被破壞，動植物喪失其棲息地，水體自凈能力下降，水污染嚴重；駁岸硬質化導致河水下滲減少，水位過高；由于河流自然蜿蜒被破壞且缺少植物阻擋，洪水過水面積減小，流速快，瞬間洪峰劇增，洪水發生時災害嚴重。

(3)建設過程中造成空間破碎化。在流域治理過程中，江河兩側高筑的防洪堤阻斷了江河與流域范圍內濕地、湖泊之間的聯系，使濕地和湖泊失去調蓄洪水的功能，“活水”逐漸退化成“死水”，隨著自然的沉降與蒸發而日漸萎縮、消亡。

(4)河流資源過度開發。江河資源是寶貴的自然資源，當人類過度開發江河資源時，資源的消耗速度遠高于再生與自我修復速度，流域生境遭到不可逆的破壞，水質下降，水生動植物的棲息環境被侵害，生態系統無法恢復。

(5)河流景觀設計雷同。項目實施初期，設計人員缺少對上位規劃的深入解讀以及對場地現狀的實地調研考察，導致景觀設計缺少特色，河流景觀設計趨于統一化、標準化或西方化，設計圖紙大同小異，“千河”一律[8]。

2.3 河流資源的非正義享用

(1)河流兩岸空間過度資本化、私有化。人天性喜好水景，水邊不僅景色宜人，且氣候舒適。一些單位為獲得經濟效益，將河流兩岸高價出售給開發商，或建成高檔商業區，或建成高檔住宅。

(2)高墻式防洪堤剝奪居民欣賞河流景觀的權利。防洪標準是根據頻率計算的某一重現期的水位，一般遠遠高于實際的洪水水位，這就形成了“用100年的防洪標準防一天洪水”的現象。

2.4 流域居民話語權的非正義表達

我國流域治理與管理的相關政策制定與決策以政府管制為主導，且缺少公示平臺，群眾參與度低，公眾參與邊緣化。大多數群眾對流域治理不知情、不了解，無參與意愿，而部分想表達自身想法的群眾也與政府對話不平等，缺少表達權利的途徑。

3 域空間正義的內涵

3.1 流域空間分配利用、規劃布局最優

(1)流域空間規劃利用要以水環境承載能力為主要約束因子，統籌協調全域，包括干支流、上下游、左右岸及不同區域的關系，從生態保護的層面指導流域水資源開和利用等相關規劃和項目的布局[9]。

(2)流域空間規劃不僅要有短期目標，還要有長期戰略目標，優先保障生態空間，平衡生產、生活和生態的關系。

(3)流域空間規劃以水利部門主導，環保、林業、農業、園林等多部門輔助，綜合規劃，合理布局。

3.2 流域空間安全保障系數最大

流域空間安全包括公眾的生命財產安全和流域的生態環境安全。保障流域空間的安全性是流域治理最根本的目的。①流域內居民的用水安全是居民日常生活的基礎，生活用水要保證水質達標；②在每年洪水期要保障流域內居民的生命財產安全，確保防洪堤可以抵御洪水；③江河流域包含元素眾多，共同構成了一個復雜的生態系統，流域治理雖然包括對自然生態的修復，但還是以人工手段為主，因此在流域治理過程中要以其生態安全為前提。

3.3 流域空間資源開發建設負面影響最小

流域空間資源的開發建設要在環境承載力范圍內，以保護和修復流域生態系統功能為前提，重視河湖濕地在流域修復中的重要性，對其加強保護與修復，避免因工程建設造成的阻斷。

3.4 流域空間經濟產業可持續發展、綠色發展，資源利用最高效

水環境治理僅僅是流域治理的其中一項內容，流域治理還包括對其流域范圍內的水資源消耗以及水污染源頭進行控制與治理。要做到“藥到病除”，就要從根源出發，從源頭控制。水資源的大量消耗和水污染的形成大多源于工業用水與廢水排放，以及農業用水與農藥污染。要想實現流域空間正義，要大力推動流域內水資源節約循環利用和產業轉型升級。①提升水資源節約循環高效利用水平，推進節水型企業建設，鼓勵以園區為單元實施循環化工業園區建設；②加強工業污染綜合防治，依法關閉長期超標排放企業，建立健全污染源監控系統；③引導企業與農民參與環境質量標準等激勵性自我約束活動，提高群眾對生態環境保護的意識，減少工業污染與農業面源污染。

3.5 流域空間內人居環境宜居指標最高

“十九大”報告中提到當前社會的主要矛盾是目前社會不平衡與不充分的發展無法滿足人們對美好生活的需求。綠色宜居的環境是人們所迫切希望的，流域空間自然資源豐富，且人類的親水天性，喜歡鄰水聚居。因此流域內應構建宜居濱水生活環境，加強城鎮濱水綠地、河湖濕地公園建設，結合地方性歷史文化、聚居文化、民風民俗、建筑藝術等特色，鼓勵構建以水文化為主體的濱水型特色小城鎮、美麗鄉村等。

3.6 流域空間管理機制最完善，宣傳普及最廣、公民參與最大化

流域空間呈條帶狀，面積大且跨越多個行政區域，涉及土地類型較多，涉及跨域、跨部門管理。實現流域“空間正義”，要做好以下幾點：①補充并完善相關法律法規，利用法律的權威性和強制性來明確相關管理部門和執法部門在流域管理中的職能；②明確保護控制線范圍，包括生態保護紅線、河流保護藍線、農田保護紅線、城鎮開發邊線等，確保開發建設的合規合法；③明確各地、各級政府、各部門的政府職責及分管內容，促進各部門的合作，全方位、全域管理流域空間，避免出現各區域分治現象；④推進智慧水利建設，充分利用物聯網、云計算、移動互聯網、大數據、人工智能、視頻、遙感遙測、BIM 等新技術，實時監控全流域情況，包括水質水量、洪澇分析、侵入預警等方面，達到整體分析、綜合治理[10]；⑤促進治理過程全公眾參與，進一步完善政府信息公開制度，增強相關意見的征求與落實程度，達成全民參與、共同治理的良好局面。

4 流域空間正義的應用價值

生態環境的保護與修復是全世界都在重點關注的問題，其中流域治理是我國的重點工程項目之一。在片面追求GDP的發展年代，流域空間開發與利用、保護與治理過程中，人與自然、經濟與自然資源的不和諧、不友好等現象多處可見，最終形成了水資源污染、生態功能嚴重喪失的局面。在國家大力發展生態文明建設的今天，由于各方利益集團間的博弈以及政府部門職責不清、規范標準陳舊等問題，流域治理中“空間正義”缺失現象依然存在。從流域“空間正義”的角度來審視流域治理現狀，從流域空間的分配正義、過程正義和結果正義3個視角來分析流域空間，找尋空間正義失衡的環節，發現流域空間正義缺失的表現，分析其形成原因，研究解決途徑，為流域空間的正義建設提供思路。

5 結語

“空間正義”從本質上是對空間資源的生產和分配正義。本文立足于流域空間，從政府管理與決策-流域開發與建設-資源分配與享用-公眾參與與反饋4個階段剖析空間資源分配與生產過程中的非正義現象。并從空間分配、空間安全、空間開發、經濟發展、人居環境和公眾參與6個方面總結歸納出流域空間正義的內涵。“空間正義”多數應用于解決城市空間問題，尚未應用在流域空間中，且目前流域治理也鮮有立足于空間角度的。流域治理是具有長期性、復雜性等特點，從“空間正義”的角度出發，分析流域治理過程中的問題與成因，可以為流域治理提供一個新的方向和思路。