新加坡中央公積金：為國民提供各類社會保障

陳功 鄭秉文

新加坡中央公積金制度創建于上個世紀50年代，最初目的是為了應對雇員的退休保障難題。經過多年發展，該制度從養老保障的單一功能逐步發展成為覆蓋住房保障、退休養老、醫療保健、家庭保護和投資增值等眾多方面的綜合性社會保障體系。作為一種獨具特色的社會保障制度，中央公積金制度體現了政府積極支持國民自力更生的國家理念，其在為國民提供各類社會保障服務的同時，對國家和社會的整體發展也起到了明顯推動作用。大體來看，新加坡中央公積金賬戶制度類似于我國社保賬戶與住房公積金賬戶的綜合體，由此也可為我國住房公積金的改革思路提供一定借鑒。

新加坡中央公積金局的發展階段

“二戰”后的新加坡處于英國殖民統治之下，除公務員與大公司的雇員外，雇主基本沒有向雇員提供任何形式的退休福利。為了應對廣大民眾沒有退休保障的困苦狀況，維持社會經濟總體穩定，當局開始著手設立公積金，以確保工人退休后能夠自給自足。大體來看，新加坡中央公積金制度的發展歷程可劃分為三個主要發展階段。

第一階段為制度籌備階段（1950-1955年）。1950年，中央公積金制度的想法由兩名立法議員首次提出，新加坡進步黨在1951年進一步提出建立中央公積金以確保工人退休金的法律草案，該草案直到1953年11月24日才獲得通過。1953年12月11日，《中央公積金條例》正式頒布，此后專門負責基金管理的中央公積金局于1955年7月1日成立，這也標志著新加坡中央公積金制度開始正式運行。

第二階段為單一功能階段（1955-1965年）。在此階段，新加坡大部分民眾生活條件較差，特別是居住環境較為惡劣，但此時新加坡政局動蕩，當局施政重點在于梳理各方面復雜關系，以維持社會整體穩定，中央公積金制度仍然在原有單一養老保障功能下運行，而這一階段的主要特點即在于公積金只能用于退休養老用途。

第三階段為擴展完善階段（1965年至今）。1965年新加坡獨立后，新政府開始加強探索中央公積金制度的更廣泛功能，以滿足不限于退休保障的其他社會需求。例如在住房保障方面，政府于1968年推出“公共住房計劃”，允許公積金會員在不花費自己工資情況下，通過使用公積金儲蓄來支付享有補貼的組屋抵押貸款，這在較大程度上增強了民眾對住房的負擔能力。這一政策在客觀上拓寬了中央公積金制度的功能，將其從單一的養老保障拓展為包含養老保障、住房保障等多項內容的綜合性社會保障體系。私人住宅房地產計劃于1981年推出，允許公積金成員使用公積金一般賬戶的部分余額來購買私人住宅。

新加坡中央公積金的特征

新加坡中央公積金本質上是具有強制性的長期儲蓄計劃。新加坡政府通過這種激勵國民自力更生的制度設計，能夠激發國民的勞動積極性，加強個人對家庭的努力和責任，促使國民為自己的各項保障進行提前儲蓄與適度投資，進而也在較大程度上降低了政府的社保開支。在沒有增加政府財政負擔的基礎上，大體上實現了國民的各項社會保障。

新加坡住房公積金是單一支柱的綜合性公積金。新加坡中央公積金制度涵蓋了其他福利制度，屬于單一支柱福利體系。在新加坡社會中也存在一些補充型的社會保障基金，但發展規模都相對較小，這使得中央公積金成為新加坡社會保障體系中事實上的單一支柱。

新加坡住房公積金實施賬戶分類。新加坡中央公積金局的資金來源于雇主與雇員每月繳款，所收繳款項按照一定比例存入會員個人賬戶中的普通賬戶、特別賬戶和醫療儲蓄賬戶。其中普通賬戶設立于1970年代，該賬戶中的公積金可用于貸款購房、支付住房保險費、教育開支和投資等用途；特別賬戶設立于1977年，該賬戶中的公積金是用于退休養老的儲蓄，也可用于投資與退休養老相關的金融產品和應急項目開支；醫療賬戶設立于1984年，該賬戶公積金可用于支付會員的醫療開支與相關醫療保險費用。在會員55周歲（法定公積金提取年齡）退休時，將在個人賬戶中增設退休賬戶，會員從其普通賬戶和特別賬戶的公積金儲蓄中，轉移出規定的最低金額至退休賬戶，這些最低金額可以投資人壽年金、固定存款等，會員從62周歲可以開始支取養老金。

存款利率。在存款利率方面，退休賬戶的存款利率每年審定一次，其他三個賬戶均為每個季度審定一次，同時各子賬戶的存款利率存在著一定差異。根據2020年的最新存款利率數據（2020年7月1日至9月30日），普通賬戶的法定最低年率為2.5%或當地主要銀行3個月平均利率（以較高者為準），特殊賬戶和醫療賬戶的法定最低利率為4%或10年期政府債券加1%（以較高者為準），退休賬戶的法定最低利率為4%或10年期政府債券加1%（以較高者為準）。為了加強會員退休儲蓄，政府會為公積金總額中前6萬新元每年支付1%的額外利息（普通賬戶的最高限額為2萬新元）。自2016年1月開始，55歲及以上會員從其賬戶合并余額的前3萬新元中，每年可獲得1%額外利息，其中普通賬戶可獲得高達2萬新元額外利息收入，由此會員在退休后的額外利息收入可達到6%。

繳費率與分配率。新加坡中央公積金的資金由雇主與雇員繳費共同組成，繳費率會根據當時的經濟環境和雇員年齡情況作出定期調整。繳費率在變動趨勢上體現了年輕時多繳，年老時少繳的總體特點，此外將雇主與雇員的繳費率進行比較，可見雇員年輕時所繳金額相對更多，年老時所繳金額相對更少。繳費金額根據不同比例分配至普通賬戶、特別賬戶和醫療賬戶。從比例分布來看，普通賬戶、特別賬戶和醫療賬戶的分配比例分別呈現出由高到低、先高后低和由低到高的變化規律，這表明資金分配比例的設計符合生命周期變動規律，旨在幫助會員更好地滿足不同生命周期的各方面需求。

（摘自2020年11月26日《中國經濟時報》。作者單位：中國社會科學院美國研究所）