探索公益訴訟的中國(guó)方案

湛中樂(lè)

從2005年《國(guó)務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》提出探索公益訴訟制度的構(gòu)想，到2012年民事訴訟法實(shí)現(xiàn)立法突破，再到2015年全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)，直至2017年民事訴訟法、行政訴訟法修改，檢察公益訴訟全面施行，我國(guó)公益訴訟的建構(gòu)經(jīng)歷了一個(gè)分類別、分類型、漸進(jìn)發(fā)展的過(guò)程。目前，在公益訴訟領(lǐng)域形成了民事公益訴訟與行政公益訴訟并立，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟與社會(huì)組織提起公益訴訟共存，生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓、食品藥品安全等領(lǐng)域各自實(shí)踐、共同發(fā)展的局面。在立法模式上，則表現(xiàn)出分散立法、概括式授權(quán)、依托于既有訴訟程序和審理規(guī)則的特征。這種分散式立法模式體現(xiàn)了漸進(jìn)探索、逐步積累的導(dǎo)向，在公益訴訟的初期發(fā)展階段不失為一種開(kāi)放、靈活、提供試錯(cuò)空間的機(jī)制，但也不可避免地存在過(guò)于模糊、定位不明、規(guī)范供給不足等缺陷。為了促進(jìn)公益訴訟健康發(fā)展，滿足實(shí)踐需求，對(duì)公益訴訟專門(mén)立法、單獨(dú)立法的研究應(yīng)盡快提上日程。現(xiàn)階段對(duì)公益訴訟進(jìn)行單獨(dú)立法既有緊迫必要性又有現(xiàn)實(shí)可能性。

從公益訴訟單獨(dú)立法的必要性來(lái)看，目前公益訴訟立法上突出存在規(guī)則供給不足、民事公益訴訟與行政公益訴訟缺乏銜接、公益訴訟客觀訴訟的性質(zhì)與傳統(tǒng)訴訟構(gòu)造不能完全契合等問(wèn)題，有必要通過(guò)單獨(dú)立法予以彌補(bǔ)、改造與完善。

首先，目前立法對(duì)公益訴訟采取了概括式立法與分散式立法相結(jié)合的模式。一方面通過(guò)民事訴訟法、行政訴訟法為公益訴訟制度探索提供了基本的法律依據(jù)，一方面通過(guò)環(huán)境保護(hù)法、未成年人保護(hù)法等實(shí)體法對(duì)各領(lǐng)域的公益訴訟實(shí)踐進(jìn)行概括式授權(quán)。無(wú)論是兩大訴訟法提供的基本依據(jù)還是各實(shí)體法進(jìn)行的概括式授權(quán)，都僅在原則上解決了提起訴訟資格的問(wèn)題，具體到公益訴訟專門(mén)的訴訟程序和規(guī)則，還主要依據(jù)“兩高”公布的《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》。這種立法上的空白狀態(tài)不能提供足夠的規(guī)則供給，不利于公益訴訟實(shí)踐的程序化與規(guī)范化，且沒(méi)有明確公益訴訟程序的特殊性，以司法解釋規(guī)范訴訟制度從長(zhǎng)期上看缺乏正當(dāng)性和安定性。

其次，分散式立法方式帶來(lái)的另一個(gè)問(wèn)題是不同類型的公益訴訟在內(nèi)容、功能上存在大量重合同時(shí)又缺乏必要銜接。從訴訟類型上說(shuō)，民事公益訴訟與行政公益訴訟并立，從提起訴訟主體上看，在檢察公益訴訟之外還有比較活躍的團(tuán)體訴訟。目前除了民事公益訴訟領(lǐng)域，立法對(duì)檢察機(jī)關(guān)與社會(huì)組織的角色作出一定的協(xié)調(diào)和安排外，其他不同類型訴訟間的關(guān)系，無(wú)論是立法還是司法解釋都沒(méi)有明確的規(guī)范。僅以環(huán)境公益訴訟為例，對(duì)特定的環(huán)境污染案件既可以針對(duì)造成污染的私人主體提起民事公益訴訟，也往往可以對(duì)怠于履行職責(zé)的行政主體提起行政公益訴訟。對(duì)這兩種訴訟形式缺乏協(xié)調(diào)，不僅可能導(dǎo)致功能重疊、浪費(fèi)司法資源，還可能造成重復(fù)擔(dān)責(zé)甚至產(chǎn)生矛盾、沖突的結(jié)果。因此，有必要通過(guò)對(duì)公益訴訟程序進(jìn)行專門(mén)、統(tǒng)一的立法，以解決不同訴訟類型的銜接問(wèn)題。

最后，從公益訴訟的性質(zhì)上看，公益訴訟作為典型的客觀訴訟，在訴訟構(gòu)造上與傳統(tǒng)的主觀訴訟有較大的差異。為更好地促進(jìn)其發(fā)展，滿足公益訴訟實(shí)踐的需要也有必要探索專門(mén)的訴訟規(guī)則和程序構(gòu)造。目前，無(wú)論是民事訴訟法還是行政訴訟法提供的基本訴訟構(gòu)造都是以保護(hù)私人權(quán)利為核心的主觀訴訟。民事訴訟以私人權(quán)利保護(hù)為核心自不必言。行政訴訟在理論上雖有主觀訴訟和客觀訴訟之爭(zhēng)，但從實(shí)定法的規(guī)則上看，我國(guó)的行政訴訟同樣是以保護(hù)個(gè)人合法權(quán)益為核心的主觀訴訟，并體現(xiàn)在原告資格、審理程序、責(zé)任承擔(dān)方式等諸多方面。個(gè)人權(quán)益與公益存在巨大差別，這使目前的立法方式難以適應(yīng)和滿足客觀訴訟的需要，在既有程序規(guī)范上不斷增加特別條款又可能擾亂兩大訴訟法的基本架構(gòu)，這也是需要對(duì)公益訴訟進(jìn)行專門(mén)立法、單獨(dú)立法最為根本的原因。

公益訴訟本身是伴隨規(guī)制社會(huì)產(chǎn)生的新型訴訟，在功能定位、程序規(guī)范、理論基礎(chǔ)上都缺乏成熟經(jīng)驗(yàn)，相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間里國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)該領(lǐng)域的研究也比較薄弱。這也是我國(guó)公益訴訟制度建構(gòu)過(guò)程中選擇漸進(jìn)式、分散式發(fā)展路徑，探索公益訴訟中國(guó)方案的客觀背景。至今，公益訴訟在我國(guó)已經(jīng)有了十余年的發(fā)展，從地方試驗(yàn)到頂層設(shè)計(jì)，從局部試點(diǎn)到全面展開(kāi)，積累了大量的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，也經(jīng)歷了充分的理論討論，公益訴訟的單獨(dú)立法因此具備了現(xiàn)實(shí)可能性。特別是從2015年檢察公益訴訟試點(diǎn)開(kāi)始，公益訴訟已經(jīng)有了五年比較系統(tǒng)的實(shí)踐，在訴訟程序和審理規(guī)則上也通過(guò)司法解釋建構(gòu)了相對(duì)完備的規(guī)范體系。2017年民事訴訟法、行政訴訟法修改，檢察公益訴訟全面施行以來(lái)，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)已辦理30余萬(wàn)件公益訴訟案件，這些寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)既對(duì)更加明確、合理的法律程序提出了要求，也為公益訴訟的單獨(dú)立法提供了實(shí)踐基礎(chǔ)。總之，既有的司法實(shí)踐積累、規(guī)范積累和理論積累使探索公益訴訟單獨(dú)立法成為可能。

十余年間，公益訴訟在我國(guó)從無(wú)到有，從基層自發(fā)探索到成為法定制度，從學(xué)習(xí)和繼受他國(guó)經(jīng)驗(yàn)到發(fā)展出具有鮮明特征、依托本土資源的中國(guó)方案，取得了令人矚目的成就。作為一種新型的訴訟類型，公益訴訟在未來(lái)的發(fā)展還有賴于更加合理、科學(xué)、明確的程序規(guī)范，探索公益訴訟單獨(dú)立法正是立足經(jīng)驗(yàn)、謀求發(fā)展的關(guān)鍵一步，也是完善公益訴訟中國(guó)方案的必要舉措。

（摘自2020年11月26日《檢察日?qǐng)?bào)》。作者為北京大學(xué)法學(xué)院教授）