探索公益訴訟的中國方案

湛中樂

從2005年《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》提出探索公益訴訟制度的構想，到2012年民事訴訟法實現立法突破，再到2015年全國人大常委會授權檢察機關開展公益訴訟試點，直至2017年民事訴訟法、行政訴訟法修改，檢察公益訴訟全面施行，我國公益訴訟的建構經歷了一個分類別、分類型、漸進發展的過程。目前，在公益訴訟領域形成了民事公益訴訟與行政公益訴訟并立，檢察機關提起公益訴訟與社會組織提起公益訴訟共存，生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓、食品藥品安全等領域各自實踐、共同發展的局面。在立法模式上，則表現出分散立法、概括式授權、依托于既有訴訟程序和審理規則的特征。這種分散式立法模式體現了漸進探索、逐步積累的導向，在公益訴訟的初期發展階段不失為一種開放、靈活、提供試錯空間的機制，但也不可避免地存在過于模糊、定位不明、規范供給不足等缺陷。為了促進公益訴訟健康發展，滿足實踐需求，對公益訴訟專門立法、單獨立法的研究應盡快提上日程。現階段對公益訴訟進行單獨立法既有緊迫必要性又有現實可能性。

從公益訴訟單獨立法的必要性來看，目前公益訴訟立法上突出存在規則供給不足、民事公益訴訟與行政公益訴訟缺乏銜接、公益訴訟客觀訴訟的性質與傳統訴訟構造不能完全契合等問題，有必要通過單獨立法予以彌補、改造與完善。

首先，目前立法對公益訴訟采取了概括式立法與分散式立法相結合的模式。一方面通過民事訴訟法、行政訴訟法為公益訴訟制度探索提供了基本的法律依據，一方面通過環境保護法、未成年人保護法等實體法對各領域的公益訴訟實踐進行概括式授權。無論是兩大訴訟法提供的基本依據還是各實體法進行的概括式授權，都僅在原則上解決了提起訴訟資格的問題，具體到公益訴訟專門的訴訟程序和規則，還主要依據“兩高”公布的《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》。這種立法上的空白狀態不能提供足夠的規則供給，不利于公益訴訟實踐的程序化與規范化，且沒有明確公益訴訟程序的特殊性，以司法解釋規范訴訟制度從長期上看缺乏正當性和安定性。

其次，分散式立法方式帶來的另一個問題是不同類型的公益訴訟在內容、功能上存在大量重合同時又缺乏必要銜接。從訴訟類型上說，民事公益訴訟與行政公益訴訟并立，從提起訴訟主體上看，在檢察公益訴訟之外還有比較活躍的團體訴訟。目前除了民事公益訴訟領域，立法對檢察機關與社會組織的角色作出一定的協調和安排外，其他不同類型訴訟間的關系，無論是立法還是司法解釋都沒有明確的規范。僅以環境公益訴訟為例，對特定的環境污染案件既可以針對造成污染的私人主體提起民事公益訴訟，也往往可以對怠于履行職責的行政主體提起行政公益訴訟。對這兩種訴訟形式缺乏協調，不僅可能導致功能重疊、浪費司法資源，還可能造成重復擔責甚至產生矛盾、沖突的結果。因此，有必要通過對公益訴訟程序進行專門、統一的立法，以解決不同訴訟類型的銜接問題。

最后，從公益訴訟的性質上看，公益訴訟作為典型的客觀訴訟，在訴訟構造上與傳統的主觀訴訟有較大的差異。為更好地促進其發展，滿足公益訴訟實踐的需要也有必要探索專門的訴訟規則和程序構造。目前，無論是民事訴訟法還是行政訴訟法提供的基本訴訟構造都是以保護私人權利為核心的主觀訴訟。民事訴訟以私人權利保護為核心自不必言。行政訴訟在理論上雖有主觀訴訟和客觀訴訟之爭，但從實定法的規則上看，我國的行政訴訟同樣是以保護個人合法權益為核心的主觀訴訟，并體現在原告資格、審理程序、責任承擔方式等諸多方面。個人權益與公益存在巨大差別，這使目前的立法方式難以適應和滿足客觀訴訟的需要，在既有程序規范上不斷增加特別條款又可能擾亂兩大訴訟法的基本架構，這也是需要對公益訴訟進行專門立法、單獨立法最為根本的原因。

公益訴訟本身是伴隨規制社會產生的新型訴訟，在功能定位、程序規范、理論基礎上都缺乏成熟經驗，相當長時間里國內學界對該領域的研究也比較薄弱。這也是我國公益訴訟制度建構過程中選擇漸進式、分散式發展路徑，探索公益訴訟中國方案的客觀背景。至今，公益訴訟在我國已經有了十余年的發展，從地方試驗到頂層設計，從局部試點到全面展開，積累了大量的實踐經驗，也經歷了充分的理論討論，公益訴訟的單獨立法因此具備了現實可能性。特別是從2015年檢察公益訴訟試點開始，公益訴訟已經有了五年比較系統的實踐，在訴訟程序和審理規則上也通過司法解釋建構了相對完備的規范體系。2017年民事訴訟法、行政訴訟法修改，檢察公益訴訟全面施行以來，全國檢察機關已辦理30余萬件公益訴訟案件，這些寶貴的實踐經驗既對更加明確、合理的法律程序提出了要求，也為公益訴訟的單獨立法提供了實踐基礎。總之，既有的司法實踐積累、規范積累和理論積累使探索公益訴訟單獨立法成為可能。

十余年間，公益訴訟在我國從無到有，從基層自發探索到成為法定制度，從學習和繼受他國經驗到發展出具有鮮明特征、依托本土資源的中國方案，取得了令人矚目的成就。作為一種新型的訴訟類型，公益訴訟在未來的發展還有賴于更加合理、科學、明確的程序規范，探索公益訴訟單獨立法正是立足經驗、謀求發展的關鍵一步，也是完善公益訴訟中國方案的必要舉措。

（摘自2020年11月26日《檢察日報》。作者為北京大學法學院教授）