構建中國北斗衛星導航法治體系

楊君琳

北斗衛星導航系統的應用發展離不開健全的法治保障，只有構建完善的衛星導航法治體系，才能確保北斗系統依法為全球用戶提供安全可靠的定位、導航、授時等服務，才能更好地維護國家安全、促進經濟社會發展。

衛星導航系統建設應用是一項極其復雜的龐大工程，涉及科技、國防、網絡等諸多領域，關聯國內國際兩個大局，這決定了構建中國北斗衛星導航法治體系具有重大戰略意義。

一流的衛星導航需要一流的法治賦能

全球衛星導航系統事關軍事安全、經濟安全、科技安全、信息安全等，須以完善的法治夯實安全底線。

推動衛星導航安全應用需要法治保障。防范過度依賴國外衛星導航系統的應用風險，應通過完善立法明確北斗系統的安全應用原則，在涉及國家安全的領域保證北斗系統的充分應用。

筑牢衛星導航數據安全防線需要法治保障。衛星導航服務過程中產生大量個人位置、國家測繪地理信息、氣象水文等重要數據，通過立法細化數據安全規定，落實數據保護管理職責，才能防止因定位數據泄露導致的關鍵基礎設施安全風險。

防范衛星導航服務功能被濫用需要法治保障。北斗系統集合定位導航與短報文通信等特色功能，需完善立法進行規范管理，避免高精度被惡意利用危害國家安全，防范特色功能被濫用而產生安全風險。

北斗技術創新發展促進衛星導航產業蓬勃發展，需要法治建設規范市場秩序，營造良好的產業發展環境。

應用的產業統籌需要法治引導。衛星導航產業有著戰略導向性、高成長性、高風險性等特征，產業發展需要加強統籌規劃和頂層設計，加強法治引領和法治保障，明確產業發展布局與責任體系，制定合理產業政策與激勵保障措施，強化宏觀調控與市場資源配置。

應用的秩序維護需要法治規范。隨著北斗應用市場不斷擴大，各方權利義務關系日益復雜，應用產生的矛盾糾紛、利益沖突隨之增加，高效的爭端解決機制和穩定的市場秩序維護，需要提升法治化治理水平和能力，依法加強對應用市場的引導、規范、培育、保障。

應用的環境優化需要法治保障。法治是最好的營商環境，加強法律服務保障相關主體權益，促進衛星導航市場健康有序發展，離不開完善的法治保障。

我國作為衛星導航世界大國，應在人類命運共同體理念下健全國際法治，推動全球衛星導航系統造福于全人類。

通過法治承諾增進國際用戶信任。法律是最好的承諾，只有將明確的管理職責、持續的支持建設、安全的運行維護、可靠的服務承諾、強大的產業保障寫進法律，全球用戶才能相信北斗有能力提供一流服務。

通過法治語言與國際社會形成一致話語體系。北斗“走出去”與國際社會有效溝通，最被認可的語言是法治的語言。只有遵守共同的制度規則，在公平公正的權利義務關系中增進合作共識，才能保證北斗參與國際社會的有效性。

通過法治方式維護國家核心利益。爭取世界衛星導航話語權，維護國家利益和世界公義，需要在推動制定國際規則上爭取主動，運用國際法武器保障本國地位，推動構建新型衛星導航國際關系。

加緊出臺基本法建立衛星導航法規制度體系

目前，我國相關法律保障與監督管理相對缺乏，產業應用領域假北斗、偽北斗等亂象層出不窮；相關法律依據和標準規范缺失，一些行業領域推廣應用易引發爭議或陷入知識產權風波；國內法支撐和國際法規則不足，北斗“走出去”可能面臨諸多法律風險。

在技術引領下，北斗系統急需補足法治短板，積極構建完善衛星導航法治體系，以一流法治為中國北斗走向世界提供堅實支撐。

從世界衛星導航系統建設經驗看，早期建設多依賴政策驅動，應用發展則納入法律調整。美、俄、歐制定了一系列規范衛星導航活動的法律法規，并依據發展戰略的調整不斷更新。隨著我國北斗系統進入全方位應用階段，僅靠國家指導性政策難以適應復雜的權利義務調整需要，急需加強立法，構建衛星導航法規制度體系。

盡快出臺衛星導航條例。該條例2016年被列入國務院立法工作計劃，是填補北斗系統建設立法空白的行政法規，應加快出臺，以規范我國衛星導航的管理體制、建設運維、安全保障、應用推廣、國際合作等，推動形成通力合作、相互配合、嚴密有序的衛星導航領導管理體系和工作運行體系。

逐步健全銜接嚴密的政策法規體系。從涉及領域看，應突出涉及國家安全、國防軍事等領域的立法，突出關系國計民生的交通、測繪、應急、農業等重點行業領域應用立法，突出涉及大眾應用數據、隱私安全保護等立法；從效力層次看，應突出行業部門的政策制度制定，突出地方政策法規制定，突出國際雙邊、多邊條約簽署，構建銜接有序、嚴密高效的法律規則體系。

適時啟動國家時空專項法律起草。針對衛星導航系統發展為綜合定位導航授時（PNT）體系的趨勢，立法應未雨綢繆，適時啟動國家時空領域專項法律——綜合定位導航授時法（PNT法）的研究起草工作，為PNT發展提供國家頂層法律支撐。

強化法治運行提升衛星導航系統開發應用規范化水平

增強衛星導航依法治理能力。將北斗系統建設中形成的優秀管理經驗和做法，如多部門協同管理保障模式、嚴格規范的質量管理體系、標準規范的產業應用政策推進等，通過法治的方式提升為衛星導航治理模式，并針對數據安全、應用風險、特色服務監管等新問題，不斷創新治理模式、健全責任體系、夯實安全監管職責、規范管理秩序。

優化衛星導航應用法治環境。積極推進產業應用法治化，構建穩定、公正、透明、非歧視的市場環境制度框架，依法推動北斗在交通運輸、車船監管、電力、農業、漁業、公安、林業等諸多行業和領域的應用，依靠法治平等保護各類市場主體商事權益，加強對衛星導航市場的保護扶持、調整和完善，為新興技術轉化、新產品市場推廣、擴大市場份額提供法治便利。

提高衛星導航法律服務水平。培育高素質復合型法律人才，提高法律服務專業化水平，為北斗系統在各領域應用提供法律保障。

構建國際合作法治框架保障北斗系統服務全球

在構建人類命運共同體理念下推動衛星導航國際規則制定。目前，全球衛星導航國際規則尚不完善，中國在推進北斗系統服務全球的進程中，應重點關注諸如衛星導航活動與國家信息主權之間的法理沖突，導航信號缺失、精度下降等問題引發的損害責任，衛星導航干擾欺騙的法律對策等國際法難題，推動建立更加公平更加透明的國際規則，為北斗系統服務全人類共享中國法律方案。

參與相關國際組織規則、標準制定，增加北斗在國際組織中影響力。積極推動北斗系統進入國際海事組織（IMO）、國際民航組織（ICAO）等國際組織標準。推進北斗在國際民航組織下的標準制定工作，在完成北斗全球信號技術指標驗證基礎上，盡快進入國際民航組織標準；推進國際航標協會星基增強系統標準制修訂工作；推進獨立定位和網絡輔助定位功能系列相關測試標準制定，開展支持北斗高精度應用的移動通信標準制定，持續推進支持北斗B1C信號的5G標準制定；推動將北斗搜救載荷相關技術參數和指標信息寫入國際搜救衛星組織有關文件。

加強北斗“走出去”法律風險防范和糾紛解決機制，維護相關主體權益。加強對國際規則、國外法律法規的學習運用，著眼后疫情時代國際關系新變化，前瞻布局北斗全球應用法律風險防范機制；構建公正高效的爭端解決機制，有效防范和化解北斗“走出去”的法律風險；積極構建北斗國際合作的法治框架，創新多層次多渠道的國際合作法律調整機制，讓北斗的國際合作在規則高速路上順暢行駛。

（摘自2020年11月26日《法治日報》。作者為北斗政策法規研究中心主任、研究員） ？