公益訴訟推進婦女權益保障

邱景輝

2021年12月20日至24日召開的十三屆全國人大常委會第三十二次會議審議全國人大社會建設委員會關于提請審議婦女權益保障法修訂草案的議案。草案介紹的建立婦女權益保障檢察公益訴訟制度，成為一大亮點。這是彰顯黨的主張、國家意志和人民意愿高度統一的立法進展。與之相關的檢察實踐，已經積極穩妥探索兩年。

2019年10月31日，黨的十九屆四中全會通過《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，在“加強對法律實施的監督”中明確要求“拓展公益訴訟案件范圍”。最高人民檢察院作為此項重點改革舉措的牽頭單位，在全國婦聯等參與部門的協同配合下，探索將婦女權益保障納入檢察公益訴訟“等”外領域。

2019年12月27日，最高人民檢察院聯合全國婦聯下發《關于建立共同推動保護婦女兒童權益工作合作機制的通知》，提出“針對國家機關、事業單位招聘工作中涉嫌就業性別歧視，相關組織、個人通過大眾傳播媒介或者其他方式貶低損害婦女人格等問題，檢察機關可以發出檢察建議，或者提起公益訴訟”。

2020年5月25日，張軍檢察長在向第十三屆全國人民代表大會作《最高人民檢察院工作報告》中強調：積極、穩妥辦理婦女權益保護等領域公益損害案件。

2020年9月18日，最高人民檢察院印發《關于積極穩妥拓展公益訴訟案件范圍的指導意見》，明確要求將婦女權益保障作為“準確把握新領域案件的重點范圍”之一，指導各地開展探索實踐。

特別是，在建黨百年和人民檢察制度創立90周年之際，婦女權益保障領域檢察公益訴訟的頂層設計更加明晰，并公之于眾。

2021年6月15日，中共中央于印發的《關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》中明確強調，積極穩妥拓展公益訴訟案件范圍，探索辦理婦女權益保護等領域公益損害案件，總結實踐經驗，完善相關立法。9月8日，國務院印發的《中國婦女發展綱要》提出“促進開展婦女權益保障領域的公益訴訟”。9月9日，國務院新聞辦公室發布的《國家人權行動計劃（2021-2025年）》提出：“完善婦女權益保障制度。修改婦女權益保障法。檢察機關積極探索開展相關領域公益訴訟。對通過大眾傳媒或者其他方式貶低損害婦女人格、侵害婦女財產權益、在就業等領域歧視婦女以及不履行預防和制止家庭暴力職責等侵害不特定多數婦女合法權益、損害社會公共利益的行為，檢察機關可以發出檢察建議或提起公益訴訟。”

此次全國人大常委會初次審議婦女權益保障法修訂草案，將進一步優化檢察公益訴訟條款的設計。可以預見在不久的將來，婦女權益保障，有望繼生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓、英烈權益保護、未成年人權益保護、軍人地位和權益保障、安全生產、個人信息保護之后，成為檢察公益訴訟第10個法定領域。

2021年12月10日，最高人民檢察院檢第八檢察廳赴全國婦聯權益部走訪座談。

2019年以來，26個省級人大常委會出臺了關于加強檢察公益訴訟工作的決定。其中，山西、遼寧、福建、廣東、甘肅、寧夏、新疆明確授權檢察機關開展婦女權益保障領域公益訴訟。此外，山東將就業領域納入檢察公益訴訟案件范圍，主要保障婦女平等就業權利。

2021年9月1日起施行的《深圳經濟特區無障礙城市建設條例》第61條規定：“未按照無障礙標準規范進行建設或者損毀、侵占無障礙設施，致使社會公共利益受到損害的，殘疾人聯合會、婦女聯合會、共青團等群團組織可以依法提起民事公益訴訟;人民檢察院認為有必要的，可以依法支持起訴。”“前款規定的群團組織未提起民事公益訴訟的，人民檢察院可以向人民法院提起民事公益訴訟。”“人民檢察院在履行職責中發現無障礙城市建設領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當向行政機關提出檢察建議;行政機關不依法履行職責的，人民檢察院可以向人民法院提起行政公益訴訟。”據此，深圳檢察機關可以會同婦聯組織，針對涉及懷孕、哺乳、育嬰、傷病、殘障、老年失能失智等婦女權益保障的出行無障礙、服務無障礙、信息無障礙等領域開展公益訴訟。

2021年9月30日起施行的《浙江省人民代表大會常務委員會關于網絡虛假信息治理的決定》第18條第2款規定，“檢察機關應當探索開展網絡虛假信息治理領域公益訴訟”。這為浙江檢察機關發揮公益訴訟檢察職能，治理通過大眾傳播媒介或者其他方式貶低損害婦女人格等問題，提供了法律依據。

2022年1月1日起施行的《黑龍江省女職工勞動保護條例》第23條第3款規定：“各級檢察機關對侵害女職工合法權益、損害社會公共利益的用人單位，可以運用支持起訴、訴前檢察建議、提起公益訴訟等方式，依法履行法律監督職責。”黑龍江省檢察機關正在摸排女職工勞動保護領域案件線索，為正式開展監督辦案做好準備。

一些省級檢察機關加強與同級婦聯組織在公益訴訟中的協作配合。例如，天津市檢察院與市婦聯會簽了《關于在婦女平等就業保護領域加強協作配合增強公益保護合力的意見》。浙江省檢察院與省婦聯會簽了《關于建立公益訴訟協作配合協作機制的意見》，并商婦聯組織選薦志愿者參與“益心為公”檢察云平臺試點工作。

最高人民檢察院牽頭上海、浙江、廣東檢察機關成立“996”專案組，將女職工勞動保護和婦女平等就業保護作為監督辦案的切入點和著力點，正在開展調研和調查工作。針對特定社會事件反映的侵害不特定多數婦女合法權益、損害社會公共利益突出問題，指導相關地方檢察機關開展個案探索并推動類案監督、系統治理。

習近平總書記強調“要努力消除一切形式針對婦女的暴力，包括家庭暴力”。家暴行為在對家庭成員構成侵權的同時，也損害了公序良俗、社會主義核心價值觀。清官難斷家務事。常規的刑事訴訟與民事訴訟在懲治與預防家庭暴力方面存在短板和盲區，這正是探索公益訴訟的價值所在。最高人民檢察院指導地方檢察機關以對家暴成癮者實施強制醫療，對公職人員實施家暴者給予政務處分，殘障人士被家暴時實行強制報告，以及公共場所實施家暴或者通過網絡公開傳播家暴視頻等突出問題和重點環節切入和著力，加大反家暴檢察公益訴訟研究探索力度，監督保障反家庭暴力法統一正確實施。

2020年全國兩會上，浙江團黃美媚代表提出《關于探索開展反家庭暴力領域檢察公益訴訟的建議》，黑龍江團劉蕾代表提出《關于充分發揮公益訴訟檢察職能保障反家庭暴力法律實施的建議》。最高人民檢察院結合辦理代表建議，邀請代表赴黑龍江、上海、浙江、江蘇等地開展專題調研，并邀請中國社會科學院法學研究所研究員、教授、博士生導師、訴訟法研究室副主任徐卉和江蘇省高郵市法院審委會委員、研究室主任夏敏參加研討。2020年7月3日和2021年2月24日，在“學習強國”先后發表《反家暴！檢察公益訴訟，能否“打破沉默”？》《遠離家暴 我們需要走近點》檢察宣傳作品，社會反響良好。

2021年5月7日，最高人民檢察院發布6起依法懲治家庭暴力犯罪典型案例，強調家庭暴力不是家事私事，要強化公民人格權保護。11月4日，張軍檢察長主持召開最高人民檢察院檢察委員會會議，研究討論民事支持起訴指導性案例。會議提出，在充分尊重受家暴婦女真實意愿的前提下，對懼于家庭暴力不敢起訴離婚的，檢察機關可依申請支持受家暴婦女起訴。張軍檢察長特別強調，要通過能動司法的“我管”實現社會治理的“都管”，以政治擔當、法治擔當、檢察擔當激活那些沉睡的法律條款。

據此，最高人民檢察院第八檢察廳（公益訴訟檢察廳）將網絡輿情《瞠目結舌！丈夫強奸岳母未遂，妻子5次起訴離婚，法院：夫妻感情沒破裂》反映潘某多次以家暴、長期分居、毆打騷擾其母親導致感情破裂等原因起訴離婚5次，但均被法院以夫妻感情沒有破裂為由判決不準離婚問題線索，轉江蘇省揚州市檢察院關注，指導在寶應縣開展試點。

寶應縣檢察院與縣婦聯聯合開展“消除對婦女暴力維護婦女權益”檢察公益訴訟專項行動。通過調查研究2019年至2021年間相關職能單位受理和處理的婦女受家暴案（事）件，針對信息溝通不暢、處置不及時、懲戒力度不足以及證明家暴難、離婚判決難等問題，發函提出檢察工作建議，督促公安機關依法出具告誡書，建議法院依法作出人身安全保護令裁定，既加強對施暴者的教育警示、及時保護受害婦女，也為受害婦女提起離婚訴訟提供關鍵證據。在此基礎上，提請縣委政法委牽頭，推動建立公檢法司民政婦聯等多部門聯動協作機制，完善家暴預警、矛盾糾紛應急處置、適時干預調解、持續跟蹤回訪、嚴重家暴案件求助、預防和制止家暴普法宣傳等多元一體化協同治理制度。

為貫徹落實國家人權行動計劃，提出“保障農村婦女平等享有土地承包經營權、宅基地使用權等不動產權益，平等享有集體經濟組織收益分配、土地征收或征用安置補償權益”，以及對侵害婦女財產權益等侵害不特定多數婦女合法權益、損害社會公共利益的行為，檢察機關可以發出檢察建議或提起公益訴訟的部署，第八檢察廳針對網絡輿情《“外嫁女”之問：子女在母親村子落戶能否享拆遷補償》開展專題研究并交辦案件線索。

確認農村婦女集體經濟組織成員身份與農村婦女分配土地征收征用補償直接相關。對于認定農村集體經濟組織成員身份不當，導致土地征收征用補償、安置費用等錯誤支付的，檢察機關可以從國有財產保護領域進行監督，保障農村婦女合法權益。對于村規民約顯失公平袒護特定男性村民利益，侵犯部分農村婦女合法權益，危害鄉村振興等公共利益，鄉鎮政府未依法履職盡責監督糾正、化解矛盾糾紛，造成嚴重后果的，檢察機關可以通過行政公益訴訟督促整改，也可以支持農村婦女向人民法院起訴，弘揚社會主義核心價值觀。

檢察機關還積極辦理婦女就業歧視公益訴訟案件。2019年以來，上海等地檢察機關辦理了一批婦女就業歧視公益訴訟案件，第八檢察廳向全國婦聯權益部通報了有關情況，為將侵害婦女平等就業權益納入檢察公益訴訟案件范圍提供了實踐依據。

2021年9月7日，杭州市錢塘區河莊街道官方微信公眾號“江城河莊”發布《河莊街道公開招考村級后備干部的公告》，共計招考30人，涉及20個村社，其中除三聯村招考不限男女外，12個村限定只招考男性，男女崗位人數比例為22∶7，涉嫌侵害婦女平等就業權益。9月24日，杭州市婦女聯合會“益心為公”志愿者向杭州市檢察院移送案件線索。杭州市檢察院指定錢塘區檢察院迅速立案調查，通過關鍵詞檢索、截圖、視頻錄像等方式固定相關證據。經調查，當晚招聘公告閱讀量已達1.1萬次。此外，新浪微博上名為“就業性別歧視監察大隊”博主對該鏈接予以轉發，進一步引發關注。

檢察機關認為，村級后備干部不屬于不適合婦女的工種，公開招考中的崗位性別限制，侵犯了婦女平等就業合法權益，損害了社會公共利益。遂于9月30日向河莊街道制發訴前檢察建議，要求其對招考公告中所涉不當信息及時進行處理，充分保障婦女平等就業權利;完善長效監管，切實履行好區域內用人單位招聘工作的指導和監管職責，防止類似情況發生。同時，該院主動向區人大、區委組織部匯報工作開展情況，與區婦聯溝通案件辦理情況，并將檢察建議同步抄送。

河莊街道對檢察建議給予高度重視，積極落實整改，于收到檢察建議當日撤下相關招考公告，同時，在征求區委組織部、婦聯、人社局等部門意見后，街道研究決定，就男女比例差額部分，面向女性推出同等數額的崗位，以達到男女性別比例一致。11月10日，街道對外發布補充公告，在原招考公告基礎上，按1∶1比例選聘女性后備干部。截至11月16日報名結束，共計204名符合條件的女性報名，11月20日共計184名考生參加筆試。11月22日，街道向檢察機關書面回復表示，前后兩次招考工作的后續程序將同步進行，并于12月底前完成所有選聘程序;同時，以該案為戒，召集轄區村干部開展涉婦女權益保護法律法規教育培訓，提升村干部保護婦女權益、維護婦女發展的責任意識，防止再次出現類似問題。

針對通過大眾傳播媒介或者其他方式貶損婦女人格的問題加大監督力度。第八檢察廳及時將網上虛構謠言故意抹黑中國女排隊長事件、杜撰金融老板包養女主播言論事件、女孩與外公合影被造謠“老夫少妻”事件等，指定相關檢察機關研判公益訴訟的必要性與可行性，要求準確把握侵害眾多婦女合法權益與侵害特定婦女合法權益的界限，研究自訴轉公訴與自訴轉公益訴訟的條件、程序、方式。

此外，杭州檢察機關還針對酒店未執行登記報告制度造成醉酒女性被性侵危險問題開展公益訴訟檢察與行政檢察的研究探索。

2020年4月，全國婦聯權益部組織2020年度“維護婦女兒童權益研究”課題申報，并經最高檢第八檢察廳（公益訴訟檢察廳）協調聯系中國政法大學公益訴訟研究基地承辦，由劉藝教授牽頭負責。2020年11月25日，第八檢察廳邀請全國人大代表劉蕾，并會同最高檢第九檢察廳（未成年人檢察廳）參加了該研究基地主辦的“婦女權益保障類檢察公益訴訟機制論證會”，全國婦聯權益部也派員指導，對課題成果《婦女權益保障類檢察公益訴訟制度問題研究》進行了論證。2021年1月，研究報告正式出爐，第八檢察廳推薦檢察理論研究所作為領導參閱件，并作為指導各地檢察機關開展實踐探索的理論參考。

2021年3月、8月，第八檢察廳征求研究基地和部分省級檢察院的意見后，兩次對婦女權益保障法修訂草案征求意見稿提出修改建議，部分意見在修訂草案稿中得到采納。12月10日，第八檢察廳赴全國婦聯權益部走訪座談，通報檢察機關研究探索婦女權益保障領域檢察公益訴訟相關情況，雙方就積極配合全國人大常委會修訂婦女權益保障法，優化檢察公益訴訟條款設計，將婦女權益保障納入檢察公益訴訟法定領域，進行了深入研討，并達成共識。

婦女權益保障法修訂立法進程加速，檢察公益訴訟也要抓緊為依法開展法律授權案件范圍的監督辦案做好準備。完善婦女權益保障法律制度，保障法律統一正確實施，全方位呵護半邊天，檢察公益訴訟應有所為，大有可為。

2021年12月10日，最高人民檢察院檢第八檢察廳赴全國婦聯權益部走訪座談。