四川省水權改革的建議

王君勤，歐承建，王小允

(1.四川省水利科學研究院，成都，610072；2.四川省水利廳，成都，610017)

1 我國水權制度建設背景

水權包括水資源的所有權和使用權。水權制度是水資源管理與產權經濟理論相結合的產物，明確了一個社會中的水資源分配模式，提供了一種促進節約用水、解決水資源供需矛盾等問題的基本手段，因此水權制度已經成為世界各國水資源管理的一個重要內容[1]。

2002年，隨著水法的修訂和《取水許可和水資源費征收管理條例》的出臺，明確了取水許可制度和水資源有償使用制度，我國水權制度的法律框架逐步建立[2]。按照“兩手發力”的要求，政府嚴格總量控制，加強用途管制；市場推進水權交易，發揮市場機制在水資源配置中的重要作用，提高水資源的利用效率和效益[3]。

2014年，水利部在7個地區開展水權試點[4]，完成了《水權交易管理暫行辦法》《水權確權登記辦法》等水權制度建設，探索了工業取用水戶、灌溉用水戶、堰塘等不同類型的確權路徑，形成了區域水權交易、取水權交易、灌溉用水戶水權交易等多種行之有效的水權交易模式和主要環節，推進了水權交易平臺建設。近年來各地積極推進水權交易工作，長沙市海綿城市建設雨水資源使用權交易成為我國雨水資源使用權第一單交易[5]；田貴良等[6]人對引漢濟渭工程設立水銀行的具體方式與運作細節進行了探討，著重強調了水源地和受水區的緊密聯系。

2 四川省水權制度建立的必要性和可行性

四川省水資源總量相對豐富，多年平均水資源總量為2616億m3，居全國第二，但時空分布不均，5-10月占全年降雨總量的70%，且多以洪水形式流失，人口、耕地和經濟總量占80%的盆地腹部地區水資源量僅占20%。此外用水方式粗放、用水效率偏低、水資源開發利用不合理、水污染與水環境損害等問題依然嚴峻。

構建健全的水權制度有利于增強水資源使用的靈活性，提高用水效率；有利于節約用水，遏制水環境的惡化；有利于加強水資源的綜合管理，提升人民幸福感。目前，四川部分地方積極開展了水權轉讓試點工作，并取得了初步的經驗。如2003年玉溪河蘆山支渠管理所向天車坡電廠的水權轉讓，提高了雙方收益，是我省早期水權轉讓的雛形；2014年巴中市出臺《巴中市農村小型水利工程產權交易管理辦法》促進了農村塘、池、渠等小型水利工程使用權物權化，使其具有法定性、商品性和可靠性，讓農村水權真正成為資本的載體，推進了農村水利資產資本化；2014年，綿陽市游仙區作為水利部確定的全國首批農業水價綜合改革試點縣，在改革區配套完善了供水計量設施，實現了斗渠及以下灌區計量供水，同時建立了農業水權制度，緩解了水資源供需矛盾[7]。推進四川省水權改革，是貫徹中央和省委省政府決策部署的重要舉措，是落實最嚴格水資源管理制度和實行水資源雙控行動的重要抓手，是建立現代水資源管理體系的重要基礎。但是水權和水市場作為一個新事物，各市州對水權轉讓理解各異，做法參差不齊，四川省水權水市場的建設還需進一步完善。

3 四川省水權改革的相關工作基礎

3.1 推進江河水量分配和地下水管控

根據《水權交易管理暫行辦法》，行政區域通過江河流域水量分配方案獲得水權，取用水戶通過取水許可證獲得水權。截止2020年底，四川省全面完成了跨縣區主要江河流域水量分配[8]，將用水總量指標分配至21個市級行政區域、183個縣級行政區域、158條河流、550余個水量分配單元。2021年，《四川省地下水管控指標確定報告》提出了我省地下水取用水總量、水位控制閾值以及地下水取用水計量率、監測井密度、灌溉用機井密度等管理指標。地表水量分配和地下水管控為進一步完善初始水權確權奠定了基礎。

3.2 強化用水定額和取水許可管理

2020年完成了《四川省用水定額》修訂工作，新版用水定額已于2021年1月由四川省人民政府發布，新定額共涵蓋了農林牧漁業、工業、建筑業、服務業、城市公共生活和居民生活用水，共計52個大類，155個中類，247個小類，471個產品，1035個定額值。形成了覆蓋我省灌溉、畜牧(禽)業、漁業、采礦業、制造業、電力、熱力、燃氣、建筑業、服務業、城鄉居民生活、城市綜合用水定額指標。新的定額標準制定了用水定額先進值和通用值，先進值將主要用于新改擴建項目的水資源論證、取水許可審批、節水評價，為取水許可的審批和用水效率控制提供了科學參考。

取水許可制度和水資源有償使用制度是國家基于水資源所有者的身份，為實現所有者權益，保障水資源的可持續利用而實施的一種制度。通過近3年開展的取水工程核查登記整改提升工作及取用水管理專項整治行動，基本摸清了全省的取用水情況[8]。截至2020年底，全省共有河道外取水項目20790個，涉及取水工程25506個，其中規模以上(地表水50萬m3，地下水20萬m3)的取水項目1657個，審批取水量255.86億m3，占全省審批取水總量的90%以上。規范的取水許可制度體現了市場配置機制，凸顯了水資源的經濟價值，為水權改革提供了可靠依據。

3.3 探索流域橫向生態補償機制

2011年，四川省在岷江、沱江干流及重要支流涉及的8個市(州)試行跨界斷面水質超標資金扣繳制度。這是四川對流域橫向生態保護補償實踐探索邁出的第一步[9]。2019年，《四川省流域橫向生態保護補償獎勵政策實施方案》出臺，明確從2018年到2020年為第一個獎勵政策周期，重點實施范圍為四川省長江流域的岷江、沱江、嘉陵江等流域，統籌中央、省級資金對流域生態保護補償實踐予以獎勵。2020年，與重慶市簽訂長江干流全國首個跨省流域生態保護補償協議，實現長江流域跨省流域生態保護補償新突破；2021年，與甘肅省簽訂黃河流域(四川—甘肅段)橫向生態保護補償協議，成為黃河流域首批建立的跨省橫向生態補償機制[10]。

4 四川省水權改革的建議方案

4.1 構建水權制度體系

四川省在《中華人民共和國水法》和《取水許可和水資源費征收管理條例》框架下，在水權、水價、水市場方面開展了實踐探索，在取水許可、水資源論證、總量控制和定額管理、水資源有償使用、計量收費等重點環節加強了管理，為推動水權改革奠定了基礎。然而，從總體上看，四川省水權改革與當前水資源節約保護要求仍不相適應，一些難點問題制約著水權改革的深入推進，需要科學研究、統籌解決。水權制度是界定、配置、調整、保護和行使水權，明確政府之間、政府和用水戶之間以及用水戶之間的權、責、利關系的規則，是從法制、體制、機制等方面對水權進行規范和保障的一系列制度的總稱。建議四川省著重開展以下五個方面的工作：

一是制定水權交易管理辦法，包括水權交易定義、可交易水權的范圍及類型、水權交易方式及流程、交易價格及期限、監督檢查等方面的規定，旨在為四川省水權交易實踐提供依據；

二是建議出臺四川省水市場建設指導意見，明確水市場建設、運行和管理的機構，建立水市場運行規則和相關管理、仲裁機制以及包括價格監管等交易行為監管機制；

三是建立水權交易第三方利益補償制度，明確水權交易對周邊地區、其他用水戶及環境等造成的影響進行評估、補償的辦法；

四是建立水權交易協商制度，水權交易是交易主體之間的一種市場行為，政府是水權交易的監管者；

五是實行水權交易公告制度，水權交易主體對自己擁有的多余水權進行公告，有利于水權交易的公開、公平和效率的提高，公告制度要規定公告的時間、水量水質、期限、公告方式、轉讓條件等內容。

4.2 開展水權確權基本內容

開展水權確權是實施水權交易的基礎和前提，是推進以市場為基礎配置水資源的具體實踐，在水權改革中具有全面性、基礎性和根本性的作用。水權確權首先要遵循優先原則，保障人的基本生活用水，優先權的確定要根據社會、經濟發展和水情變化而有所變化，同時在不同地區要根據當地特殊需要，確定優先次序。

根據我國水權確權試點省份成功的經驗和四川省的水資源配置和取水用途管制等管理工作的經驗，四川省水權確權工作主要分為四個方面進行：

一是區域水權確權，區域取用水總量和權益的邊界體現為區域用水指標，包括區域用水總量控制指標和江河流域水量分配指標；

二是取用水戶水權確權，對取水戶水權進行確權登記，關鍵是做好與取水許可制度的銜接，將用水總量控制指標進一步細化到生活、農業、工業等主要用水行業，明確經濟社會發展各行業的水資源用途；

三是灌區取用水戶水權確權，明確灌區用水戶對灌區管理單位(含水庫管理單位、取引水口門管理單位等)的供水所享有的使用、收益的權利；

四是生態水權確權，根據河流特點，確定生態流量，在初始水權的劃分中對生態水權予以考慮，最后在水資源規劃、水資源管理中確定生態水權。

完成水權確權之后還需要進行水權確權登記。水權登記一方面可以很好地對水資源進行統籌管理，保護權利人的水權權益，使取得水資源使用權的單位和個體可以合理轉讓水資源，利用市場機制進一步實現水資源的優化配置。另一方面通過登記對其情況公布于眾，達到公示作用，便于水權交易的安全。

4.3 搭建多種類型的水權交易模式

水權交易是利用市場機制對水資源優化配置的經濟手段，由于與市場行為有關，它的實施必須有配套的政策法規予以保障。根據四川省情、水情，水權交易類型可分為四種。

一是區域水權交易，包括跨流域調水水權交易、江河水量分配指標的水權交易、灌區節水上下游水權交易。通過跨流域水權交易，解決調入區河道外社會經濟用水短缺以及河道內生態環境用水不足等問題。

二是取水權交易。在水資源短缺區域、水資源承載能力超載區域、達到或超過用水總量的區域，由于嚴控水資源開發利用總量，限制審批新增項目取水許可，新增的取用水戶只有通過水權交易二級市場購買其他取用水戶轉讓的水權，來獲得取水權。根據四川省用水需求及水資源利用效率等實際情況，四川省取水權交易將主要是農業與工業間的取水權交易。

三是灌溉用水戶水權交易，主要包括農戶間水權交易和特枯年份水資源買進選擇權交易兩種。農戶間水權交易是指農戶種植結構的調整或種植規模的增加，需要增加灌溉水量，超出原有分配水權，或者在干旱年份時農戶灌溉需求得不到滿足而面臨缺水的情況下，農戶之間進行的水權交易。

四是生態補償性水權交易，即以保護流域水生態環境、促進人與自然和諧為原則，受益方為利用優質充足的水資源，與保護方開展的水權交易。四川省屬于南方豐水地區，雖然水資源總量豐富，但存在局部水資源過度開發利用，部分河流生態用水擠占嚴重，上游來水明顯減弱，跨界河流水質不斷惡化等問題。通過水量水質對賭型水權交易、政府水權回購等市場化補償機制，輔助解決跨界河流污染嚴重、生態用水擠占等問題。

4.4 健全水權監管體系

水權水市場是一個準市場，在發展初期必然面臨市場不發育、市場不活躍等具體問題。在市場培育過程中，水行政主管部門應強化主體責任，明確對于水資源的管控和水市場的管理職責，在水權的合理分配、保護第三方利益、維護市場秩序、懲罰違規行為等方面構建全面監管體系，發揮市場管理者作用，從而實現水權水市場的公平公正公開及有效運行。四川省水權水市場監管體系的作用應集中體現在兩個方面：

一是強化水資源的用途分類管制和用途變更管制。權利人應當按照水權證所載明規定的用途取用水，未經批準不得擅自改變用途。確需改變用途的，必須嚴格論證，不得以水權交易為名變相擠占城鄉居民生活用水、基本生態需水和合理農業用水。從用途方面考慮，鼓勵由高耗水產業向低耗水環保產業轉換的水權交易。

二是加快完善水權交易監管框架，研究加強交易審批以及事中事后違規處罰及考核監督。四川省水行政主管部門應會同相關部門制定具體罰則，對違規取用水、破壞篡改計量監測設施、瞞報假報用水情況等違法違規行為從嚴制定處罰標準，以達到警示目的。對于已發生的違規行為要及時向社會通報，并向企業信用信息系統主管部門提供相關信息。加快各部門信息共享，違規取用水戶原則上不能申請水利及其他涉及環保、資源、節能減排類的財政資金項目。

此外，水權水市場的建設要利用好行政考核的“指揮棒”作用。

5 四川省水權改革的重點

水權制度是現代水資源管理的有效制度，是市場經濟條件下科學高效配置水資源的重要途徑，也是建立政府與市場兩手發力的現代水治理體系的重要內容，四川省著重開展以下四個方面工作：

一是加強水權改革試點工作，持續推進玉溪河灌區水權改革試點任務；

二是完善全省計量、監測設施和實時調度系統等建設，健全水資源監控管理能力，夯實水權改革基礎；

三是以水權改革試點為引領，加快制定水權配套制度，建立健全水權管理體系，政府和市場兩手發力，促進水資源監管系統快速完善；

四是把培育和創造市場需求放在首位，通過進一步嚴格水資源管理等措施，推動形成水權買方市場。