關于穿跨鄰接南水北調中線干線工程項目監管工作的思考

王彤彤，王文豐，陸 旭

(水利部南水北調規劃設計管理局，北京，100038)

1 引言

南水北調中線干線工程自陶岔渠首引水，途經河南、河北兩省，經過1432km輸水干渠，將丹江口水庫的長江水輸送到北京團城湖和天津外環河[1]，已于2014年全線通水運行。隨著區域經濟社會發展，沿線新建、改建或擴建的公路、鐵路、地鐵、輸水管道、石油天然氣、污水管道、輸電線路等工程項目逐年增加，截至2020年底已有400余項。這些項目與南水北調中線干線工程存在交叉，使干渠兩側環境發生了顯著變化。另外，在對這些項目進行管理的過程中發現，存在部分項目的設計報告和評價報告質量偏低，項目建設時間緊任務重、施工管理及完工后運行階段管理工作有待加強，項目法人對南水北調的管理也是在逐漸摸索、逐漸規范等問題。為了避免這些項目對南水北調工程安全產生影響，南水北調中線干線工程建設管理單位依據相關法律法規，制定了有關工程管理規定、設計技術要求及導則等規范性文件，分別規定了項目布置和設計標準，并要求從結構和施工上分別采取相應的安全措施[2]。2020年12月，水利部印發了《穿跨鄰接南水北調中線干線工程項目管理和監督檢查辦法(試行)》(辦南調〔2020〕259號)(簡稱《辦法》)，把南水北調中線干線工程管理和保護范圍內穿越、跨越、鄰接南水北調中線干線工程的橋梁、公路、鐵路、地鐵、管道、纜線、取水、排水等工程設施統稱為“穿跨鄰接項目”。

2 穿跨鄰接南水北調工程項目監管情況

2.1 項目類型劃分

穿跨鄰接項目在設計、實施和運行階段的監管直接涉及南水北調工程安全、運行安全和水質安全，同時，穿跨鄰接項目管理工作也是南水北調對外服務的窗口，涉及南水北調管理單位的社會形象，管理工作責任重大。全面了解和掌握穿跨鄰接信息、規范監管工作可以提升中線工程管理水平、保障工程安全運行、發揮工程效益。根據《辦法》，中線干線工程管理單位應針對不同穿跨鄰接項目，制定相應的技術要求和管理要求，在不同階段提出有針對性的具體措施及要求。因此，應當按照穿跨鄰接項目不同類型進行監管。根據項目與南水北調中線總干渠的關系，穿跨鄰接項目可劃分為穿越、跨越和鄰接項目3個類型。

2.1.1 穿越項目

穿越項目是指在干線工程管理范圍內采用下部穿越方式建設的工程，主要為鐵路、公路隧道、城市管廊和各類輸水、輸油氣管道等，分別以明挖或非開挖的形式完成工程下部穿越。明挖施工主要適用于南水北調建設期；非開挖一般為頂管、盾構和定向鉆穿越，南水北調運行后，下穿只能采用非開挖施工方式施工。例如魯山管理處轄區內的西氣東輸二線管道工程、邢臺管理處轄區內的中興大街污水管道工程等。

2.1.2 跨越項目

跨越工程是指在干線工程管理范圍內采用上部跨越方式建設的工程，主要為鐵路、公路、高壓線、各類管線等，分別以修建橋梁、桿塔等獨立式支撐架空形式完成跨越渠道明渠、渠道倒虹吸上部直埋管道，利用現有橋梁敷設管道，此外還有河道治理跨越南水北調渠道倒虹吸暗渠等。例如鄭州管理處轄區內的鄭西高鐵跨南水北調橋、石家莊管理處轄區內的石家莊南二環東延西拓工程等。

2.1.3 鄰接項目

鄰接項目是指在干線工程管理范圍內、保護范圍內采用鄰接、連接、平行的方式建設的工程。例如焦作管理處轄區內的鄭焦城際鐵路焦作站南廣場工程、定州管理處轄區內的京石段防洪影響處理工程(保定段)。

2.2 項目監管現狀

2012年國務院頒布實施的《南水北調工程供用水管理條例》(國務院令第647號)明確：按照國家規定的基本建設程序報請審批、核準時，審批、核準單位應當征求南水北調工程管理單位對擬建工程設施建設方案的意見。近年來，結合穿跨鄰接項目管理現狀的特點和問題，相關單位開展了系列研究工作，在收集相關政策法規，以及相關行業穿跨越工程管理資料的基礎上，制定并執行了相關技術要求、導則等規范性文件，對項目監管起到了規范和指導作用。

2.2.1 規劃階段監管流程

根據穿跨鄰接項目風險大小及特點，穿跨鄰接項目的建設征求南水北調工程管理單位意見程序分為正常流程和簡易流程。

正常流程為南水北調中線建管局收到建設項目設計報告和安全影響評價報告后組織相關人員審查，提出初步意見并報上級備案，征得同意后復函項目建設單位并下發審核意見復函；項目建設單位將施工方案、第三方監測方案及施工圖上報建設項目所在轄區的南水北調中線建管局相應分局，分局組織審核并復函；施工單位提交開工申請，分局或現地管理處組織簽訂監管協議，然后由管理處負責項目建設實施過程監管和參加竣工驗收；現地管理處組織簽訂運管協議，并負責運行監督管理。

對于項目較小、施工簡單，對南水北調工程安全基本沒有影響的小型穿跨鄰接工程，一般走簡易流程，即項目技術方案和施工方案由工程所在地的南水北調中線建管局分局組織專家審批，部分項目可不編制安全影響評價報告。具體程序可采用組織審查會議，邀請穿跨鄰接處南水北調原設計單位相關技術人員參加，對技術方案和施工方案進行審查，形成正式會議意見。

2.2.2 建設階段監管流程

在監管協議簽訂和施工申請同意后，現地管理處負責穿跨鄰接項目實施監管，方式為定期巡查工程施工現場及了解第三方安全監測實施情況，重要工序施工進行現場旁站，并填寫監管記錄表，嚴格要求建設方按照批復方案實施，及時發現制止與批復方案不符行為；第三方安全監測單位定期上報現地管理處實施過程監測資料；分局負責監督監測現地管理處監管情況。

要求項目建設過程管理總體情況良好，無重大事故發生。但受人力和專業技術的制約，做到對每項穿跨鄰接工程全程監管存在一定困難，特別是對于工程規模大、風險程度高、施工周期長的項目，可采用引入第三方建設監管單位，加強現場實施監管，確保施工過程中南水北調工程的安全。

2.2.3 運行階段監管流程

穿跨鄰接工程施工完成后，根據要求需由南水北調工程管理處專人參與穿跨鄰接工程驗收工作，并與項目單位簽訂運管協議。

運行期監管主要為日常巡查和排查。一旦發現異常應與運管單位、業主單位及時聯系。

2.3 項目監管相關問題

目前，相關管理部門缺少對穿跨鄰接項目的整體管控規劃，對于項目的監管在設計、建設及運行階段均存在一定問題。

(1)對項目設計方案審核把關不嚴，未能發現影響南水北調工程的安全隱患，包括渠道及建筑物結構安全、供電、通訊及監控設施、南水北調左岸防洪及河渠交叉建筑物的行洪安全、運行管理和安全監測設施等方面；或未提出整改時限要求。

(2)項目建設階段未簽訂監管協議；或協議規定不明確，導致出現嚴重問題；對違反協議規定，巡查未發現或未采取有效措施、制止不及時；對出現重大安全隱患不報告不處置；無竣工驗收資料或竣工驗收資料不齊全。

(3)項目運行階段未簽訂運行管理協議；未及時發現對南水北調工程運行安全、水質造成影響的行為或隱患，或發現后未按規定及時報告并采取有效措施處理；未及時發現污染物排入總干渠及水源保護區范圍內；對穿跨越建筑物損壞、排水不暢等問題未及時協調解決，影響南水北調水質安全或影響南水北調行洪；未定期對南水北調防洪及左岸排水建筑物或設施進行安全排查，或以上設施被損壞、占用未采取任何處理措施；未有切實可行的應急預案等。

(4)信息化管理機制建設不夠完善，未建立管理臺賬、責任臺賬、問題臺賬等，不能實現項目動態管理。

3 對加強穿跨鄰接項目監管的思考

3.1 加強宣傳，提高認識

加強普及國家和行業已經制定的相關法律法規和規章制度，主要包括《南水北調工程供用水管理條例》《穿跨鄰接南水北調中線干線工程項目管理和監督檢查辦法(試行)》等，提高各行業對南水北調中線干線工程穿跨鄰接項目管理的認識、行為規范。尤其是《穿跨鄰接南水北調中線干線工程項目管理和監督檢查辦法(試行)》已實施，相關部門要抓好時機宣傳培訓，多渠道宣傳辦法的內容，組織有關水行政主管部門、南水北調中線建管局各部門開展專題培訓。盡快補充制訂和完善專項技術標準和管理規定，督促和協調各有關單位建立工作聯動機制，研究務實管用的工作舉措，形成監管合力。

3.2 完善相關技術標準

審查、審批或開展穿跨鄰接項目檢查時，明顯發現缺少依據，建議南水北調工程管理單位以水法、防洪法等法律法規為基礎，參考《其他工程穿越跨越鄰接南水北調中線干線管理規定》《其他工程穿越跨越鄰接南水北調中線干線設計技術要求》等規定要求，進一步研究細化相關技術規范的要求，分類完善各項技術標準，為建設項目方案審查提供更明確的技術要求和控制性限制參數，讓各項建設項目的審批有章可循，規范施工工序及行為，從源頭上加強審查管理和風險防控。

3.3 明確職責及審批權限

明確各責任主體，主要包括水利部、地方水行政主管部門、南水北調工程管理單位。水利部職責主要作為穿跨鄰接項目建管的督導單位；地方水行政主管部門負責做好工程設施安全保護有關工作，防范和制止危害南水北調工程設施安全的行為，受理舉報并依法進行處置；南水北調中線建管局作為工程管理單位，負責制定穿跨鄰接項目管理規程規范，督促有關單位嚴格執行。

大型項目的建設行政許可權限可以集中在南水北調中線建管局，小型項目的建設行政許可權限可以下放到南水北調中線建管局各分局，審批許可機構不同，但審批標準是統一的，統一按照《其他工程穿越跨越鄰接南水北調中線干線管理規定》要求進行。

3.4 特殊情況工程管理

(1)穿越特殊、不良地質區的工程管理。如穿跨鄰接工程位于膨脹土、煤炭采空區、濕陷性黃土等特殊不良地質區域，可按照以下建議加強項目管理。一是重點加強施工質量控制與管理，對原材料采購、中間產品、設備進場、施工工序安排、施工質量等方面進行嚴密監控并留檔，做到發現問題可追溯；二是重點檢查施工程序及施工工藝的編制、工藝試驗、審批及上報落實工作。

(2)穿越特殊節點的管理。重點關注高填方、深挖方等特殊節點重要建筑物以及重大技術問題。

(3)特殊用途項目(如易燃易爆特殊化學品)的管理方面。一是禁止在工程管理保護范圍內設置排污口、有毒有害物品倉庫以及垃圾場；二是禁止堆放、傾倒、掩埋、排放污染水體的物質；三是在保護范圍內渠道上下游兩岸堤防必須按照規劃要求(渠道兩岸新建堤防不得小于30m)同步實施。

3.5 風險防控

對各類風險點，制定預案。對穿跨鄰接工程存在的風險隱患，建議南水北調工程運行管理單位督促工程運管單位委托第三方機構對其進行安全評估，提出處置措施或方案并組織專家進行論證。

3.6 做好信息化建設

批后項目監管監測數據應用分析系統內容具體可包括項目基本信息、水域岸線信息、涉河項目督導情況及問題處理情況等。建設穿跨鄰接南水北調工程項目的信息數據庫系統，能夠進行穿跨鄰接工程的實時動態管理；提前收集和整理穿跨鄰接工程的基本、建設、運行信息及發現的問題，為建設其信息數據庫系統提供數據支撐，實現對問題整改過程的閉環管理；預留與相關信息系統的對接接口。