國有資本財務監管存在的問題及對策探討

趙延霞 濟南市投資控股集團有限公司

通過探討出資人在財務監管實踐中存在的問題及困惑，結合國有資產監管相關的政策理論與方法，正確認識和把握國有資產監管的內在規律，找到破解當前財務監管面臨問題的方向和方法，逐步健全和完善出資人財務監管機制，維護國有資本權益，促進國有企業財務管理水平不斷提高。

一、我國國企出資人財務監管的歷史沿革

建國70多年來，尤其是改革開放以來，國有資產監管體制幾經變遷，不斷趨于規范和完善。國有資產監管機構也經歷了數次顛覆性的重構，從一開始的分行業管理到國有資產管理局，再到2003年成立的國務院國資委及地方各級國有資產監管機構，其監管的職能定位逐步厘清，監管范圍不斷擴大，為推動國有資產保值增值，促進國企做大做強發揮了極其重要的作用[1]。同時，作為國資監管核心和基礎的財務監管，財務監督體制改革發展與國有資產管理體制改革同步推進。通過完善企業年度決算工作、審核企業預算、國有資產統計分析、清產核資、規范財務審計等財務監管方式，先后采取會計委派制、財務總監制和稽查特派員制、外派監事會制度等在內的監督形式，強化了出資人財務監督。財務監管的專業性、系統性及有效性有了長足進步，財務監管方式也更加符合市場化、法治化的要求，相應地促進了國有企業的財務管理趨于規范。

2018年3月，中共中央出臺《深化黨和國家機構改革方案》明確指出，為整合審計監督力量，增強監督效能，將國務院國有資產監督管理委員會的國有企業領導干部經濟責任審計，和國有重點大型企業監事會的職責劃入審計署，不再設立國有重點大型企業監事會（簡稱外派監事會）。此次關于國資委監管職能的重大調整，對于國資委如何應對監管職能的重新定位、財務監管模式的調整、國有重點大型企業的治理機制的改變提出了挑戰。

二、財務監管工作的開展及取得的成效

信息技術的快速發展為國企出資人財務監管工作的有效開展提供了技術支持，國資委利用信息技術構建完善的國資財務監管數據平臺，有利于強化對出資企業財務的動態監管；近兩年，隨著國家、地方國資委相繼出臺關于財務監管的規章制度，如防止國有資產流失的《企業規章經營投資責任追究實施辦法》，預防企業風險過高的《企業資產負債率管控工作方案》，為財務監管提供了政策依據；同時，根據審計報告中披露的企業存在的問題，分別不同企業建立問題整改臺賬，督促企業將問題整改落到實處，有效利用審計成果，發揮審計在財務監督體系中的重要作用。此外，聘請財審專家對年度決算審計報告、改制財務審計報告進行檢查與復核，為維護國有企業出資人權益保駕護航[2]。

三、財務監管工作存在的問題

（一）重點關注事后監督，缺乏事前控制、事中約束的監管措施

部分國資委在財務監管如制定相關政策、國有資產統計分析、檢查審核、督促企業針對發現的問題等內容中仍舊沿用原政府部門的財務管理的做法，帶有一定行政管理成分，且基本屬于事后監管范疇。對于企業預算管理、財務總監委派制等屬于事前、事中控制的財務監管方式，部分國資委目前尚未開展。

（二）獲取的信息不能滿足財務監管的需要

目前，國資委作為出資人，獲取的財務監管信息主要來源于企業每月編制的快報、年度的財務決算資料及部分關于重大事項的請示等，獲取渠道相對固定。但隨著監管工作的開展，獲取的信息無論是在數據的準確性、信息的廣度和深度上，越來越不能滿足出資人財務監管的需要。

日常財務監管所需的信息主要來源于快報。快報優點就是提供財務數據及時，是國有資產統計分析的數據基礎，更是領導進行判斷與決策的有力支持。筆者曾經對快報12月份的數據與第三方審計的年度決算結果進行過對比，兩者相同時點的數據存在著差異，甚至個別企業數據差別很大。一般認為經過中介機構審計的數據相對比較準確，也就是說，快報數據的準確性存在問題[3]。快報數據因為要“快”，故在某種程度上存在估計的成分，其準確性和企業的規模、結賬時間、快報編報者的個人專業素質，以及對企業經營發展趨勢的估計判斷等因素有關。同時，快報數據的偏差會影響出資人的判斷。

年度決算資料為出資人提供了較為全面、翔實地監督信息。但年度決算財務信息是格式化的信息，面向所有的企業財務報表使用人，并不是針對出資人財務監管需要提供的，不能完全滿足出資人特定需求。首先，出資人僅能通過企業報送的財務決算報告獲取以及企業的合并財務報告資料，幾乎很難獲得可能影響投資者權益的重要信息，如重大事件或二級及以下企業的風險情況。其次，出資人為了維護出資者權益，除了掌握企業一定時期的企業資產負債和經營成果信息外，必須對企業重大事項發生的原因、發生的過程信息了解。而年報提供的信息資料一般只反映年末企業的財務狀況及經營結果，缺乏對企業重大事項的詳細披露。

四、財務監管工作開展中發現的問題

（一）財務預算監督中存在的問題

一是出資人財務預算監督體系不完善。一方面全面預算管理落實不到位，出資人財務預算核準制度不健全；另一方面，重大財務事項審批機制不健全，企業財務行為的規范性不足，企業財務風險防控意識和防控能力薄弱。二是信息化建設不足。目前，部分國資委忽視了信息化建設的重要性，尚未建立健全符合國有企業實際發展需求的國資監管信息平臺。

（二）財務決算審核中存在的問題及分析

出資人財務決算是企業年度經營業績的綜合體現，是財務監管工作的核心內容，是國資委作為出資人對監管企業運行情況進行自我評價、對監管企業進行績效評價的依據。所有者權益、利潤成為出資人及企業經營者最為關心的業績指標。從對財務決算審核結果來看，存在著利用調整合并報表范圍、期初余額等手段對所有者權益、利潤指標進行調整，從而影響經營業績考核指標等問題。

（三）改制財務審計復核中存在的問題

國有企業改制的根本目的是通過國有體制的調整，提高國有企業的經濟效益，實現國有資本在產權交易中的保值增值。出資人通過聘請財審專家對改制企業的財務審計資料進行全面審核，克服缺乏專業人員不足的短板，發揮財務監督作用，保護國有資產的安全完整，防止國有資產在改制中流失。但從對改制企業審計結果進行復核的結果來看，出資人對于改制審計的監督管理仍存在一些無法解決的困難。

五、建議與展望

（一）構建完善的出資人財務監督體系

一是以年度財務決算報告為核心，提升企業財務決算的編審質量，加強會計信息披露，全面呈現企業資產財務現狀和現金流量情況；二是以審計企業管理人員的經濟責任為主體，重點關注因決策科學性不足、管理效率低下、徇私舞弊等因素而出現的國有資產流失；三是全面落實預算管理，建立健全出資人財務預算核準制度；四是建立健全重大財務事項審批機制，加強對企業財務行為的規范，提升企業財務風險防控意識與能力。

（二）打造實現智慧化監管的國資監管平臺

為持續性推進信息化與國資委監管業務的深度融合，更好的符合以管資本為主，強化國有資產監督管理的相關要求，國資委應結合國有企業實際發展現狀與企業特點，量身打造集國資監督管理業務為一體的能夠體現網絡化、智慧化、科學化和實用化的國資監管信息平臺。借助智能化工具，對信息進行更加及時和深入的處理分析，在保障信息數據安全的前提條件下，探索實現國資財務監管與企業財務系統數據對接，暢通信息報送渠道，實現結構化數據實時抓取，達到智慧監督。

（三）整合監督資源，形成監督協同

結合國資監管實踐，除了外派監事、董事及外派財務總監在內的國資監督形式外，其他國資監督方式主要包括審計監督、紀檢監察監督、巡視監督、行業監督等。由于監督主體屬于不同的部門，故整合國資監督資源，需強化頂層設計，對不同的政府監督主體從工作組織、制度設計、監督信息共享及成果運用等方面建立協同工作機制。建立跨主體的監督領導和協調機構，對不同的監督主體在協同的節點上作出深化設計，建立有力的數據共享平臺，避免重復檢查，形成監督合力。