基于行政生態(tài)學(xué)的開發(fā)區(qū)管理體制“內(nèi)卷化”發(fā)展

徐法巖 濟(jì)南經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)

經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展背景下，開發(fā)區(qū)承擔(dān)多方面職責(zé)，其管理體制隨時(shí)代發(fā)展不斷改革，為進(jìn)一步促進(jìn)開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)，我國(guó)相繼出臺(tái)多個(gè)文件，《國(guó)家新城鎮(zhèn)規(guī)劃（2014-2020）》、國(guó)辦發(fā)〔2017〕7號(hào)等，均為開發(fā)區(qū)創(chuàng)新改革做支撐。“內(nèi)卷化”主要指發(fā)展至一定階段系統(tǒng)，受內(nèi)外環(huán)境作用下，不斷削弱其實(shí)際發(fā)展活力，內(nèi)部不斷復(fù)雜化、精細(xì)化。開發(fā)區(qū)是一類特殊的行政系統(tǒng)，是政府的派出機(jī)構(gòu)，在向市場(chǎng)化發(fā)展的過(guò)程中，處于復(fù)雜的動(dòng)態(tài)化管理環(huán)境中，其管理體制運(yùn)行易受行政環(huán)境干擾。基于行政生態(tài)學(xué)下，開發(fā)區(qū)管理體制需不斷從多領(lǐng)域改革，通過(guò)體制改革協(xié)調(diào)機(jī)制的完善，吻合其良好轉(zhuǎn)型發(fā)展需求。

一、基于行政生態(tài)化開發(fā)區(qū)管理體制“內(nèi)卷化”的多元特征

立足現(xiàn)階段層面分析，開發(fā)區(qū)管理體制“內(nèi)卷化”實(shí)際特征，主要從三個(gè)方面呈現(xiàn)：一是體制結(jié)構(gòu)層面，逐步復(fù)歸現(xiàn)象。二是體制功能層面，其創(chuàng)新力度不足。三是從體制績(jī)效層面，開發(fā)區(qū)管理體制治理績(jī)效呈遞減趨勢(shì)。新常態(tài)下，部分開發(fā)區(qū)面臨新舊動(dòng)能更換、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)等困境，加之城鎮(zhèn)化腳步加快，開發(fā)區(qū)從傳統(tǒng)管理功能轉(zhuǎn)化為現(xiàn)代管理服務(wù)，此種條件下僅依附于開發(fā)區(qū)管委會(huì)略顯無(wú)力，整體治理績(jī)效趨于遞減[1]。

二、基于行政生態(tài)學(xué)開發(fā)區(qū)管理體制“內(nèi)卷化”困境

（一）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)于依附行政力量支持

經(jīng)濟(jì)發(fā)展處于不同階段，市場(chǎng)發(fā)育程度不盡相同，即便屬于最佳行政干預(yù)方式，可能在前一環(huán)節(jié)獲取良好的成效，但在后以環(huán)節(jié)成為發(fā)展阻礙。我國(guó)積極開設(shè)開發(fā)區(qū)，核心目的在于以政府為引導(dǎo)實(shí)施經(jīng)濟(jì)治理，依托行政權(quán)力集中化輸出，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展。

（二）公共事務(wù)激增促使開發(fā)區(qū)管理功能超載

為突破原有體制束縛，初期開發(fā)區(qū)多位于偏遠(yuǎn)市郊區(qū)，功能單一化，主要強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展，基本未承擔(dān)相應(yīng)的社會(huì)管理職能。隨著我國(guó)城市化進(jìn)程加快，大量人口入駐，促使開發(fā)區(qū)公共服務(wù)需求大幅度增加。立足公共需求層面分析，開發(fā)區(qū)內(nèi)部教育、醫(yī)療、文化等各項(xiàng)服務(wù)功能缺位，而精簡(jiǎn)的管理體制難以滿足其需求。面對(duì)其困境開發(fā)管委會(huì)，需增設(shè)相應(yīng)的機(jī)構(gòu)配置人員，以此滿足公共服務(wù)需求，作為體制復(fù)歸核心因素。

（三）管理體系封閉性致使溝通渠道梗阻

溝通及交流作為公共行政中重要因素，開發(fā)區(qū)管理體制在初期設(shè)計(jì)，擁有封閉性特征，雖提高行政效率，但影響信息高效共享。主要體現(xiàn)在兩方面：一方面，與民眾溝通不佳。另一方面，與周邊區(qū)域溝通梗阻。

（四）改革與規(guī)制發(fā)展不平衡約束體制創(chuàng)新

現(xiàn)階段，我國(guó)未出臺(tái)相關(guān)完整的法律條件，以此明確開發(fā)區(qū)域管理機(jī)構(gòu)法律地位、職權(quán)范疇等，為其未來(lái)發(fā)展作為導(dǎo)向，影響開發(fā)區(qū)管理體制穩(wěn)定性及規(guī)范性。深究其成因從以下幾方面闡述：一是開發(fā)區(qū)初期處于發(fā)展階段，為促進(jìn)其獲取良好的發(fā)展成效，我國(guó)給予多個(gè)優(yōu)惠扶持政策，而相關(guān)法律具有一定的約束性，所以未制定相應(yīng)的法律法規(guī)；二是開發(fā)區(qū)作為試驗(yàn)改革的典范，其承擔(dān)行政體制改革任務(wù)目標(biāo)，長(zhǎng)期相關(guān)保護(hù)法律缺位，開發(fā)區(qū)管委會(huì)并非是一級(jí)行政執(zhí)法主體，未擁有相應(yīng)的執(zhí)法權(quán)力，影響最終執(zhí)法成效[2]。

三、基于行政生態(tài)學(xué)創(chuàng)新開發(fā)區(qū)管理體制“內(nèi)卷化”困境路徑

（一）發(fā)揮市場(chǎng)配置資源價(jià)值，滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求

我國(guó)開發(fā)區(qū)是以政府為主導(dǎo)下的產(chǎn)物，核心目標(biāo)為依托行政力量，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)活力，保證其市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)良好發(fā)展，并隨市場(chǎng)發(fā)育完善成熟。由于政府主導(dǎo)開發(fā)模式，易造成開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)于依賴政府，影響市場(chǎng)自身價(jià)值發(fā)揮。因此，新常態(tài)下，開發(fā)區(qū)管理體制改革中，需良好梳理政府與市場(chǎng)間的關(guān)系，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的價(jià)值。

（二）創(chuàng)設(shè)共建共治共享社會(huì)治理格局，滿足社會(huì)管理服務(wù)需求

新時(shí)期背景下，開發(fā)區(qū)從原有單一性功能逐步趨于復(fù)合功能，是工業(yè)化高速發(fā)展促進(jìn)城市化發(fā)展的必然發(fā)展成果，吻合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展特征規(guī)律。公共服務(wù)需求量大幅度增加，開發(fā)區(qū)管理體制難以滿足其實(shí)際需求，一定程度弱化開發(fā)區(qū)管委會(huì)行政價(jià)值。黨的十九大會(huì)議報(bào)告中明確提出，應(yīng)采取多方面舉措，致力打造共建共治共享的社會(huì)格局，為開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)向復(fù)合型功能體制改革提供支撐。首先，應(yīng)積極向社會(huì)分權(quán)，充分發(fā)揮多元化主體協(xié)同機(jī)制，在保證開發(fā)區(qū)自身優(yōu)勢(shì)基礎(chǔ)上，滿足內(nèi)部公共服務(wù)需求增長(zhǎng)的需求。其次，加強(qiáng)開發(fā)區(qū)與行政區(qū)協(xié)調(diào)統(tǒng)籌。開發(fā)區(qū)應(yīng)積極依托當(dāng)?shù)卣尕瀼刈陨砺毮埽荚O(shè)相應(yīng)開發(fā)區(qū)鎮(zhèn)，應(yīng)由行政區(qū)承擔(dān)管理服務(wù)職能，聯(lián)合行政區(qū)與開發(fā)區(qū)共同管控及治理，消除開發(fā)區(qū)公共服務(wù)能力不足的瓶頸[3]。

（三）突破管理體制封閉性，滿足系統(tǒng)間溝通需求

現(xiàn)代信息時(shí)代背景下，溝通及信息共享是各項(xiàng)工作良好發(fā)展基礎(chǔ)的保證，在開發(fā)區(qū)創(chuàng)新轉(zhuǎn)型中，應(yīng)積極突破管理封閉性，加強(qiáng)系統(tǒng)溝通，滿足時(shí)代發(fā)展需求。一方面，擴(kuò)展與廣大民眾溝通路徑，增強(qiáng)開發(fā)區(qū)管委會(huì)溝通能力。另一方面，加強(qiáng)區(qū)域間溝通。

（四）平衡改革與規(guī)制間張力，滿足國(guó)家治理需求

隨國(guó)家治理體系逐漸成熟及完善，如何在創(chuàng)新改革及發(fā)展間尋求均衡，是開發(fā)區(qū)克服“內(nèi)卷化”困境的關(guān)鍵。一是應(yīng)用法制化思維深化改革。依法治國(guó)時(shí)期，改革面臨的任務(wù)形式處于動(dòng)態(tài)化變更中，若一味追求改革進(jìn)度，忽視法制需求，與我國(guó)法治精神及理念相悖，不利于開發(fā)區(qū)改革創(chuàng)新。二是要建立容錯(cuò)機(jī)制。開發(fā)區(qū)作為改革創(chuàng)新引領(lǐng)者“橋頭堡”，需承擔(dān)自身職責(zé)，基于法律授權(quán)層面，建立完善的容錯(cuò)機(jī)制，允許在創(chuàng)新改革中有合理偏差，以此增強(qiáng)改革者自信心和創(chuàng)造力。

四、結(jié)束語(yǔ)

作為創(chuàng)新改革試驗(yàn)的開發(fā)區(qū)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與政府職能內(nèi)外環(huán)境因素作用下，其發(fā)展逐漸趨于“內(nèi)卷化”，不利于區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期高速發(fā)展。為突破其經(jīng)濟(jì)發(fā)展困境，需深究其發(fā)展“內(nèi)卷化”核心因素，從多層次、多維度做好應(yīng)對(duì)措施，需要各方面協(xié)同助力，促進(jìn)開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)快速發(fā)展。