基于行政生態學的開發區管理體制“內卷化”發展

徐法巖 濟南經濟開發區管理委員會

經濟高速發展背景下，開發區承擔多方面職責，其管理體制隨時代發展不斷改革，為進一步促進開發區轉型升級，我國相繼出臺多個文件，《國家新城鎮規劃（2014-2020）》、國辦發〔2017〕7號等，均為開發區創新改革做支撐。“內卷化”主要指發展至一定階段系統，受內外環境作用下，不斷削弱其實際發展活力，內部不斷復雜化、精細化。開發區是一類特殊的行政系統，是政府的派出機構，在向市場化發展的過程中，處于復雜的動態化管理環境中，其管理體制運行易受行政環境干擾。基于行政生態學下，開發區管理體制需不斷從多領域改革，通過體制改革協調機制的完善，吻合其良好轉型發展需求。

一、基于行政生態化開發區管理體制“內卷化”的多元特征

立足現階段層面分析，開發區管理體制“內卷化”實際特征，主要從三個方面呈現：一是體制結構層面，逐步復歸現象。二是體制功能層面，其創新力度不足。三是從體制績效層面，開發區管理體制治理績效呈遞減趨勢。新常態下，部分開發區面臨新舊動能更換、產業轉型升級等困境，加之城鎮化腳步加快，開發區從傳統管理功能轉化為現代管理服務，此種條件下僅依附于開發區管委會略顯無力，整體治理績效趨于遞減[1]。

二、基于行政生態學開發區管理體制“內卷化”困境

（一）市場經濟發展過于依附行政力量支持

經濟發展處于不同階段，市場發育程度不盡相同，即便屬于最佳行政干預方式，可能在前一環節獲取良好的成效，但在后以環節成為發展阻礙。我國積極開設開發區，核心目的在于以政府為引導實施經濟治理，依托行政權力集中化輸出，促進區域內經濟高速發展。

（二）公共事務激增促使開發區管理功能超載

為突破原有體制束縛，初期開發區多位于偏遠市郊區，功能單一化，主要強化經濟發展，基本未承擔相應的社會管理職能。隨著我國城市化進程加快，大量人口入駐，促使開發區公共服務需求大幅度增加。立足公共需求層面分析，開發區內部教育、醫療、文化等各項服務功能缺位，而精簡的管理體制難以滿足其需求。面對其困境開發管委會，需增設相應的機構配置人員，以此滿足公共服務需求，作為體制復歸核心因素。

（三）管理體系封閉性致使溝通渠道梗阻

溝通及交流作為公共行政中重要因素，開發區管理體制在初期設計，擁有封閉性特征，雖提高行政效率，但影響信息高效共享。主要體現在兩方面：一方面，與民眾溝通不佳。另一方面，與周邊區域溝通梗阻。

（四）改革與規制發展不平衡約束體制創新

現階段，我國未出臺相關完整的法律條件，以此明確開發區域管理機構法律地位、職權范疇等，為其未來發展作為導向，影響開發區管理體制穩定性及規范性。深究其成因從以下幾方面闡述：一是開發區初期處于發展階段，為促進其獲取良好的發展成效，我國給予多個優惠扶持政策，而相關法律具有一定的約束性，所以未制定相應的法律法規；二是開發區作為試驗改革的典范，其承擔行政體制改革任務目標，長期相關保護法律缺位，開發區管委會并非是一級行政執法主體，未擁有相應的執法權力，影響最終執法成效[2]。

三、基于行政生態學創新開發區管理體制“內卷化”困境路徑

（一）發揮市場配置資源價值，滿足市場經濟發展需求

我國開發區是以政府為主導下的產物，核心目標為依托行政力量，促進區域內經濟活力，保證其市場經濟良好發展，并隨市場發育完善成熟。由于政府主導開發模式，易造成開發區經濟發展過于依賴政府，影響市場自身價值發揮。因此，新常態下，開發區管理體制改革中，需良好梳理政府與市場間的關系，充分發揮市場在資源配置中的價值。

（二）創設共建共治共享社會治理格局，滿足社會管理服務需求

新時期背景下，開發區從原有單一性功能逐步趨于復合功能，是工業化高速發展促進城市化發展的必然發展成果，吻合經濟社會發展特征規律。公共服務需求量大幅度增加，開發區管理體制難以滿足其實際需求，一定程度弱化開發區管委會行政價值。黨的十九大會議報告中明確提出，應采取多方面舉措，致力打造共建共治共享的社會格局，為開發區轉向復合型功能體制改革提供支撐。首先，應積極向社會分權，充分發揮多元化主體協同機制，在保證開發區自身優勢基礎上，滿足內部公共服務需求增長的需求。其次，加強開發區與行政區協調統籌。開發區應積極依托當地政府，全面貫徹自身職能，布設相應開發區鎮，應由行政區承擔管理服務職能，聯合行政區與開發區共同管控及治理，消除開發區公共服務能力不足的瓶頸[3]。

（三）突破管理體制封閉性，滿足系統間溝通需求

現代信息時代背景下，溝通及信息共享是各項工作良好發展基礎的保證，在開發區創新轉型中，應積極突破管理封閉性，加強系統溝通，滿足時代發展需求。一方面，擴展與廣大民眾溝通路徑，增強開發區管委會溝通能力。另一方面，加強區域間溝通。

（四）平衡改革與規制間張力，滿足國家治理需求

隨國家治理體系逐漸成熟及完善，如何在創新改革及發展間尋求均衡，是開發區克服“內卷化”困境的關鍵。一是應用法制化思維深化改革。依法治國時期，改革面臨的任務形式處于動態化變更中，若一味追求改革進度，忽視法制需求，與我國法治精神及理念相悖，不利于開發區改革創新。二是要建立容錯機制。開發區作為改革創新引領者“橋頭堡”，需承擔自身職責，基于法律授權層面，建立完善的容錯機制，允許在創新改革中有合理偏差，以此增強改革者自信心和創造力。

四、結束語

作為創新改革試驗的開發區，在市場經濟與政府職能內外環境因素作用下，其發展逐漸趨于“內卷化”，不利于區域內經濟長期高速發展。為突破其經濟發展困境，需深究其發展“內卷化”核心因素，從多層次、多維度做好應對措施，需要各方面協同助力，促進開發區經濟協調快速發展。