測繪工程招投標的現狀與建議

仲躋文，于 慧

(長江水利委員會水文局長江下游水文水資源勘測局，江蘇 南京 210011)

1 招投標歷史由來

18世紀末和19世紀初的資本主義國家開始實行招投標制度， 為了適應國際形勢發展，我國于1994年開始實行招投標制度，并于1999年8月30日第九屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議通過《中華人民共和國招標投標法》，2017進行了修正，并逐步實施。

招投標工作的開展，保證了招投標過程的公平、公開，維護了市場公正[1]，為促進承包商增強市場競爭了起到了積極作用，同時對項目業主過多干預項目委托過程起到了一定的限制作用。

2 測繪招標投標的必要性

近年來，測繪行業傳統的經緯儀、鋼尺等人海戰術測記法逐步退出歷史舞臺，現代測繪技術主要以計算機技術、光電技術、網絡通信技術、空間科學為基礎，以全球定位系統(GPS)、遙感(RS)、地理信息系統(GIS)等3S技術為核心，以及相配套的系統集成[1]。測繪工作作為規劃、設計、建設的前提，將具有更廣闊的發展空間。

為促進測繪單位加強內部管理、提高生產效率，保證測繪質量，鼓勵測繪單位公平競爭，使工程造價更加趨于合理，采取招標投標方式擇優選擇測繪單位是必要的[2- 3]，也是大勢所趨，有利于形成由市場定價的價格體制，一定程度上降低了工程投資[4- 6]。

3 現狀問題

3.1 資質“掛靠”現象依然存在

目前，我局對于測繪資質的管理已由原來的甲、乙、丙、丁逐步向甲、乙資質過渡，對于人員、儀器、設備等具有嚴格的管理規定，這就導致了有的測繪單位申報資質有較大的難度，隨著社會市場的放開，原來的測繪項目均要求進行招投標，低一級測繪資質的單位要承擔上一級資質的項目，只有借用高等級資質單位的名義從事投標活動，從而產生掛靠現象，另外存在有的測繪單位雖然具有相應的測繪資質，收購地方的小規模公司的方式到處開分公司，從而以自身的名義從事測繪活動，導致資質等級弱化。

3.2 招標代理機制亟待完善

招標代理是招標人和承包商之間的中介服務組織，按照《中華人民共和國政府采購法》的規定，采購人可以自主選擇采購代理，并對招標活動進行過程的監督。近年來，政府采購逐步取消了招標代理資格限制，雖然對競爭和降低代理服務價格有著一定的推動作用，但反過來意味著任何招標代理機構都可以參與到政府采購中來[7- 8]。目前形勢下，隨著招投標市場的逐步規范，招標代理機構規模的快速擴大，導致市場競爭越來越激烈，招標代理為了多承接業務，只能最大限度的滿足招標人的要求，按照招標人的意愿完成符合法規程序的招投標行為。在招投標活動時，由于缺乏嚴格的監管機制，招標代理作為乙方，沒有絕對的話語權，有的招標代理甚至按照招標人要求在招標文件中設定特殊條款、排斥潛在投標人，并未讓招投標活動達到公平、公開、公正，因而建立規范有序的招標代理機制勢在必行[9- 10]。

3.3 行政主管部門監管招投標工作存在難點

基于目前有些項目的實施進度原因，導致實際過程存在實施在前、補辦手續在后的現象，為了保障實施單位順利中標，招投標過程中常會出現一些同現行政策法規相悖的現象，如互相串通、明招暗定等諸多不規范的運作，加上大量缺乏政府采購經驗的代理機構的進入，對政府采購的監管也帶來了嚴峻的挑戰。從法規上說，行政主管部門目前主要依靠《招標投標法》、《測繪法》及有關部令和地方法規等監督招投標工作，但在實際工作中缺乏配套的監管措施。有些招標人雖然按照要求在指定網站發布招標公告，但背后存在設置諸如資質、工期、業績等條件提高投標門檻，排斥潛在中標人，加上資格審查和評標沒有統一的規范，目前的測繪市場招投標仍然未能實現完全按照投標方的綜合實力定標，招投標的監督評審機制還不完善，一般情況下只是業主代表負責對開標、評標等監管，距離全過程監管還有差距，加上專家水平的參差不齊，導致評標的客觀性受到影響[11]。

3.4 評標專家委員會未能實現既定功能

《招標投標法》的頒布從法律上理論上體現了招投標的民主化、科學化，也給予了相應的評標專家合法地位，減少了招標方對項目定標的行政直接影響[12]。針對招投標方式的不同，評標的方式也略有差異，邀請招標、議標是由業主自行邀請專家來進行評標，公開招標的專家一般是由各省市專家庫(有條件的大單位一般有自己的專家庫)抽取，邀請評標的專家一般有一定的針對性，是業主選定的，就和業主有很大的關聯，評標時就會收到業主的約束或者暗示，按照業主的要求進行評標，公開招標的專家從社會各行各業產生，專家的綜合素質較難把握，特別在庫容不足的情況下，合乎法律硬件規定的專家基本都入庫，有的專家為了提高抽簽中簽率，隨意申報專業，致使專家質量參差不齊，這給項目評審公正性帶來了隱患，但由于工作特殊性，即使觸犯法律，取證也較為困難，法律約束也不硬，對大部分項目而言，代理機構從壓縮招標成本考慮，評標時間僅僅有幾個小時，在這么短時間內要求評標專家拿出高質量評標成果不現實，往往僅是履行法律上的程序而已。甚至存在評標委員會充當招投標活動中“橡皮圖章”的功能，這就需要我們做出客觀的認識[13]。

3.5 最低價中標

《中華人民共和國招標投標法》規定，在招標階段最大限度地滿足招標文件實質性要求的最低價可以作為中標人(明顯低于市場成本的除外)，其優點在于最大化地節約了成本，評標過程易于操作，但是最低價中標的實施，必須有完善的法律制度及投標單位的誠信作為基礎，就目前我們行業環境來看，仍缺乏完善的評估和公信機制，實行最低價中標的條件仍需完善，不少單位采用競爭談判最低價法來選擇單位，而中標單位由于是低價，在實際過程中質量勢必無法保證，為了減少成本，有時偷工減料，投標中的承諾和實際項目實施過程產生的結果差異很大，甚至出現先中標再分包的現象，在最終成果的審查階段，有時專家把控不嚴，導致只是表面上完成了相關的成果，其質量大的折扣無從核定，因而下次投標時仍舊照搬[14]。

4 規范化招投標的建議

招投標制度是我國社會主義市場經濟體制建立完善的重要內容，目前仍處于初級發展階段，如何公平公正，最大限度地實施，結合上述問題，提出如下幾點建議。

4.1 對投標人資格進行嚴格審查，杜絕出借資質與掛靠現象

近年來，我國逐步對出借資質與掛靠的現象進行了清理，但仍然存在一定的問題，為更好地保護投標人利益，杜絕出借資質與掛靠的現象，建議在投標前報名階段進行詳細的資格審查，這個階段招標人應當配合招標代理進行資格關的審查，然后在投標階段對于投標人的人員、儀器、設備，包括承攬項目的業績是否匹配均應該進行仔細地審查；另外對于投標單位中標后分包或轉包給低一級資質的單位進行測繪，這種變相借用資質的現象就需要我們的業主及監管部門加強對項目落實過程中全面檢查，對于發現的問題按照《測繪資質管理規定》，由測繪資質管理單位對相關責任單位進行處罰。

4.2 實行招標代理優勝劣汰

采購代理門檻的降低導致大量的招標代理機構進入市場，社會的高質量發展也需要招標代理不斷提高服務水平。為了更好地加強管理，實行有序競爭，政府部門應該對代理機構的準入設置相應的門檻，搭建招標代理培訓、服務平臺，建立招標代理機構培訓、考核、監督機制，讓良莠不齊的眾多采購代理機構公平、公正地參與競爭，通過其專業水平、信譽狀況等綜合實力進行評價，逐步培養、篩選一批專業化的服務隊伍。對在招投標活動中不合格的限期整改，無法及時整改的暫停或取消代理資格，對存在嚴重違法違規行為的實行一票否決制，同時將所有代理機構的考核結果向社會公布，并列入企業誠信檔案，逐步達到優勝劣汰。

4.3 完善招投標過程體系，建立科學有效的監督管理體系

我國開始采用招投標方式起步較晚，但發展很快，依據《國務院辦公廳印發國務院有關部門實施招標投標活動行政監督的職責分工意見的通知》，招投標活動的監管都進行了明確的分工，但在實際過程中，監管部門雖然制定了很多規范性文件對招標活動予以糾正，仍然存在“道高一尺、魔高一丈”的現象，在招標活動中仍存在一定的問題[15]。

為保障投標的公正、公開，維護參與者的權益，就要求加強對招投標工作的監督管理。首先要加強宣傳，強化全民招投標法制意識，其次理順監管體系，構建統一的監管平臺，落實各自的監管職責。在此基礎上，不斷完善，逐步建立公正開放、競爭有序，服務到位、監管有力的招投標市場，讓招投標活動越來越規范，并逐步與國際接軌。

另外為避免招標人對招標活動的過度干預，逐步解除招標代理對招標人的過度依賴，建議強化招標代理的話語權，讓招標代理放開手腳，全程把握招投標過程，依法依規完成招投標活動。

4.4 加強評標專家管理

一方面加強招標單位專家庫的管理落實，有條件的單位建立自身的專家庫，否則由社會專家庫進行抽簽搖號確定。另一方面加強評標專家的入庫、培訓、考核，嚴明評標紀律，為各行業、各領域提供質量較高、客觀公正的評標專家，同時加強對專家資料的審查、考核，做到專家有進有出，對評標中的違法違規行為，嚴肅查處[16]。

加強評審專家選取環節風險防控，確保規范評審評標時，嚴格執行從專家庫中隨機抽取評審專家。

4.5 進一步加強對采購方的監管約束

一是加強招投標資金落實的過程監督，按照招投標要求，只有項目資金落實后方可招標。而在實際過程中，有些法人將需要資金列入預算，未批先招標的現象時有發生，導致有的項目招投標流于形式，項目工程完成后，項目資金仍未能落實到位，這給項目承接單位形成現金流壓力；

二是加強項目法人參與招投標全過程的跟蹤監督，判斷是否客觀公正地走完招投標流程，是否存在肢解項目等現象。

三是加強對采購合同的約束，嚴格按照采購合同的要求落實項目，防止后續刻意增加工作量等釣魚過程，加強對招投標事后跟蹤監督檢查，督促各項合同落到實處，加強對招投標資金的監管，避免給工程質量及市場誠信度帶來不利的影響，不利于市場的健康有序發展。