街鄉共治：城鄉融合背景下的基層治理創新
——基于浙江省云和縣的調查

盧福營，徐 璐

(杭州師范大學 公共管理學院，浙江 杭州 311121)

在國家宏觀政策指導下，各地結合本地實際積極探索城鎮化的有效實現方式，積累了豐富的經驗，形成了一系列富有特色的城鎮化發展模式。浙江省云和縣把縣域城鎮化與農民下山脫貧、生態保護和綠色發展等有機結合，積極探索“小縣大城”發展戰略，取得了理想成效。然而，伴隨著“小縣大城”戰略的推進，傳統的城鄉邊界不斷地被突破，特別是大量農民以不同形式進入城鎮工作生活，在推進縣域城鎮化的同時，形成了復雜的“城鄉嵌套”現象，重構了基層治理的環境條件，提出了城鄉基層治理融合的新要求。本文根據我們在云和縣的調查，就城鄉融合背景下的“街鄉共治”創新做些初步分析。

一、“小縣大城”：縣域城鎮化的特殊選擇

城鎮化是人類經濟社會發展的必然趨勢，也是國家實現現代化的必由之路。從形式上看，城鎮化是農村人口不斷向城鎮轉移的一個人口地域轉換過程。[1](P.1)事實上，城鎮化是一個復雜的綜合性社會變遷過程。除人口的城鄉轉換外，該過程還涉及一定地域范圍內生產結構、生活方式、景觀特征等由鄉村性向城市性的綜合轉變。[2]然而，因資源和稟賦不同，所處的時代和環境不同，所面臨的問題和挑戰不同，各地選擇的城鎮化戰略策略勢必有所差異，進而形成各具特色的城鎮化發展模式。

云和縣地處浙江省西南部，位于麗水市中部，甌江上游。縣域總面積989.6平方公里，下轄4個街道、3個鎮、3個鄉，共168個行政村，戶籍人口11.38萬。無論從縣域面積，還是人口數量看，都是一個典型的小縣。山多地少，村多人少，交通不便，歷史上主要以農業為主，經濟相對落后。據統計，20世紀末云和縣的經濟體量在浙江省90個縣市區中居于下游。

早在20世紀末，浙江省委就提出了加快城市化進程的號召，并于1999年發布了全國第一個省域城鎮體系規劃《浙江省城鎮體系規劃》。2000年9月1日，浙江省委、省政府發布《關于加快推進浙江城市化若干政策的通知》。云和縣根據自身的具體縣情，決定以城鎮化為中心，將城鎮化與下山脫貧、綠色浙江等多個發展項目、發展政策有機整合，于2001年提出并開始實施“小縣大城”發展戰略。以山民下山、內聚外遷為載體，通過大搬遷、大聚居等方式，引導高山遠山的農村人口搬遷進城，實現人口、資源、產業的三集聚以及眾多農民的“進城夢”。

宏觀地分析，云和縣的“小縣大城”發展戰略大致呈現三個特點：

一是人口集聚。云和縣山多、地廣、人稀，居住分散。在實施“小縣大城”戰略前，全縣有170個行政村、800多個自然村，平均每個自然村只有90多人。自2001年以來，云和縣開始實施“小縣大城”戰略，通過戶籍制度改革，出臺惠農政策、城鄉同待遇政策等，讓農民轉職業、轉身份，積極引導農村人口向城鎮集聚。堅持把下山轉移作為農民進城的重要抓手，加大扶持促搬遷，建成農民下山轉移安置小區(點)48個，累計安置下山農民3.5萬余人。尤其以縣城為重點，在城區建成南山小區、普光小區、普惠小區、大坪小區、霞曉橋小區等進城農民安置小區5個，累計吸納2.3萬余名農民入住。

二是產業集聚。木制玩具是云和的傳統產業和支柱產業。云和縣是中國木制玩具之鄉和中國木制玩具城，是國內規模最大、品種最多的木制玩具生產、出口基地?！靶】h大城”戰略以木制玩具業為主導，積極推動產業集聚。通過建設木制玩具特色工業園區，推動規模小、技術研發能力弱的中小企業集聚發展，由此提升產業集群能力，促進產業的高度集聚發展。到目前為止，96%的企業在縣城發展，園區集聚度達95%以上。木制玩具業屬于典型的勞動密集型產業，為全縣提供了3萬余個就業崗位。因木制玩具業的就業門檻低，有利于廣大進城農民就地就業。如此，實現了人口集聚和產業集聚的良性互動，化傳統農民為現代產業工人，助推傳統農業社會向現代城市社會變遷。[3]

三是資源集聚。欠發達山區掌握的資源要素有限，要實現經濟快速發展，必須先集中有限資源，實行重點區域和產業傾斜政策?！靶】h大城”發展戰略順應要素集聚規律，引導資金、人才、技術等資源向縣城有序流動、有效整合，進一步擴大集聚經濟效益。

云和縣的“小縣大城”是一種具有豐富地方特色的縣域城鎮化模式，是當地干部群眾結合地方實際而推動的創新發展，取得了顯著的實踐成效。突出地表現在：(一)極大地推動了縣域城鎮化進程。據統計，截至2020年，云和縣人口城鎮化率達73.1%，超過浙江省和全國常住人口城鎮化率分別0.93和9.21個百分點；(二)有力地促進了縣域經濟發展。20年來，云和縣的生產總值從2001年的8.89億元增至2020年的86.99億元，年均增長13.5%。2020年，城鎮居民人均可支配收入達46584元，增幅9.9%；農村居民人均可支配收入達22022元，增幅10.2%；(三)有效地保護了生態環境質量?？h域森林覆蓋率達81.5%，空氣環境質量優良率達99.2%，生態環境公眾滿意度居全省第一，縣域生態環境質量保持在先進水平。

二、城鄉融合：基層治理的社會基礎

從治理生態學的意義上看，治理方式與治理環境密切相關?；鶎又卫硎紫纫越洕鐣l展為基礎。“小縣大城”作為一項獨特的城鎮化實踐，導致了縣域經濟社會結構的重組，實現了基層治理社會基礎的重構。

長期以來，中國的基層治理以工業與農業、城鎮與鄉村相對立的二元經濟社會結構為基礎，建立了城鄉二元分治的基層治理體制。借助以戶籍制度為核心的一系列制度安排，將整個社會分割成城鄉對立的兩部分，嚴格限制了農村人口向城市的合理流動[4]，造成了城鄉二元結構的固化。云和縣的“小縣大城”戰略實質就是通過政府在充分發揮市場配置資源作用的基礎上，合理整合生產要素，以縣城作為經濟社會發展的增長極，充分發揮城市在縣域發展中的龍頭作用，由此形成強大的動力源，加速推進改革和現代化步伐，促進經濟結構、社會結構的變遷[5]。在這一過程中，云和縣逐漸地由過去城鄉對立背景下的城鄉二元經濟社會結構轉變為城鄉融合背景下的城鄉嵌套經濟社會結構。

在經濟領域，表現為縣域產業和農民職業的結構性轉變?！靶】h大城”戰略的實施，推動云和縣域經濟形成了以木制玩具為主導、多種產業并存發展的格局。同時，促進了大多數農民從農業勞動中轉移出來，成為在第二、三產業就業的非農職業人口，實現了職業的非農化。但他們還或多或少地保留著一定的農民身份，在原籍農村還有土地等生產資料、住房等生活資料、集體經濟所有者的權益等。

在社會領域，主要表現為社會成員的結構性轉變。“小縣大城”戰略的實施，促使數萬名農村人口轉移到了城鎮，嵌入原有城鎮社會，形成了城鄉嵌套型社會成員結構。特別是“小縣大城”發展中建設的數十個搬遷農民集中安置區，成員構成多元復雜、異質性強、開放度高，形成了一種與鄉村和城鎮既相聯系、又有區別的新型社會樣態。比如，大坪社區居住著10個鄉鎮(街道)、8個少數民族的3000多位居民。既有汀州、灘坑電站移民，又有崇頭鎮、霧溪畬族鄉等各地下山搬遷農民。城市與鄉村不同的生產、生活習慣和思想觀念交織，形成城鄉兩種社會因子相互滲透、農村人口與城市人口錯雜、城鄉界限模糊的復合格局。

從實踐觀察，“小縣大城”依然是一項非充分性、非徹底性城鎮化戰略。突出地表現在從農村搬遷到縣城定居和工作生活的農民，雖然享有了部分城鎮居民的權益，但依然保留著一系列農民屬性。由于農村轉移人口的戶籍、產權、權利等與政策的“綁定”尚未完全脫鉤，他們在農村的權益無法帶走。人雖然已在縣城居住和工作，但不愿或不能放棄農村戶籍、產權和權利。如此，形成了工作地、生活地與戶籍地、產權地相分離的現象，造成了獨特的身份分離、城鄉分割，因城鎮化不充分、不徹底，呈現出“半城鎮化”狀態。[6](PP.3-4)

后“小縣大城”時代的城鄉經濟社會嵌套發展，農村轉移人口身份的城鄉分離和“半城鎮化”，建構了一種特殊的經濟社會結構，重構了基層治理的社會基礎，造成了傳統城鄉二元治理的困境，向基層治理提出了嚴峻挑戰，要求創新一種更加包容、具有融合特征的新型基層治理方式。換句話說，“小縣大城”戰略的實施，重構了云和縣基層治理的社會基礎，決定了基層社會融合性治理創新的方向。

與此同時，中國特色社會主義進入新時代后，黨和國家提出了新發展理念和中國特色社會治理理論，以及新型城鎮化、城鄉融合發展等重要政策，為探索和創新基層社會共建共治共享提供了有力的理論依據和政策支撐。以互聯網、大數據、云計算、人工智能等為代表的現代科技的迅速發展和應用，有可能成為嵌入基層治理的技術變量，構成了當前基層社會治理創新的技術條件。這些無疑為創新融合性的基層治理方式創造了條件、提供了可能。

三、“街鄉共治”：進城農民的融合治理

“小縣大城”實施帶來的經濟社會發展和基層社會治理環境改變，對基于城鄉的傳統基層治理提出了嚴峻挑戰。后“小縣大城”時代的基層治理向何處去？面對這一擺在面前的急迫課題，云和縣有關部門從實際出發，以新發展理念、新時代中國特色社會治理理論和基層治理政策，以及新型城鎮化和城鄉融合發展的戰略要求等為指引，并借助現代信息技術的支持，進行了“街鄉共治”的基層治理制度創新嘗試。

在傳統基層社會治理體制下，街道和鄉鎮分別作為城鄉政府機構設置的末梢環節，彼此互不相干。然而，在后“小縣大城”時代，城鄉嵌套發展的客觀實際提出了基層治理的新情況、新挑戰，新時代城鄉融合發展的國家戰略提出了基層治理的新要求、新任務。正是基于新的社會基礎和政策導向，云和縣以獲批全國首批鄉村治理體系建設試點單位為契機，于2020年制定了《云和縣推進街鄉共治改革試點工作方案》，選擇大坪社區進行試點，探索“街鄉共治”治理制度，然后逐漸在全縣范圍內推廣。

所謂“街鄉共治”，就是由農民流入地街道(社區)和流出地鄉鎮(村)聯合辦理進城農民的公共管理、服務、安全等事務的基層社會治理制度，目的是讓農民帶權進城、安心落戶。顯然，這是一種基層社會治理的制度創新，建構了一種城鄉融合的新型基層社會治理制度。其主要做法：

(一)以黨建為抓手，引領街鄉共同治理。以基層黨建為抓手，探索“黨建+治理”的基層治理新路子，實現基層黨建、社會治理、服務供給的有效銜接，推動基層黨組織重心下移、力量下沉、權力下放。

第一，建立黨建聯盟，引領街鄉共治。打破原有以行政區域為主的黨建模式，開展行業、區域、異地黨建模式。以社區、城區中心村或骨干企業黨組織為核心，有機聯結“新市民”黨員及外來流動黨員，成立了15個街鄉共治“黨建聯盟”，吸納106個黨組織、4000多名黨員，帶動聯系服務進城務工人員2萬人。

第二，黨員村社雙報到，參與社區服務。進城農村黨員到社區報到，納入居住地社區黨組織管理，實現黨員縣域內村、社區“雙報到、雙報告、雙評議”。由社區黨委統一調度，采取“微信派崗位、黨員領服務”的線上組織動員模式，有效形成群眾點單、社區派單、團隊送單的服務機制。2020年以來，共有2415名流動黨員到社區報到，參與志愿服務3.5萬余人次。

第三，以黨建促群建，全民共參與。創新基層治理載體，拓寬黨群參與渠道，拓展共建共治空間，推行“哨響就到”模式、“和合議事”模式、“聯動調解”模式，構建黨組織領導下多方參與的基層治理新格局。

(二)以聯動為機制，推動街鄉融合治理。以“共建共治共享”為理念，整合街鄉資源、凝聚街鄉合力、互補街鄉優勢，打破行政區劃壁壘，突破原有的城鄉二元治理體制，化被動管理到主動治理，探索城鄉融合治理的新路徑、新范式。通過街鄉組織聯建、黨建活動聯辦、治理要事聯商等方式，實現街鄉聯動治理，有效推進基層治理。

第一，創新治理機制，助力街鄉聯動。體制機制是影響社會治理體系和治理能力的關鍵因素。要處理好進城農民的難事雜事，需要著眼于體制機制創新。為此，建構了一系列街鄉共治的工作機制。最為重要的是：1.街鄉干部共管機制。選派原鄉鎮、村干部在流入地社區擔任“大黨委”委員、居委會委員，進行雙重管理，為原鄉鎮居民提供服務，并積極參與街道相關會議為其建言獻策。比如，在2020年村社換屆中，大坪社區將下山轉移的相關行政村、經濟合作社負責人吸收為黨委委員，進一步提高村社融合度，為社區治理注入強大動能。2.街鄉聯席會議制度。建立街道、社區與進城農民來源鄉鎮的三方聯席會議制度，共同協商探討社區事務。由流入地街道(社區)牽頭、流出地鄉鎮(村)參與，邀請先鋒黨員、居民代表、熱心鄉賢等，定期召開街鄉聯盟聯席會議，創新“群眾參議”“民族同心”“鄉賢懇談”等多種聯商機制，形成“大事共議、實事共辦、要事共商”的良性互動局面，營造“共商共治”氛圍。

第二，落實辦事就地，強化社區管理。社區是中國社會的基礎性單元，也是基層社會治理的基本單元和落腳點。在“街鄉共治”創新過程中，以異地搬遷進城人員為對象、異地搬遷進城人員安置小區為重點，分別在普光、大坪兩個異地搬遷進城人員集聚小區成立社區，將最早啟動社區管理創新試點的普光小區內3900多名進城農民全部納入社區管理。與此同時，推行居住地辦理社會事務，進城農民的社會事務原則上由街道、社區辦理，確因法律、法規、政策限制辦理的事項，由居住地社區和原所在村共同辦理。如崇頭、霧溪等鄉鎮直接派駐工作人員到社區，居住在社區的下山轉移村民則可以直接到社區辦理社保、產業幫扶、就業扶持等各類社會事務。

第三，信息技術賦能，街鄉信息互通。信息技術的發展及其應用為“街鄉共治”提供了有力的技術支撐。在“街鄉共治”創新中，積極搭建城鄉融合的數字治理平臺，充分發揮現代信息技術的互聯功能和智慧機制，有效推進城鄉基層治理的融合。比如，在行政服務中心大廳設立“鄉事城辦”窗口，為進城農民辦理公共服務事務和行政審批事務。在“基層治理四平臺”上，新增“便民服務平臺”模塊，將線上辦理系統延伸至行政村，實現縣、鄉、村三級鄉事辦理線上流轉。

(三)以問題為導向，實現同城同待遇。以人民為中心，把解決進城農民問題的效度和進城農民的滿意度作為檢驗標準和判斷尺度，著力解決人民群眾最關心最直接最現實的問題。深入基層治理一線，逐個突破“街鄉共治”中的短板和弱項。通過探索進城農民矛盾糾紛調處化解機制、推進同城同待遇、強化社區服務、完善戶籍制度改革等，解決涉及社區事務、社會矛盾、農民“三權”、戶籍管理等焦點性問題，滿足進城農民的就業、教育、醫療、社會保障等基本需求，實現農民安心進城，放心落戶。為此，專門制定了《云和縣異地搬遷進城人員落戶政策》，明確異地搬遷進城落戶人員在農村所享受的各項權益和待遇不因戶口轉換而改變。實行經濟身份和社會身份相分離，進城農民戶籍遷至縣城以后，經濟身份保留在原農村集體經濟組織；社會身份轉入所在社區，享受社區管理服務，納入城鎮住房和社會保障體系。比如，進城農民子女就讀實行“同城同待遇”政策，以居住地劃片就近入學。同時，打造平安“和”中心，實行矛盾糾紛化解“一窗式”受理。在“和”中心設置鄉事城辦和鄉事城服務專窗，推行“一站式”服務。并結合實際進一步完善矛盾糾紛化解“分級分流分層”機制，進城農民的矛盾由村社、街道、縣三級依次受理，實現矛盾糾紛多元化解。

作為一項基層社會治理的制度創新，“街鄉共治”具有典型的融合特征，突出地表現在：

一是治理主體的嵌合性。面向進城農民的“街鄉共治”主體既有流入地街道黨工委、街道辦事處、社區大黨委、社區居委會、社區便民服務中心、縣行政服務中心等城鎮基層治理組織，又有流出地鄉鎮黨委、鄉鎮人民政府、農村基層黨組織、村委會、村股份經濟合作社等農村基層治理組織。在此基礎上，進一步地建構了城鎮基層治理組織吸納農村基層治理組織成員的機制與做法，諸如選派流出地鄉鎮(村)干部入駐流入地社區服務中心、原村黨組織書記選任為流入地社區黨委委員等，為進城農民提供服務。如此，在“街鄉共治”的場域內，形成了城鎮和農村基層治理組織同時并存、相互嵌套的嵌合性。

二是治理方式的聯動性?！敖粥l共治”打破了傳統城鄉二元治理體制下街道辦事處與鄉鎮政府互不相干的局面，在治理方式上創造性地建構了街鄉組織聯建、治理要事聯商、黨員隊伍聯管、黨建活動聯辦、村社結對幫扶、街鄉糾紛聯調等協同聯合機制，呈現出顯見的城鄉聯動性，促進了基層社會治理的有效性。

三是治理內容的包容性。作為“街鄉共治”的客體，進城農民兼具城鄉雙重身份，進而面臨著城鄉兩類社會事務。既有宅基地使用權跨社流轉、土地承包經營、集體經濟收益管理與分配、征地安置補償、閑置農房“二次創業”、生態公益林未來補償收益質押貸款等鄉村治理事務，又有居民戶籍轉換、社區管理與服務、社區安全維護、社區文明建設等城鎮基層治理事務，還有街鄉糾紛聯調、村社結對幫扶、志愿服務聯辦、流動黨員村社雙報到、流出地鄉鎮(村)干部社區雙管理等“街鄉共治”的新工作，以及進城農民同城同待遇下的勞動就業、社會保障、子女教育、醫療保健等鄉城銜接事務。城鄉融合發展中的鄉村與城鎮不再是分立、排斥的兩個部分，而是彼此聯系、互聯互動的有機整體。在此背景下的“街鄉共治”，包容了城鄉兩種基層治理的因子，并具有自身獨特的治理內容，呈現出突出的包容性。

四、超越與創新：一種新型的基層治理方式

應當看到，“街鄉共治”的探索與創新時間不長，實踐中還存在著一系列有待進一步探討和解決的問題，需要做出更加全面而深入的總結與完善。但是，從現有的創新實踐中，已經可以觀察到這一制度創新的實質。

首先，“街鄉共治”是對城鄉二元基層社會治理的超越。在云和縣的“小縣大城”發展過程中，大量農民下山搬遷進入城市，形成了一個特殊的社會群體——進城農民。相應地，形成了區別于傳統城市社區和鄉村村莊的新型基層社會單元——下山轉移農民安置社區。這些社區既與城市相區別，又與鄉村相區別，但同時并存著城鄉兩種社會因子，呈現出“非城非鄉”獨立性和“是城是鄉”疊合性[7]，需要根據其具體環境條件進行特殊性治理?！敖粥l共治”實質就是因“小縣大城”發展需要而實施的基層社會治理創新探索，一定程度地填補了傳統城鄉二元基層社會治理體制的局限與“失靈”，在國家尚未做出明確的頂層制度設計的情況下，積極尋求基層社會治理制度超越與創新的一種有益嘗試。這種治理方式介于城鄉治理之間又超越城鄉治理[8]，突破了原有城鄉二元分治結構，建構了一種新型的基層社會治理方式。

其次，“街鄉共治”是對傳統“籍地管理”制度的超越。長期以來，中國社會處于相對穩定而封閉狀態，基層社會治理實行以戶籍為基礎的籍地管理制度，社會成員歸戶籍所在地管理。隨著中國社會逐漸走向開放、流動，籍地管理日益顯現出制度不適應性。云和縣的“小縣大城”戰略推動了當地農民大批地搬遷到城鎮居住，進城農民出現了身份分離，對傳統的“籍地管理”制度提出了嚴峻挑戰?！敖粥l共治”正是應對社會流動和社會開放的挑戰而選擇的一種治理策略。它突破了城鄉二元的制度壁壘和“籍地管理”制度的束縛，探索和創新了一種社會成員歸居住和生活地管理服務的“在地治理”制度。進城農民不僅在新的安置地獲得了與城鎮市民基本同等的權益和類似的機會，實現了社會身份部分市民化，而且可以在流入的城鎮有關部門和安置社區直接辦理自己的相關事務，實現了異地事務的在地辦理，鄉村事務的城鎮辦理。

最后，“街鄉共治”是對傳統“官本位”治理方式的超越。長期以來，在基層社會治理實踐中逐漸形成了一種“官本位”制度，突出地表現在：基層治理中，以管理服務主體為中心，在辦理相關事務時，管理服務主體坐等管理服務對象上門。“街鄉共治”則不同，主動地把管理服務送上門，不僅允許進城農民異地辦理事務，而且讓鄉村管理服務人員進駐城鎮和安置社區，為進城農民提供服務，辦理原來應當在原籍地鄉鎮和村辦理的事務。較好地體現了以人民為中心的原則，初步建構了一種以服務為取向的“民本位”的現代基層治理機制。

云和縣正在實施的“街鄉共治”主要是回應當地城鎮化，特別是后“小縣大城”時代社會發展需求的產物，是一種“需求-回應”型創新。作為一項具有融合特征的基層社會治理創新，已經一定程度地轉變為治理效能，提升了云和縣基層社會治理質量。在中央號召城鄉融合發展的背景下，顯現出了特殊的價值和意義。當然，需要理性地認識到，“街鄉共治”是在城鄉二元治理體制未被徹底打破背景下的一種過渡性選擇，自身依然存在著一些局限，有待進一步探索與完善。