小型水庫運行管理存在問題及措施

王 斌

(遼寧省水利水電科學研究院有限責任公司，遼寧 沈陽 110003)

我國北方的小型水庫在發(fā)揮巨大效益的同時，運行管理卻顯薄弱。以遼寧省為例，截至2018年10月，遼寧省共有小型水庫685座，總庫容9.2億m3，調(diào)洪庫容4.1億m3，興利庫容5億m3。其中小(1)型水庫273座，小(2)型水庫412座，水庫防洪面積共計9235km2。據(jù)統(tǒng)計，從“十一五”開始到“十三五”期間，遼寧省在492座小型水庫中(大連市獨立預算，本次不統(tǒng)計)，按照時間的先后順序，完成除險加固的水庫情況：“十一五”期間完成171座；“十二五”期間完成192座；“十三五”期間完成77座，目前正在開展除險加固的水庫有14座。小型水庫在遼寧省經(jīng)濟社會快速發(fā)展中作用十分巨大。但是在發(fā)揮作用的同時，小型水庫在運行管理方面存在不足，主要體現(xiàn)在部分水庫效益沒有得到應有的發(fā)揮，“三個責任人”和“三個重點環(huán)節(jié)”落實不到位，日常運行管理工作落實不到位，安全鑒定工作未落實到位，維修養(yǎng)護任務仍然艱巨，水庫管理制度不健全、標準不統(tǒng)一。提高小型水庫運行管理水平，是目前各級水行政主管部門迫切的要求。

1 遼寧省小型水庫運行管理現(xiàn)狀

近年來，遼寧省除了通過除險加固措施解決小型水庫安全隱患問題，在加強水庫運行管理方面也進行了摸索、探究，初步實現(xiàn)了由粗放式管理向系統(tǒng)化管理、無人管理向?qū)Ｈ斯芾怼o錢管理向資金落實三個方面的轉(zhuǎn)變，初步建立了小型水庫管理制度和辦法，對小型水庫效益的發(fā)揮和經(jīng)濟發(fā)展起到了一定的推進作用。

一是高度重視水庫安全管理。遼寧省水利廳始終牢固樹立以人為本、生命至上、安全發(fā)展的理念，把確保水庫安全作為一項重大政治任務抓好落實，把水庫安全管理納入年度績效考核，作為評先選優(yōu)的重要參考。二是全面落實小型水庫大壩安全責任制。全省各地嚴格按照《關于加強水庫安全管理工作的通知》(水建管〔2006〕131號)規(guī)定，落實以地方政府行政首長負責制為核心的大壩安全責任制。三是統(tǒng)籌安排小型水庫維修養(yǎng)護資金。截至目前，全省累計投入2738萬元，完成了389座小型水庫的維修養(yǎng)護。四是落實小型水庫管護人員。遼寧省自2013年開始為每座水庫配備1名庫管員及1名汛期臨時庫管員。全省685座水庫共選用1370名庫管員。庫管員補助資金全部由省級財政負責，標準為長期庫管員8000元/年人，臨時庫管員2650元/年人。截至目前，省級財政已累計投入庫管員補助3200余萬元。五是制定了《遼寧省小型水庫運行管理辦法》(以下簡稱《辦法》)。該《辦法》對全省小型水庫組織管理、日常管理、信息化管理、監(jiān)管考核及責任追究等方面提出了明確要求。六是加大水庫安全運行檢查。遼寧省水利廳多次召開全省水庫安全運行管理工作會議，省防汛抗旱指揮部副總指揮、省水利廳廳長親自部署；同時，省水利廳采用派出53個基層服務組和檢查組的方式對全省小型水庫進行全方位檢查。

2 遼寧省小型水庫運行管理存在問題

2.1 一部分水庫未發(fā)揮應有的效益

通過現(xiàn)場實地調(diào)查，對各市小型水庫的效益情況進行了解，全省發(fā)揮效益的水庫有344座，未發(fā)揮效益的水庫有148座。其原因是一些水庫由于土地權(quán)屬不清晰，長期種植莊稼，而不能蓄水發(fā)揮效益；一些水庫放水建筑物及配套渠系破損嚴重，無法為下游灌溉供水；一些水庫由于承包給個體戶進行養(yǎng)殖，養(yǎng)殖戶為提高效益不愿意向下游放水。

2.2 “三個責任人”和“三個重點環(huán)節(jié)”落實不到位

通過現(xiàn)場實地調(diào)查，對各市小型水庫的“三個責任人”落實情況進行了解，落實的水庫有344座，未落實的水庫有148座。各水庫均能認真落實防汛責任人及責任制，但有些水庫三個責任人由于各種原因存在更換不及時問題，這就需要水庫及時更新責任人員名單；另外一些水庫三個責任人公示牌長期在外面風吹日曬，已經(jīng)看不清楚，需要及時更換；還有個別水庫公示牌的位置太隱蔽。對各市小型水庫的“三個重點環(huán)節(jié)”落實情況進行了解，落實并且可操作性好的水庫有465座，可操作性一般的水庫有27座。部分水庫的防洪調(diào)度預案為具體水位參數(shù)，屬于照抄照搬其他水庫；部分水庫的防洪調(diào)度預案為組織防汛演練，相關人員對于應急預案具體內(nèi)容不清楚。

2.3 日常運行管理工作落實不到位

盡管調(diào)查過程中各地普遍表示已按要求定期開展了水庫巡視檢查工作，但是受客觀條件限制，工作很難落實到位，主要體現(xiàn)在以下幾方面：部分縣區(qū)小型水庫水量多且分散，想要全部巡查，需要花費較長時間，況且地方普遍管理人員較少，工作內(nèi)容又煩瑣，定期檢查很難實現(xiàn)；即使一些縣區(qū)定期進行巡查，但是巡視檢查情況并沒有進行詳細說明。水庫日常運行管理工作需進一步加強，大部分水庫無日常巡查記錄本，只有個別縣(區(qū))制作有統(tǒng)一的日常巡查記錄本。

2.4 安全鑒定工作未落實到位

截止到2020年6月，遼寧省的492座小型水庫中，已按要求開展大壩安全鑒定的有434座(占比為88%)，其他58座水庫中大部分屬于已到鑒定日期，但是由于無經(jīng)費而未開展安全鑒定。在已開展的安全鑒定報告中，報告編制深度深淺不一，沒有統(tǒng)一的標準嚴格要求，最后給定的結(jié)論隨意性很大。

2.5 維修養(yǎng)護任務仍然艱巨

通過實地調(diào)查，在492座水庫中，已經(jīng)做完安全鑒定的有434座，鑒定為一、二類壩有379座，鑒定為三類壩有55座。在二類壩中有148座水庫還存在著防汛安全隱患，主要表現(xiàn)在大壩壩基滲漏、溢洪道和輸水洞滲漏、啟閉設備及其交通橋損壞、溢洪道有阻水物體等方面。其中受凍融影響上下游壩坡存在問題的水庫有102座水庫；溢洪道破損的有138座水庫，由于年久失修造成啟閉設備有故障或不能開啟的有59座水庫。

2.6 制度不健全、標準不統(tǒng)一

通過對全省水庫的逐一調(diào)查發(fā)現(xiàn)許多方面存在標準不統(tǒng)一的現(xiàn)象，例如，“三個責任人”公示牌尺寸、材質(zhì)、安放位置及公示的內(nèi)容格式等；堤頂路的規(guī)格標準、預留排水口的數(shù)量和位置；管理房和啟閉室的規(guī)格尺寸，室內(nèi)懸掛相關制度和規(guī)程的具體內(nèi)容；巡查日志的版式；水尺的結(jié)構(gòu)形式、安放位置及特殊水位的標記；防洪調(diào)度預案、搶險預案的內(nèi)容和格式。同時還存在制度不健全的問題，例如，小型水庫標準化和小型水庫維修養(yǎng)護定額，目前在遼寧省仍然是空白。

3 遼寧省小型水庫運行管理的主要應對措施

3.1 深化水庫管理考核機制

在現(xiàn)有庫管員管理考核制度的基礎上，進一步明確水庫管理考核機制，全國其他地區(qū)，如江蘇、浙江、江西、安徽等地都相繼制定了新的水庫管理考核辦法、水庫管理考核標準，在全省開展水庫管理考核，并建立激勵和約束機制[1]。遼寧省可以借鑒這些成熟的經(jīng)驗，并進一步明確考核項目、等級、標準獎懲這些內(nèi)容，并落實好制度保障、組織保障、人員保障和經(jīng)費保障。制定《遼寧省小型水庫管理考核辦法》及《遼寧省小型水庫工程管理考核標準》，由省廳正式行文下發(fā)，要使各級政府部門和水行政主管部門認識到水庫工程管理考核工作的重要性，除了加強宣傳、強化責任[3]，還應該培養(yǎng)一批數(shù)量充足、素質(zhì)優(yōu)良的考核驗收人才，將考核工作落到實處，同時一定的資金保障也是必要的因素[4]。

3.2 制定落實小型水庫標準化建設

小型水庫標準化管理涵蓋管理責任、安全評估、運行管理、維修養(yǎng)護、監(jiān)督檢查、隱患治理、應急管理、教育培訓、制度建設、考核驗收等各環(huán)節(jié)。“硬件”方面的標準化包括：埋設界樁；設置標識牌；安裝視頻監(jiān)控；安裝監(jiān)測設施；管理房技術(shù)要求；進出道路、堤頂路技術(shù)要求；照明設備；水文測驗；水庫環(huán)境面貌提升。“軟件”方面的標準化包括：編制日常管理手冊；編制操作手冊；劃界；安全鑒定；規(guī)范檔案管理；制訂維修養(yǎng)護計劃(定期工程保潔、水面保潔、設備檢修保養(yǎng)維護以及不定期的工程缺陷修復等)；做好控制運行計劃(無閘門控制開敞式溢洪道的水庫應明確汛期和非汛期控制運行水位；有閘門控制溢洪的水庫應編制控制運用計劃并報批)；水庫安全應急預案；工程基礎信息。

3.3 制定落實小型水庫維修養(yǎng)護定額

遼寧省小型水庫建設起步早，日常維修養(yǎng)護任務重，為科學合理地編制水庫工程維修養(yǎng)護經(jīng)費預算，加強水庫工程維修養(yǎng)護經(jīng)費管理，提高資金使用效益，結(jié)合遼寧省水庫工程現(xiàn)狀和維修養(yǎng)護工作實際，制定遼寧省小型水庫維修養(yǎng)護定額標準。具體流程：①調(diào)查統(tǒng)計水庫工程情況，明確水庫運行情況以及水庫項目情況，如大壩結(jié)構(gòu)、護坡情況、長度、高度，閘門及啟閉機型式、數(shù)量等；②根據(jù)水庫實際條件，明確遼寧省小型水庫維修養(yǎng)護項目，如水庫大壩、閘門、啟閉機、機電設備、附屬設施、物料動力、自動控制設施等；③調(diào)查統(tǒng)計遼寧省水庫多年來維修養(yǎng)護項目、工程量及投資等情況，結(jié)合工程情況，明確計算方法及樣本資料，確定水庫工程維修養(yǎng)護工程量；④根據(jù)《遼寧省水利水電工程設計概(估)算編制規(guī)定》以及其他行業(yè)或地區(qū)定額中相近定額，確定維修項目單價；⑤確定小型水庫各項目定額標準；⑥完成定額編制說明書及遼寧省小型水庫維修養(yǎng)護定額標準[5-6]。

3.4 加強小型水庫管理人員培訓或探索，成立物業(yè)公司統(tǒng)一化管理

通過實地調(diào)查，各地小型水庫運行管理人員多數(shù)反映缺乏專業(yè)的技術(shù)人員，長期管理小型水庫的基本是距離水庫最近的村民或水庫承包者，這些人缺乏系統(tǒng)的專業(yè)知識，不能專業(yè)地運行管理水庫。為了提高庫管員的水平，應該加強培訓教育，各地也非常歡迎這種培訓講座。同時在遼寧省個別地區(qū)的小型水庫由物業(yè)公司專門管理，這些水庫現(xiàn)狀運行管理水平相對較規(guī)范，水庫的效益也能夠充分發(fā)揮出來，專業(yè)的人干專業(yè)的事，我國南方地區(qū)在這方面有很多成果和經(jīng)驗[2]。

3.5 開展遼寧省小型水庫三年攻堅行動

為貫徹落實《水利部關于開展小型水庫除險加固攻堅行動的通知》(水建設〔2020〕90號)的要求和“水利工程補短板、水利行業(yè)強監(jiān)管”總基調(diào)，確保完成小型水庫除險加固任務，消除安全隱患，提高小型水庫運行管理工作質(zhì)效，遼寧省水利廳計劃利用三年時間(2021—2023年)對全省安全鑒定鑒定為三類壩的33座小型水庫、存在防汛安全隱患的二類壩中的154座水庫，共計187座水庫，開展三年攻堅行動，從工程建設和運行管理兩方面對標問題補短板，據(jù)了解，該方案目前已編制完成征求意見稿。

4 結(jié)論與建議

針對小型水庫運行管理存在的問題，通過深化水庫管理考核機制、制定落實水庫標準化建設、制定落實維修養(yǎng)護定額、加強水庫管理人員培訓、探索成立物業(yè)公司統(tǒng)一化管理以及開展水庫三年攻堅行動的措施，可以有效改善小型水庫運行管理水平。同時值得注意的是，小型水庫運行管理是一項長期的艱巨任務，應該系統(tǒng)地制定相關制度和對策方案，編制資金使用計劃，科學合理安排資金，深化考核獎懲機制，逐漸培養(yǎng)一批適合小型水庫現(xiàn)代化運行管理的人才隊伍，充分挖掘水庫自身潛力，發(fā)揮水庫的效益。