業主自治下業委會制度的困境及其法治化路徑

張 臻

(太原學院，山西 太原 030000)

社會治理是國家治理的重要方面。改革開放四十多年來，隨著社會經濟的飛速發展與城市化進程的不斷加快，中國住房制度發生了重大變革，人們有了自己的房屋，住進了小區，成為了“業主”。同時，以業主委員會(以下簡稱“業委會”)為中心的業主自治也逐漸被人們熟悉和關注。20世紀90年代，深圳成立了第一個業委會，但業委會制度的發展并沒有像人們預期的那樣順利。承載著無數業主殷切期望的業委會不僅沒有迅速地進入良性發展的軌道，而且還在現實中暴露出了許多問題。完善業委會制度，完善“共建、共治、共享”的基層社區治理體系，有利于保障全體業主的利益，保障和諧穩定的社會秩序，促進國家的民主與法治。[1]

一、業委會存在的理論基礎和現實需要

建筑物區分所有權是隨著城市化的不斷發展而產生的集專有權(所有權)、共有權和管理權于一身的權利綜合體。業主對建筑物共有部分的共同管理權也可以稱為成員權、社員權、表決權。權利的實現有賴于權利人積極的行使，而依法成立、運行良好的業委會不僅能代表全體業主，而且有更強的行動力和執行力，有利于保障業主的權益。因此，建筑物區分所有權的確立是業委會成立的前提和基礎，反過來依法成立的業委會也是建筑物區分所有權得以實現的現實需要。[2]

現代小區物業管理客觀上需要業委會的存在。物業公司的服務質量如果缺乏有效的監督往往得不到提升，甚至會下降。物業服務差不僅會影響到業主的居住環境，還會影響到一個小區房產的口碑和價格，甚至會影響到小區正常的生活秩序，給社會帶來不安定、不和諧的隱患。而依法成立并運行良好的業委會不僅能夠代表廣大業主維護其權益，而且能夠與物業公司、居委會、地方人民政府相關部門進行有效溝通，有利于小區業主自治、城鄉社區自治的建設與完善。

我國法律并沒有對業委會設立作強制性要求，只規定由業主決定是否成立業委會。根據2018年修訂的《物業管理條例》，一個合法成立的業委會需受到政府的認可和監督。業委會依法成立之后，在業主大會的授權下，在物業管理活動的范圍之內具有相對獨立性，能以自己的意志進行相關民事活動；并且應當在規定的期限內，向政府有關部門備案。由此，法律在賦予業委會自治權利的同時強調對業委會的監督。

二、業委會設立、運行中的困境

(一)業委會成立難

從業主大會會議籌備組成立到首次業主大會會議召開，再到業委會的產生，都需要政府有關部門的指導和認可。但由于街道、政府有關部門對于開發商和前期物業公司更加熟悉和了解，而對新產生的業委會比較陌生，再加上各種既得利益者希望維持現狀的心理，使得業委會從成立之初就面臨很多障礙。首先，法律賦予政府有關部門設立業主大會、選舉業委會的指導、協助職責，但缺乏細化的標準，沒有量化指標。因而，在各種利益的驅使下，政府有關部門對業委會的成立和運行持不支持的態度。[3]其次，成立業委會需要提供相關材料，由于前期物業不配合，以各種理由拒絕提供相關信息，導致業委會成立工作無法正常進行。最后，由于業委會委員依法應當遵守國家相關法律法規，物業公司就想盡辦法搜集候選人的違法記錄，一旦發現有闖紅燈、違章停車等違法記錄就會馬上提出異議，最終使候選人喪失候選資格，或者直接將張貼的公告撕毀或覆蓋，來極力阻撓、破壞業委會的相關活動，導致業委會無法成立。

(二)業委會運行難

如何發揮業委會應有的作用，維護業主權益，成為擺在業委會成立后又一個現實而重大的問題。縱觀全國，業委會的運行效果并不如人意，能夠正常運轉并發揮有效作用的只占到百分之十左右。

第一，外部壓力繼續。由于業委會前期成立過程中沒有得到政府有關部門的支持，在業委會成立后，政府有關部門以各種理由不配合業委會的工作成為常態。除此之外，一些在業委會委員選舉過程中失利的業主也會阻撓業委會的正常工作，甚至否認業委會成立的合法性。而這類業主往往又與前期物業或者開發商有著密切的聯系。前期物業公司更是無所不用其極的散布各種消息，讓業主認為業委會成員之所以積極成立業委會是為了自己的私利而不是為全體業主的權益，從而不再支持業委會的工作。業委會成立后，需要前期物業配合辦理交接，但前期物業公司往往不配合、不退出，并阻撓業委會選聘新的物業公司，甚至通過少交物業費、少交車位管理費等手段拉攏部分業主，讓這些業主以業委會成立不合法為由起訴業委會，通過給予一定的好處費拉攏準備接管的新物業公司，讓其知難而退。根據《民法典》的規定，業主人數和小區面積雙三分之一以上的業主同意就可以選聘和解聘物業服務企業，但現實中卻因種種原因無法實現。業委會與前期物業公司無法順利交接，新聘請的物業公司也無法順利進駐。

第二，內部問題凸顯。業主成立業委會很大程度上是為了和前期物業以及開發商抗爭，一些業委會委員為此犧牲了休息的時間和精力卻沒有得到相應的回報，甚至遭到無端的攻擊和部分業主的反對與不信任。當初信心滿滿、躊躇滿志的業委會成員在一次次失敗和打擊之下失去了斗志，甚至萌生退出業委會的念頭。加之，部分業委會成員是為了自己的私利而積極競選，一旦成功晉級業委會成員，就想方設法為自己謀私利，對全體業主的共同利益不管不顧。又由于業委會成員大多不具備專業的物業管理、相關法律法規、財會等方面的知識，使得其在工作過程中漏洞百出，給日后的工作甚至起訴、應訴都帶來隱患。

三、業委會發展陷入困境的根源

導致業委會發展陷入困境的原因是多方面的，有內部的，也有外部的；有歷史的，也有現實的。各種原因錯綜復雜，導致業委會運行成為一個系統問題，需要多方配合，以及法律制度的細化和有效實施方能破解。

(一)業委會的法律地位與工作機制不甚明確

第一，從《物業管理條例》到《物權法》再到《民法典》，對于業委會的法律地位都沒有明確的規定。在實務中，法院對業委會的法律地位也沒有一致的認識，不同法院的理解不同，作出的判決也不同，不僅業主的權益無法保障，法律的權威性也受到一定程度的影響。[4]

第二，業委會工作無法形成有效機制，導致業委會的運作高度依賴業委會成員的個人意志和奉獻精神，而非長效機制。即便業委會成員不為私利，無私奉獻，也無法保障業委會長期有效順暢運行。

第三，業委會成員的工資報酬沒有法律依據。業委會工作是非常繁瑣的，耗時耗力，但給予成員的報酬最多也就是有一些補貼、補助，沒有固定收入，這就導致很多業主不愿意加入業委會。由于長期的付出與得到不對等，也使得業委會委員不愿意再繼續工作。

第四，業委會工作缺乏有效監督。相關法律規定，業委會的工作受到全體業主和業主大會的監督，但如何監督并沒有詳細規定，更缺乏制度保障，使這種監督最終流于形式。

(二)業委會與相關組織之間的關系錯綜復雜

1.與業主之間的關系

作為一個代表全體業主的組織機構，業委會沒有獨立的財產，不能獨立承擔責任，最終責任要由全體業主來共同承擔。成立業委會是為了更好的維護業主利益，業主并不會因此而喪失對小區公共事務共同管理的權利，相反業委會能否順利運行最終取決于廣大業主的參與和認可。

2.與物業服務企業之間的關系

現代化建筑小區聘請專業的物業服務企業進行管理已成為普遍做法。《民法典》合同編將物業服務合同從過去的無名合同變成了典型合同，足以體現立法者對業主權益的重視。[5]業委會代表全體業主與物業服務企業簽訂物業服務合同，監督物業服務企業履行合同義務，二者是訂立物業服務合同的雙方當事人，同時也是一種合作關系。共同的目的是讓業主享受到應有的物業服務，讓小區環境更加優質，同時讓物業服務企業得到應得的報酬。

3.與居委會、政府有關部門之間的關系

根據《民法典》第277條第2款和《物業管理條例》第20條規定，地方有關政府部門、居民委員會對業委會是一種指導和協助的關系，業委會的成立、決定等事項都需要政府部門、居民委員會的指導和監督。同時，政府部門、居民委員會的工作也需要業委會的支持和協助，所以，雙方的關系是相互合作、互相促進的。但現實中，顯然很難達到這樣的效果。有些地方政府部門、居民委員會要么不認可業委會的工作，要么干脆把業委會視為制造麻煩、破壞規則的人群，導致業委會成立難，有效運行更難。

四、破解業委會運行困境的法治化路徑

(一)進一步明確業委會的法律地位

依據《民法典》第286條的規定，業主大會或者業委會對一定范圍內的損害他人合法權益的行為有權依照相關法律法規請求行為人停止侵害。司法實踐中，有的法院把業委會認定為《民事訴訟法》中的“其他組織”，承認其訴訟主體資格，但對于其法律地位并沒有明確的規定，導致業主權益無法得到保障。我們可以借鑒美國以及中國香港等地的相關立法，把全體業主團體從法律上確定為非營利性法人，業主大會作為該法人的決策性機構，業委會作為該法人的執行機構。業主團體在實體法上擁有了民事主體地位，享有民事權利能力和民事行為能力，程序法上可以成為適格的原、被告，[6]業委會作為業主團體的執行機構才能夠發揮更有效的作用。實務中，溫州、北京等地都已進行了相關的積極探索，并取得不錯的效果。

(二)加強業委會與相關部門的溝通協作

法律賦予小區業主共同管理小區事務權利的同時，又規定了地方政府有關部門和居民委員會對業委會有指導和協助的責任。地方有關政府部門和居委會在工作中要把握好度，要指導、要協助，但不能變“指導”為“領導”，變“備案”為“審批”。黨的十九大指出，“加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治的良性互動。”轉變治理理念的同時還要完善相關制度，細化具體權責，保障地方有關政府部門、居委會不越位也不缺位，積極主動指導和協助業委會的成立與運作，引領業主自治向常態化、法治化發展。

(三)加強業委會制度化建設

業委會作為業主自治組織，其成立與運行應當嚴格遵守法律規定，嚴格按程序辦事，只有這樣才能真正代表全體業主，保障廣大業主的權益。首先，應該聘用專業人才和團隊做專業的事，如聘請執業律師做法律風險防控；聘請執業會計師進行會計審計工作，并向全體業主公開賬務；聘請物業管理執業人員與物業管理企業無縫對接，加強溝通與交流；其次，應該完善業委會成員的報酬制度，提高廣大業主參與小區自治的積極性和主動性，這也有助于業委會常態化發展；最后，要建立有效的業委會監督機制，依法成立監事會，依據法定程序推舉監事會委員，依法聘請相關專業人員從人事到報酬，再到財務管理等各個層面進行監督和檢查。[7]

(四)提高業主自治的民主參與度

業委會的權責來源于廣大業主的授權，小區是廣大業主共同的家園，再好的制度也要廣大業主積極參與、默契配合，才能發揮優勢。《民法典》第278條具體規定了業主共同決定的事項，把小區里的事分為“大事”和“小事”，“大事”需要業主人頭和小區面積雙二分之一表決通過，“小事”需要業主人頭和小區面積雙三分之一表決通過。業主積極參與，正確行使法律賦予的權利才是最終保障廣大業主合法權益的根本所在。此外，有了廣大業主的積極參與，業委會、監事會才能吸納更多有專業知識的業主參與到業主自治的建設中來，從而促進業委會、監事會的制度建設和專業發展，促進社區治理的體系化建設。