國土空間規劃體系建構的邏輯及運作策略探討

祁雪莉 天津智土科技有限公司

一、國土空間規劃的實質性內容

國土空間規劃首先是規劃，即在預先協調和安排各類國土空間使用的基礎上，通過對國土空間使用活動的管控來實現未來發展目標。從廣義上講，國土空間的保護、開發、利用、修復、治理，都是人類對國土空間的使用活動。如果就國土空間構成要素的未來狀態而言，最終仍然是需要人的活動即保護、開發、利用、修復、治理等才能形成的。而規劃的核心就是要通過過程規制的方式，才能使之達成的。因此，國土空間規劃安排和管控的對象是國土空間使用，是對各類空間使用行為的規制而不只是安排具體的國土空間構成要素，這也是國土空間規劃作為一項社會建制存在的含義所在。而各類國土空間的構成要素，是社會各類主體具體實施的行為對象，即空間使用的對象；對于國土空間規劃而言，就是對各類空間使用行為進行規制的基礎及其導向的結果。從這樣的角度來說，國土空間規劃的重點在于國土空間變化的管理，是以籌劃來予以引導和以宣示來為管制提供依據的，從而達成目標所欲的變化。根據這樣的理解，從規劃的學理邏輯出發，國土空間規劃的知識內容包括了這樣三個層面：首先是關于規劃本體的，即什么是規劃以及規劃怎么做；其次是關于規劃對象的，也就是國土空間規劃統籌安排和管控的對象和內容，即各類國土空間規劃使用及其相互關系；第三是構成國土空間使用的對象，也就是國土空間的構成要素。因此，作為支撐國土空間規劃開展的知識類型，也可以大致劃分為這樣三個部分，即關于規劃的知識、關于國土空間使用的知識以及關于國土空間構成要素的知識。根據國土空間規劃的實質性內容，這三部分知識既有密切的關聯性，但也存在著內核與外延的區別，而更為重要的是，在每一部分的知識類型內部有著源自不同學科和專業的知識內容，在規劃的運用過程中相互交織，從而在整個規劃過程中，這些不同層次、不同來源和類型的知識共同組成了復雜網絡，共同支撐國土空間規劃工作的開展。為了便于敘述，下文的討論由物質實體的內容說起，再討論與物質空間使用相關的知識，最后討論規劃本身。

二、新時期國土空間規劃策略

（一）明確部門的職能分工

在當前新時期發展背景下，需要促進行政管理體制的改革。在國土空間規劃中，明確各部門的工作職能，加強部門之間的協作，通過合理協調來確保各項工作可以高效開展。國土空間規劃部門必須意識到進行體制改革的重要意義，厘清各部門之間的具體職能，通過部門間的有效配合，來建立起以國土空間規劃為主體的協作平臺，根據相關管理體制的要求，有效處理各種問題，切實解決傳統管理模式中的諸多沖突，使得規劃工作的開展更加合理有序。

（二）做好上下層級的合理分工

想要促進國土空間規劃的有序進行，便需要上下層級之間進行有序管控。上級需要進行工作分配，然后下級部門再根據要求進行工作，下級部門的工作內容往往是基礎性的，只有奠定了堅實基礎，才可以更順利地完成接下來的工作。規劃部門之間的科學分工，能夠有效避免出現職能交叉的問題，更好地落實規劃過程當中的各項問題，確保國土空間規劃建設工作的有序開展。

（三）加大融合力度，創新管理方式

為了進一步促進國土空間規劃工作融合的有機性，需要結合當前發展現狀，來積極探究管理的創新，促進融合力度的提升。由于很多傳統的管理方式已經不再適合當前發展要求，所以，在新時期，國土空間規劃部門需要探究各種規劃過程中的問題，然后綜合分析規劃的重點內容，并在這個基礎上制定出新的管理方式，促進規劃內容的有機融合。在進行管理創新的過程當中，必須基于區域內的實際發展狀況出發，不斷進行創新和改進，建立完善的規劃機制，繼而確保各項工作都能夠更有序的進行。

（四）進一步加強法規建設

通過國土空間規劃工作的開展，能夠為其他類型規劃工作的開展奠定基礎。在開展規劃工作的過程當中會涉及諸多利益問題，因此，需要加強法規建設，借助相關規范來對規劃工作進行規范。在實際工作中，要立足于實際發展要求，不斷強化法規方面的建設，并且還要自上而下的對現有法規制度進行規范，確保法規的重要地位以及法規內容的科學性，使法規能夠更好的發揮出協調和統籌發展的作用，對于違法占地、違法用地等方面的問題也要借助法規來處理，確保城鄉土地規劃工作的合理合法性。

（五）正確認知生態保護問題

在開展規劃工作時，必須具備生態保護意識，將國土規劃和生態環境保護進行有機結合。在進行工作的過程當中，要注重工作人員專業能力和生態意識的培養，不能以犧牲環境為代價來發展經濟，而是在重視生態保護的基層上，更加科學地進行國土空間規劃，為我國社會經濟的穩定發展打下堅實基礎，切實解決生態環境和民生等問題。

三、結束語

綜上所述，就我國社會當前的實際發展狀況來看，在當前新的發展時期下，開展國土空間規劃工作的重要性逐漸彰顯出來，其規劃的科學合理性，將會直接影響到我國社會的未來發展，也會關系到國土資源自身的有效利用，因此，在未來的發展過程當中，必須充分認識到國土空間規劃工作開展的重要性，并且進一步探究開發過程當中的常見問題，明確規劃過程中各部門之間的權力和義務，樹立起準確、創新的空間規劃理念，通過分析、解決規劃問題來促進整個規劃工作開展的科學合理性，進而促進我國國土空間規劃的可持續發展。