縣級國土空間總體規劃專題研究中的問題及策略

程東梅 夏邑縣城鄉規劃編制研究中心

目前，針對縣級國土空間總體規劃的專題研究，很多部門及個人普遍存在認識誤區，導致在具體研究當中，專題成果難以發揮出其積極有效的作用，甚至無法為縣級國土空間總體規劃編制提供有力的支持。因此，必須針對當前的實際情況，找出問題所在，積極提出有效的措施，才能有效解決縣級國土空間總體規劃專題研究當中的難題。

一、縣級國土空間總體規劃專題研究中存在的問題

1.專題研究設置不清晰，內容銜接不緊密。當前，我國縣級國土空間總體規劃編制技術規范尚未發布，在專題研究設置方面，各地存在設置混亂、不清晰的問題。通過調查研究發現，各地在專題研究設置方面存在很多問題，比如專題數目設置千差萬別，有的地區設置了《人口與城鎮化研究》《國土空間保護和開發利用戰略研究》等專題，而有的地區則設置了《社會經濟發展戰略研究》《人口與城鄉建設用地規模研究》等專題。此外，在研究內容方面，也存在內容交叉、研究結論沖突等情況。正因為專題研究設置的不清晰，嚴重影響了專題成果的實用性。甚至無法對國土空間規劃起到有效的依據。

2.專題研究針對性有待加強，影響研究的有效性。在縣級國土空間總體規劃當中，專題研究屬于一項基礎性的工作。每一個專題的設置與實施，都應對規劃的編制服務。然而，當前，很多地區對縣級國土空間總體規劃存在一定誤區，并不清楚規劃到底要解決什么問題，問題導向性不足，進而影響到了研究目標的針對性。比如，在《耕地與永久基本農田保護研究》專題當中，其根本是在準確了解耕地與永久基本農田差別的前提下，對“三調”成果與年度變更數據之間的差異進行分析，從而深入剖析耕地與永久基本農田保護所面臨的難題，并提出相應的解決對策。但在很多地區，在本專題研究當中，并沒有對耕地與永久基本農田保護之間的難題、挑戰進行深入分析，而將重點定位在了縣域內耕地的變化及其驅動力等方面。這種情況下，將會存在很大差距，影響專題研究的有效性。

3.專題研究概念混淆，影響研究的實用性。在縣級國土空間總體規劃當中，很多部門采用了專項規劃研究這一概念。這一概念的出現，導致專題研究和專項研究概念的混淆，無法明確進行區分。從內在層面來講，兩者之間存在很大區別。比如專項規劃，其核心在于一個部門或行業的發展謀劃。而縣級國土空間總體規劃當中采用的專題研究，則立足于國土空間資源優化配置方面，相比之下，專題研究需針對專項規劃的發展戰略、目標，開展相應的自然資源保護與利用研究工作，最終提出相應的保護措施。

二、縣級國土空間總體規劃專題研究策略

（一）設置科學有效的專題研究體系

第一，專題研究必須契合規劃編制需求。專題研究以縣級國土空間總體規劃的主要內容和任務為核心，由此展開各項專題研究內容。從目前來看，縣級國土空間總體規劃內容主要分為以下幾種：（1）各類規劃指標的分解與實施；（2）制定國土空間用途管制分區及其管制規則；（3）確定各類線性工程，比如縣域居民點體系、交通水利等。此外，還包含縣城發展的建設規劃等相關內容，想要完成上述各種規劃內容與任務，應嚴格遵循上級規劃的統籌安排，同時還要與當地實際相結合，通過大量專題研究。為各個規劃的實施提供依據。

第二，應將專題研究體系作為縣級國土空間總體規劃的支撐力量。當前，我國縣級國土空間總體規劃編制技術規范還未發布。對于縣級國土空間總體規劃專題研究體系設置還沒有明確的要求。但是在實際的專題研究當中，必須要與規劃編制的需求相符，滿足規劃編制的各項要求，同時還要明確規劃中每一個專題的研究目標和內容。在專題研究設置當中，不僅要避免專題之間的內容重復性，同時還要明確各個專題之間的關聯性。保證在專題之間信息可以共享、可以相互補充，能夠為縣級國土空間總體規劃編制奠定良好的基礎。因此，在縣級國土空間總體規劃當中必須要保證專題研究設置的科學性、合理性。

第三，關鍵專題研究具有不可替代性。在縣級國土空間總體規劃當中自然資源保護與利用戰略，《自然資源保護與利用戰略研究》《鄉村振興及其自然資源保障》是必要的專題研究內容，不管如何設置專題研究，上述兩個專題都必須作為關鍵專題研究內容，并予以實施。

利用《自然資源保護與利用戰略研究》專題研究，可以清晰地了解各縣每一種自然資源的特點、保護與利用情況，并能夠與規劃階段當中社會經濟發展現狀結合，增強對國土資源的保障力度，從而保證縣區自然資源保護與利用總體戰略規劃的正確性。

（二）處理專題研究與專項規劃的關系

在實際工作中，我們常遇到的一個誤區，即把涉及部門或者行業自然資源配置的專題研究當作是部門或行業發展的專項規劃，并將專題研究與專項規劃等同起來。為了走出這一誤區，我們需要客觀地分析專題研究和專項規劃之間的區別與聯系。首先，我們要明確兩者之間的區別。比如，在《城鄉融合與鄉村振興發展研究》專題研究當中，縣域城鄉融合與鄉村振興的戰略思路、如何優化產業結構、如何改善人居環境等是研究的重點，但在實際研究當中，對于相應的自然資源要素保障分析卻明顯不足。在國土空間總體規劃編制當中，我們需要達到多規統一的效果，需要在一張藍圖上羅列出國土資源開發、資源利用、資源保護、資源整治的方方面面，以此防止多頭規劃管理現象的產生。因此，我們不能將國土空間規劃等同于部門或行業的發展規劃。其次，在專題研究當中，我們還有進一步理清專題研究和部門或行業專項規劃之間的聯系。縣域國土空間資源優化配置是縣級國土空間總體規劃的核心，各項專項規劃都需要以部門、行業發展謀劃為根本條件，利用專題研究，在專項規劃發展戰略的前提下，開展相應的自然資源保護和利用研究，從而確定國土資源保護措施。

（三）強化專題研究的尺度要求

第一，縣級國土空間總體規劃專題研究的尺度要求相對較高。區域自然資源保護與利用是國土空間總體規劃的核心內容。一般來講，在縣級層面開展國土空間總體規劃研究，需要充分體現其區域統籌的價值及區域特點，要求同步編制縣、鄉兩級國土空間總體規劃，這樣不僅有助于縣鄉規劃的有效銜接，同時還能進一步提升規劃編制的效率。此外，通過縣鄉兩級國土空間總體規劃編制，還能夠進一步加強規劃的可操作性，有效落實規劃的各項細則。基于此，對縣級國土空間總體規劃專題研究提出了更高的要求，要求在專題研究的內容方面，盡可能做到精細化，保證規劃實施的可操作性。

第二，嚴格遵循成果應用的需求，合理設置專題研究的研究尺度。在縣級國土空間總體規劃專題研究當中，應按照不同的國土空間用途等相關要素，設置合理的研究尺度。比如，在生態空間當中，生態空間的系統完整性是生態空間注重的重點，尤其是水文過程相對完整的流域單元，但這種情況下，很容易出現研究尺度太大等情況。因此，必須嚴格按照不同的研究對象合理設置專題研究的內容尺度，保證尺度適度有效。

三、結束語

綜上所述，作為一項目標導向十分明確的工作，專題研究能夠為縣級國土空間總體規劃的各項內容提供準確的依據，能夠系統地分析不同自然資源的特點、生態環境的容量等相關要素，同時還能對各種自然資源保護與利用變化趨勢進行準確的預測。通過專題研究，可以針對各部門、各行業的專項規劃需求，提出各類自然保護保障措施。在國土資源保護當中，我們必須重視縣級國土空間總體規劃專題研究工作，只有這樣才能保證編制的縣級國土空間總體規劃具有良好的應用效果。