基于粵港澳大灣區建設的廣州科技教育文化中心功能研究

張紫薇 牛風蕊

（1.廣州行政學院，廣東廣州，510070；2.福州大學，福建福州，350116）

廣州作為華南地區的科技、教育和文化中心，一直發揮著重要的先行示范和帶動作用。2019年2月，中共中央、國務院印發了《粵港澳大灣區發展規劃綱要》，明確提出廣州要“充分發揮國家中心城市和綜合性門戶城市引領作用，全面增強國家商貿中心、綜合交通樞紐功能，培育提升科技教育文化中心功能，著力建設國際大都市。”[1]在粵港澳大灣區建設中廣州面臨前所未有的發展機遇，必須義不容辭地肩負起文化交流、科技創新和輸送人才的歷史責任，通過對接國家發展需求，更好地發揮推動粵港澳大灣區科技、教育和文化進步的作用。因此，在國家粵港澳大灣區建設宏觀戰略實施背景下，廣州科技教育文化中心功能培育與提升將成為未來廣州市發展與改革中的核心議題之一。

一、廣州科技教育文化中心功能定位

（一）人才集聚功能，助力廣州人才庫建設

習近平總書記強調“發展是第一要務，人才是第一資源”[2]。在知識經濟時代，城市競爭已凸顯為人才資源的競爭，沒有高素質的人才隊伍就沒有科技創新的基礎，更沒有城市綜合競爭力的提升。隨著粵港澳大灣區建設的推進，廣州的產業將持續升級并不斷邁向高端發展，以高科技和高端服務業為主的第三產業比例將持續上升。據廣州市統計局數據，2019年廣州產業結構進一步優化，三次產業比重為1.06:27.32:71.62，其中第三產業增加值為16,923.23億元，增長了7.5%[3]。以第三產業為主導型經濟的日益發展，意味著廣州對“知識型”“科技型”“創新型”人才的需求將日益增加。因此，廣州的科技教育文化在助力廣州成為粵港澳大灣區中心城市過程中，亟需發揮人才集聚功能：通過建設一流大學和學科打造人才高地，促進高層次人才培養；通過高科技產業發展打造國際科技產業創新中心，吸引智力精英匯集；通過提升文化影響力，促進文化認同和發展宜居環境等，進一步留住人才，促進長遠發展。

（二）創新引領功能，推動廣州邁向國際創新鏈頂端

習近平總書記多次強調“創新是民族進步的靈魂，是一個國家興旺發達的不竭源泉，也是中華民族最深沉的民族稟賦”[4]。創新已成為引領發展的第一動力，廣州科技教育文化中心功能的培育，將會更加依賴于通過科技創新、教育創新、文化創新而形成的新的增長驅動力。粵港澳大灣區建設作為國家重大發展戰略，為廣州發展提供了良好的外部創新環境和發展機遇，廣州應以創新知識、高新技術和文化創意等為核心驅動力，匯集人才、資本、信息、技術等創新要素，培育和提升廣州在粵港澳大灣區建設中的中心功能，推動廣州邁向國際創新鏈頂端，打造灣區創新示范引領高地。具體而言，廣州科學教育文化創新引領功能主要體現在三個方面：第一，利用廣州高校、科研院所知識產出密集優勢，促進灣區新技術和新知識生產；第二，以“廣州-深圳-香港-澳門”科技創新走廊為科技創新核心點，推動廣州建設成為國際重要科學中心和創新高地；第三，尋找制約廣州文化發展的關鍵和重大問題，加強文化創意產業發展的頂層設計，建立國際化、高水平的文化智庫。

（三）區域輻射功能，帶動粵港澳大灣區整體發展

目前全球已經進入以城市群為主體形態的城市發展新格局，城市群已成為經濟最為活躍的區域，但區域的高速發展需要龍頭城市的引擎帶動。粵港澳大灣區這一世界級城市群由“9+2”城市組成，廣州作為灣區發展的核心龍頭城市之一，在追求自身發展的同時，還需加強與周邊城市區域的優勢互補和協同發展，強化廣州區域輻射帶動作用，培育提升廣州在灣區建設中的中心功能。廣州的輻射帶動功能可以通過科技教育文化的外溢性來帶動其他城市的發展：第一，通過灣區高等教育集群發展戰略，發揮粵港澳高校優勢，形成合力，融合發展，助力于灣區內人才和知識的流動；第二，通過開放共建、資源共享的技術交易市場體系，搭建輻射整個灣區的技術轉移綜合高端服務平臺，在更大區域優化配置高新技術資源；第三，通過廣州文交會等交流交際平臺，樹立開放包容的城市形象，提升文化認同和文化影響力，促進精神文明成果的傳播。

二、廣州科技教育文化中心功能建設面臨的挑戰

（一）頂層設計和制度落實相對滯后，體制機制制約較為顯著

近幾年廣州科教文發展的頂層設計和制度供給的時效性、系統性和前瞻性明顯落后于現實發展需求，滯后于廣州中心城市發展的目標，政策碎片化現象十分明顯，致使一些相關激勵、扶持政策難以有效落實到位。以人才政策為例，為了培養集聚青年人才推動廣東省創新發展，2017年12月4日，省委組織部、省人力資源和社會保障廳等13部門聯合出臺了《關于加快新時代博士和博士后人才創新發展的若干意見》，此項政策聚焦人才政策創新，很多舉措屬全國首創，所以一經發布即引起社會廣泛關注。然而廣州市卻遲遲未出臺相應的實施細則，直至2019年8月30日才出臺了對應的貫徹落實意見，但具體實施辦法需“另行制定”。對比深圳，2011年，深圳就啟動引進高層次人才的“孔雀計劃”，隨著深圳市政府的系統謀劃、穩步推進，現據深圳市人力資源和社會保障局官方數據，深圳已累計確認“孔雀計劃”人才超3000人[5]。另外，廣州科技教育文化中心建設涉及科技、教育、文化、認識、財政等多個部門，之間存在彼此分割、相互脫節等現象。科技政策、人才政策、文化政策、財政政策等在市一級部門和具體實施部門存在諸多障礙，致使一些有創新、有力度的政策措施最終失效，這些體制機制的制約束縛著廣州科技教育文化中心功能的培育與提升。

（二）科技教育文化高端要素集聚能力較弱，缺乏龍頭強力引擎

作為廣東省省會和國家中心城市之一，廣州匯聚了全省2/3的高校、省內全部國家重點實驗室和77%的科技研發機構，但與北京、上海、深圳等其他先進城市相比，廣州的高端要素集聚能力明顯不夠，缺乏龍頭強力引擎，已逐漸成為制約廣州提升中心功能的瓶頸。第一，以科技資源為例，廣州高新技術企業雖然數量較多，但是規模較小，高新技術產業增長速度偏低。據長城戰略咨詢發布的《2019年中國獨角獸企業研究報告》數據，2019年全國獨角獸企業218家，其中廣州只有11家，遠低于北京（67）和上海（35），甚至低于后起之秀城市杭州（20）和深圳（12）[6]。另外，據2019年統計年鑒數據，從北上廣深四個一線城市主要科技活動指標對比數據來看，廣州在專利授權量、規模以上工業研究與試驗發展（R&D）企業數量及從事研究與發展（R&D）人員數量方面均落后于北京、上海和深圳。在規模以上工業研究與試驗發展（R&D）企業數量方面，廣州僅有1865個相關企業，不足2000個，而上海、北京和深圳分別有2174個、3228個和3486個；在從事研究與發展（R&D）人員數量方面，廣州則遠遠落后于深圳，廣州R&D人員折合全時當量①R&D人員全時當量，指全時人員數加非全時人員數按工作量折算為全時人員數的總和。全時人員指企業研究開發人員中在報告期實際從事研究開發活動的時間占制度工作時間90%及以上的人員。為69,351人年②人年，指一名員工在一年內所能完成的工作量。，而深圳則為廣州的3倍多[7-10]（詳見圖1）。由于廣州在科技活動主要數據指標上相對欠佳，致使廣州在國家級科技獎項上的表現亦相對不足。近兩年來，廣州獲得的國家技術發明獎僅5項，國家科學技術進步獎僅35項[11]，而北京市國家技術發明獎和國家科學技術進步獎分別為39項和80項[12]。由此可見，廣州掌握的核心技術仍然不足，集聚高端要素方面能力較弱，缺乏具有國際影響力的高科技及龍頭企業。第二，以文化資源為例，廣州文化旅游缺乏像北京故宮和長城、西安秦始皇陵兵馬俑等具有世界影響力的文化形象或品牌，導致廣州文化的國際影響力有限。據《中國城市文化競爭力研究報告》，北京和上海城市文化競爭力遙遙領先，被視為第一類城市，競爭力指數均值為70.51，廣州同深圳和杭州等被視為第二類城市，競爭力指數均值較北京和上海存在不少差距[13]（見表1）。近年來，廣州已建及在建了如TIT紡織服裝創意園、太古倉創意園、動漫游戲創意園等文化創意產業集聚區，集聚區逐年增加，但是這些文化創意園區存在產業低端同質化現象，缺乏像北京798藝術區那樣有龍頭企業和國內國際大項目發揮引領作用。

表1 城市文化競爭力綜合指數城市聚類結果

圖1 北上廣深科技活動指標對比

（三）頂尖專業人才儲備不足，人才引育能力亟待提高

在全球化和知識經濟發展背景下，城市對人才的吸引和存蓄能力是其可持續發展的重要力量。從世界中心城市來看，據《北京人才藍皮書》調查數據，紐約、倫敦和東京等世界中心城市高科技產業從業人員比重基本上都在30%左右[14]；從國內中心城市來看，北京和上海是目前國內知識經濟驅動力最強的城市，先進的教育事業為北京和上海提供了豐富、高質量的人力資源。然而廣州在人才培養和人才儲備上卻表現欠佳：第一，人才培養主要集中在本專科層次，研究生層次的人才供給不足。據中國考研網調查數據，2018年各大城市在校研究生數量，廣州僅為10.11萬人，全國排名第6，距離北京（29.2萬）和上海（14.5萬）仍有很大差距，甚至落后于武漢（11.5）、南京（11.04）等城市[15]。第二，廣州高校在吸引全球高層次人才能力和國際化發展水平等指標上表現欠佳。對比中國科學院院士、中國工程院院士、長江特聘和杰青等高層次人才入選數量，廣州落后于北京、上海、南京等城市，這與廣州市的經濟發展現狀和地理區位優勢并不相符。第三，廣州人才新政的時效和成效有待提高。高層次人才引進政策屬競爭性政策，當前不僅北上深陸續推出搶人大招，杭州、南京、武漢等地都在加大引進人才力度，不同名稱的人才引進計劃層出不窮且待遇優厚，城市人才爭奪戰愈演愈烈。廣州雖然在不斷完善人才引進政策方面領先，但是政策落實辦法和保障措施不及時、不配套，導致出現“邊引進，邊流失”現象，需要決策層給予高度關注。

三、廣州培育提升科技教育文化中心功能的策略建議

縱觀紐約灣區、舊金山灣區和東京灣區等世界成熟灣區發展經驗，成熟中心城市的崛起必然伴隨著科技教育文化的發展（圖2）。中心城市經濟發展對自然資源、物質資本的依賴越來越少，而對文化資本、對知識、對科技技術的依賴越來越強。科技教育文化實力成為影響中心城市可持續發展的關鍵因素，科技教育文化在中心城市經濟與社會發展中往往發揮著支撐和引領作用。

圖2 灣區科技教育文化發展戰略

在對廣州科技教育文化特點、趨勢及存在問題進行系統深入分析的基礎上，并借鑒紐約灣區、舊金山灣區、東京灣區等成熟灣區在保障和提升科技教育文化三大中心功能中的政策扶持、發展模式、市場調節等經驗，本研究在推進科技創新政策、變革文化建設制度、完善教育結構體系等方面對廣州培育提升科技教育文化中心功能提出如下策略建議。

（一）完善科技教育文化頂層設計和制度供給，建立多主體參與的決策咨詢審查機制

廣州應建立政策調查和評價機制，及時清理不合時宜的政策措施，補齊現有政策短板，與時俱進地制定培育提升科技教育文化中心功能的專項規劃和實施方案，在科研機構培育、人才培養與引進、文化品牌推廣等方面給予政策傾斜，精準扶持廣州科技教育文化發展。需優化頂層設計，破除行政壁壘，完善政府各部門之間溝通協調機制，增強扶持政策的系統性、整體性、協同性，整合部門服務資源，打造融合科技、教育、人才、文化等部門的政策通道，創新體制機制，形成發展合力；并督促各區、各部門提出具體實施辦法，使扶持政策具有落地性和可操作性，為廣州培育提升科教文中心功能提供全鏈條支持。建立政策決策咨詢機制，成立政府、企業、高校及個人等多元主體參與的政策咨詢委員會，創新對話、咨詢制度，進一步發揮市場在政策決策中的重要作用。在決策咨詢機制的基礎上，進一步創新協調審查機制，引入第三方評估機制，定期對政策落實情況實施跟蹤分析，強化對科教文規劃實施和財政投入水平、效率等工作的評估。

（二）推動廣州高等教育集群發展，構建多層次、立體化的人才培養與引進體系

要明確廣州人才培養和引進方向，依托各類人才政策，探索建立優秀人才培養、引進、認定、激勵等保障體系，分層分類制定引才育才政策，打造人才發展高地。第一，推動廣州高等教育集群發展戰略，構建多層次、立體化的人才培養體系[16]。番禺大學城以本科及研究生培養為主，構建優勢特色顯著的本科及研究生專業體系，提高本碩博人才教育教學質量。番禺大學城的發展需整合部屬、省屬及市屬的在地院校資源，推動各類院校在重點學科、重點技術領域開展聯合攻關和協同創新，以優化廣州高等教育布局，為廣州可持續化發展提供高層次人才保障。鐘落潭鎮高職園區重在推動以技術類專業為主的專科高職院校發展，需針對各院校的優勢與特色，戰略性調整學科專業布局，設立建設一批高水平應用技術大學。在高職院校人才培養層面，應重視在深化產教融合、校企合作中提升技術技能人才培養質量，培養適應現代產業需求的高素質應用型人才。另外，在培育和吸引海外人才方面，可以香港科技大學南沙校區建設為突破口，打造南沙國際教育示范區，依托南沙的政策優勢和地理優勢，引進和整合港澳、東南亞乃至歐美高水平國際化人才培養平臺，建立聯合人才培養體系，創新開放辦學模式，匯聚世界優質高等教育資源，培養拔尖一流人才。第二，發揮國際人才獵頭作用，加強與國家“千人計劃”南方創業服務中心、廣州智慧城市研究院、中國海外人才交流會等機構的深層次合作，引進國際高端創新人才和創新團隊，為廣州集聚一批創新領軍人才，并通過人才帶動資本、技術和產品同步落地，發揮專家顧問的決策咨詢、橋梁紐帶和引領示范作用。第三，提升人才住房、子女教育、就醫等服務保障體系，優化人才發展環境，解決高端復合型人才及海外歸國人員在子女入學、戶籍準入、購房資格等方面的實際困難，切實實現“招得來、留得住、用得好”人才。

（三）培育廣州高科技龍頭企業，打造國際科技創新中心樞紐

要實施科技創新驅動發展戰略，高標準制定廣州科技創新發展規劃，支撐廣州建設成為世界重要科學中心和創新高地。第一，充分利用廣州高校、科研院所集中優勢，強化產學研協同創新，加強科研成果的轉化應用。建立針對廣州高校、科研院所的成果孵化政策，促進全鏈條孵化體系的形成[17]。健全科技成果轉化的支持機制，創新組織形式，從稅收政策、資金配套、政府購買等方面完善財政投入等經費支持政策，進一步調動科研人員的積極性。第二，強化戰略性科技力量，實施“新一代戰略性新興產業”梯度培育計劃，圍繞人工智能、3D打印、基因工程等新興領域，瞄準世界科技前沿，加快推動中以智能制造合作基地、中歐生命科技園等高端國際合作平臺建設。鼓勵強強聯合，通過打造廣州高新區、中新廣州知識城、科學城、智慧城、琶洲互聯網創新集聚區、生物島、大學城、國際創新城、民營科技園等一系列科技創新的載體平臺，進一步強化國際頂級高校、科研中心、工程中心、創新平臺集聚，加速跨國企業全球總部和主要分支機構在廣州的落戶。第三，啟動扶強扶優工程，選取具有發展潛力和優勢的高新技術企業，采取“一企一策”的個性化扶持政策，對于龍頭企業技術創新、品牌培育等給予政策傾斜，積極促成這些企業與“雙一流”高校的合作關系，助推企業創新效能提升，以著力推動培育一批“獨角獸”企業，打造廣州企業成長高地。

（四）集聚嶺南文化要素資源，以文化軟實力彰顯城市形象品味

應圍繞廣州建設國家中心城市和國際科技創新樞紐的需求，精細策劃與定位廣州城市品牌形象，突出廣州國際形象的獨特性和顯示度。第一，保護和弘揚嶺南傳統文化。對于傳統歷史建筑，原則上不得拆除；對于新建的建筑，應盡量有效融合嶺南文化。要充分發揮嶺南文化集群帶來的集聚效應，逐步形成特色鮮明的新嶺南文化。第二，打造特色廣州文化地標，讓廣州文化看得見、摸得著。如南海神廟，十三行等古跡，都沉淀了豐富的傳統文化要素。應在保留和傳承歷史文化的基礎上，通過故事塑造、氛圍營造等方式，融入現代文化要素，使廣州傳統文化創造出新的內涵。第三，推進“文化+”相關產業融合，以科學技術提升文化創新發展層次，完善文創產業鏈。應構建現代文化市場體系，以新媒體為突破口，積極開發動漫游戲、移動電視、網絡廣播電視等以網絡為載體的新興文化市場[18]，打造粵劇等一批具有地方特色的文藝精品，推動文化產業發展和集聚，打造廣州城市文化新名片和文化傳承交流窗口。